Особенности американского внешнеполитического механизма

Дело в том, что нынешний американский механизм для формирования внешней политики был отлит по матрицам времен «холодной войны» и «жандармской миссии» США в мире. В связи с этим он приобрел специфические, деформированные очертания с разбухшими ведомствами и подразделениями, вся деятельность которых ориентирована на осуществление за границей воен- но-репрессивных, шпионско-подрывных и идеологическо- диверсионных функций.

Опубликованные в последнее время в американской печати сведения, в частности большая серия статей о внешнеполитическом механизме США в газете «Нью- Йорк тайме», позволяют уточнить особенности и масштабы этого механизма. Помимо государственного департамента, свыше 40 других министерств и ведомств непосредственно участвуют в осуществлении внешней политики. В этой работе участвует, без учета сотрудников разведывательных и военных ведомств, около 100 тыс. человек8. Еще 200 тыс. специалистов занято сбором и обработкой разведывательной информации и проведением подрывных мероприятий9. Если к этому добавить соответствующих сотрудников Пентагона, зарубежных американских командований и военных представительств, то есть все основания полагать, что общее количество чиновников, занятых разработкой и осуществлением зарубежных операций Соединенных Штатов, значительно превысит цифру в полмиллиона человек.

Не менее показательны и бюджетные данные. Согласно подсчетам бывшего директора Бюджетного бюро Чарлза Шульце, ежегодные затраты США на осуществление их внешнеполитических программ, исключая издержки по разведывательным операциям и содержанию американских войск за границей, составляют 5,6 млрд. долл.10 Около 5 млрд. долл. в год расходуется американ-

СкиМи разведывательными службами*. На содержание вооруженных сил США и их баз за границей по разным подсчетам тратится от 3 до 5 млрд. долл. Таким образом, даже если не считать расходов на войну во Вьетнаме, которые в конце 60-х годов находились на уровне 30 млрд. долл. в год, и на гонку вооружений, внешнеполитическая деятельность США ежегодно обходится американскому налогоплательщику примерно в 15 млрд. долл.

Можно ли в свете приведенных цифр удивляться, что американские специалисты, касаясь параметров американских внешнеполитических ведомств, пишут о «гигантизме в Вашингтоне», сетуют на их «громоздкость и неуправляемость»11. Само по себе это явление служит развитием тех тенденций капитализма, которые в свое время отмечал В. И. Ленин. «Эпоха перерастания монополистического капитализма в государственно- монополистический капитализм,— писал он,— показывает необыкновенное усиление «государственной машины», неслыханный рост ее чиновничьего и военного аппарата» 12.

Руководство постепенно складывавшимся и постоянно разбухавшим бюрократическим аппаратом при большой его ведомственной расчлененности и разнообразии функциональных задач становилось для высших руководящих деятелей США все более трудным делом. Все большее количество текущих дел оставалось несогласованным на ведомственном уровне и выносилось на рассмотрение президента и его окружения. Информация для правительства становилась все более ограниченной ведомственным кругозором и окрашенной ведомственными интересами. По отзывам американских специалистов, вместо того чтобы действовать, руководить, президент становился пленником громоздкой бюрократической машины. Обилие мелких повседневных дел отвлекало президента и его окружение от рассмотрения крупных проблем, заставляло лишь штамповать сглаженные в результате межведомственных компромиссов решения. Выполнение принятых решений часто застревало в межведомственных лабиринтах. В американской литературе приводится пример, что даже принятое президентом Кеннеди решение вывести из Турции американские ракеты среднего радиуса действия в течение ряда месяцев оставалось невыполненным в результате проволочек со стороны государственного департамента и министерства обороны 13. И это был отнюдь не единичный случай такого рода. Профессор Колумбийского университета Роджер Хилсмэн в своей последней книге о принятии решений в области внешней и военной политики признает, что некоторые ведомства в результате союзов с теми или иными влиятельными группировками могут добиваться значительной автономии. «Некоторые руководители ведомств,— пишет он,— могут создать достаточное влияние на Капитолийском холме, чтобы поставить себя вне пределов юрисдикции президента...»п. Это естественное явление в условиях государственно- монополистического капитализма с присущим ему сращиванием правительственных ведомств с влиятельными группировками монополистической буржуазии.

Бюрократическая инерция разбухших внешнеполитических ведомств Вашингтона накладывает отпечаток на сам процесс осуществления дипломатии, и особенно в такой ответственной области, как международные переговоры. Об этом, кстати сказать, немало писал накануне своего назначения в Белый дом Генри Киссинджер. «Огромный бюрократический механизм, который возникает,— отмечал он,— развивает свою собственную инерцию и свои собственные интересы... В условиях, когда административная машина поглощена своими внутренними проблемами, дипломатия теряет свою гибкость... Решения принимаются столь болезненно, что сама агония этого процесса накладывает рамки на возможности торга, свойственные традиционной дипломатии» 14. Как подчеркивает Киссинджер, такое положение существенно затрудняет консультации США с их союзниками, а в еще большей мере переговоры со стра нами другой социально-политической системы. Это еще больше подталкивает руководителей нынешней администрации Вашингтона к поискам новых управленческих средств.

Новые идеи и формы управления

Поиски новых идей и методов управления, которые бы позволили с большей целеустремленностью осуществлять внешнеполитическую деятельность, велись во все возрастающих масштабах на протяжении последних десятилетий. В 50-х годах они коснулись в основном форм и процедур работы Совета национальной безопасности (СНБ), в 60-х — методов деятельности основных государственных ведомств, а в 70-х годах стали выливаться в серьезную перестройку работы всего государственного аппарата, начавшуюся с его высшего уровня.

Президент Эйзенхауэр и его советники пытались решить проблему повышения эффективности управления путем разделения внешнеполитической деятельности на два организационно разграниченных вида — формулирование «политики» и осуществление «операций». Считалось, что руководство будет принимать решения по принципиальным политическим вопросам, а на более низких уровнях эти общеполитические решения будут переводиться в практические мероприятия. Такой подход считается продуктивным в промышленном управлении, а также в военной области. На деле в связи со сложностью и изменчивостью внешнеполитической ситуации получилось, что принимаемые время от времени главные политические решения оказывались непригодными для повседневного руководства, а разработка практических операций увязала в различных ведомственных толкованиях принятых в верхах установок. При президентах Кеннеди и Джонсоне различие между «политикой» и «операциями» было признано искусственным, решения стали принимать импровизированный, спонтанный характер, но это, как выяснилось, также способствовало возникновению путаницы и непоследовательности во внешнеполитических делах.

При Кеннеди и особенно Джонсоне, передавшем главную ответственность за координацию внешней политики в руки государственного департамента, упор был сделан на разработку методик и процедур, которые бы позволяли теснее увязывать все направления деятельности различных ведомств в отношении отдельных стран и районов мира и необходимые для их осуществления бюджетные ресурсы. Речь шла о введении системного управления или программирования во внешней политике. Непосредственным стимулом к таким поискам была разработка различных методов программирования в полуправительственном центре «Рэнд корпо- рейшн» и успешное применение этих методов в министерстве обороны, начавшееся в 1961 г.

Однако значительные усилия, затраченные внутри государственного департамента, а также ЮСИА и Агентства международного развития на внедрение различных систем программирования, в том числе и системы планирование — программирование — бюджетирование, предписанной в 1965 г. президентом Джонсоном для всех государственных учреждений США, не дали осязаемых результатов. Это было связано со многими причинами и особенностями внешнеполитической деятельности, к оценке которой мало подходят чисто количественные, бюджетные критерии, межведомственным соперничеством в Вашингтоне и поглощенностью высшего руководства войной во Вьетнаме.

Против введения новых систем программирования, по оценке американских специалистов Фредерика Мошера и Джона Харра, принимавших участие в их разработке, сработали «не только обычное сопротивление коренным изменениям в бюрократической жизни, но и такие дополнительные и усложняющие дело факторы, как сильная приверженность старым традициям в государственном департаменте, консерватизм дипломатического состава, центробежные давления со стороны многих федеральных бюрократических организаций, большое географическое разнообразие во внешних сношениях, сложности и неуловимость проблем в значительной части современной внешней политики и заграничных операций, что резко контрастирует с четко обозначенной и преимущественно материальной основой деятельности Пентагона» 15.

Инициаторы управленческих нововведений в нынешней республиканской администрации попытались избежать просчетов прошлых администраций. С этой целью был предложен ряд новых процедур и механизмов в духе новейших методов управления, в частности системного подхода, требующего при всех условиях четко определить проблему, ее значение при складывающейся обстановке, взвесить для лучшего понимания вероятных последствий того или иного решения различные варианты достижения поставленных целей, определить уровень принятия решений. К наиболее существенным из этих процедур можно отнести следующие.

Во-первых, при СНБ с помощью ряда межведомственных комитетов и его аппарата были созданы своего рода фильтры, призванные обеспечить такое положение, при котором на рассмотрение президента попадали бы лишь самые важные и срочные дела.

Во-вторых, принимаются меры к тому, чтобы поступающие к президенту предложения носили по возможности более взвешенный и проработанный характер. Наиболее продуктивной считается процедура предоставления различных вариантов решений, альтернатив с уточнением конкретных целей политики, необходимых для их достижения средств и материальных затрат; из представленных вариантов может быть выбран один или «смесь» нескольких из них.

В-третьих, были введены различные виды установочных документов, которые бы помогали соответствующим ведомствам лучше ориентироваться в запросах и намерениях президента и его окружения.

Эти документы имеют разнообразное назначение. Одни из них призваны помочь министерствам и ведомствам лучше понять главные компоненты изучаемой проблемы, точнее ответить на запросы руководства по части информации и политических альтернатив. Другие предназначены полнее показать мотивы принимаемых решений и направления развития политики. Третьи содержат набор внешнеполитических мероприятий, нацеленных на достижение какой-то одной задачи. По идее все они должны помочь более скоординированной работе выполняющих внешнеполитические решения ведомств.

Принятие новых процедур и организационных форм управления должно было дать президенту и его окру жению возможность принимать более обоснованные решения по важным или срочным вопросам, а менее важные вопросы оставить для решения на нижестоящих уровнях.

Для осуществления системных подходов к управлению на более низком уровне в государственном департаменте был создан в последнее время свой управленческий центр. Это не было случайным совпадением с переменами на уровне Белого дома. В госдепартаменте, по всей видимости, пришли к выводу, что эти перемены отражают долгосрочные тенденции в системе управления внешней политикой, носят необратимый характер, и решили лучше приспособиться к ним. Его руководители должны действовать под началом государственного секретаря и его первого заместителя в качестве единой группы управления с приданным ей общим аппаратом. Этот центр будет следить за взаимосвязан-1 ным процессом планирования политики, подготовки решений и оценки их результатов 17.

Согласно докладу заместителя первого заместителя государственного секретаря по управлению Уильяма Макомбера, «эти изменения должны централизовать управленческий контроль над функциями планирования, принятия решений и распределения ресурсов и привнести в госдепартамент преимущества новых концепций управления» 18.

Предусматривается, что работа нового центра управления в государственном департаменте будет опираться на дальнейшее развитие системного управления, т. е. комплекса формализованных процедур разработки внешнеполитических мероприятий по отдельным странам и проблемам.

Системное управление принимает несколько новые очертания. Если в 1963—1968 гг. при попытках введения различных систем программирования упор делался на то, чтобы замкнуть анализ на бюджетные показатели, то теперь в первую очередь систематизируется и политический анализ, который мог бы лечь в основу разработки соответствующих политических решений и мероприятий.

В соответствии с новой системой американские посольства и миссии за рубежом ежегодно должны будут представлять документы, оценивающие интересы и цели США в данной стране, складывающуюся в ней обстановку с учетом возникающих, а также потенциальных угроз для этих интересов и целей и содержащие предложения о соответствующих мероприятиях. Эти документы должны регулярно рассматриваться в Вашингтоне по странам и районам и возвращаться в посольства в качестве уже утвержденных центром решений. На уровне государственного секретаря и его заместителей отдельные документы по различным странам и проблемам должны объединяться в единую систему, позволяющую лучше выявить реальные проблемы внешней политики США, установить для нее наиболее целесообразные приоритеты и помочь распределению бюджетных ресурсов в соответствии с этими приоритетами.

Предполагается, что эта система, получившая название системы «политического анализа и распределения ресурсов» (PARA), в дальнейшем распространится на деятельность других ведомств, связанных с осуществлением внешней политики. В настоящее время подобная система уже проходит испытание в двух региональных управлениях госдепартамента — по Латинской Америке и по Африке.

Кризисное управление, выделившееся в самостоятельную разновидность управления,— пример воздействия новых управленческих методов в настоящее время. Внешнеполитическая практика США показала, что при огромном объеме рутинной работы обычные звенья внешнеполитического механизма не в состоянии эффективно действовать в условиях острых, кризисных международных ситуаций. Информационные каналы оказываются забитыми передачей сообщений второстепенного значения, процедуры принятия решений недостаточно подвижными, а осуществление принятых решений отстает от развития событий. Именно поэтому и стала постепенно складываться в рамках внешнеполитического механизма несколько обособленная цепь оперативных звеньев и практика особых процедур принятия и осуществления решений, которые и предопределили появление понятия кризисного управления. Это управление опирается на цепь созданных в 60-х годах оперативных центров министерства обороны, госдепартамента, Центрального разведывательного управления и Белого дома, ведающих сбором особо важной и срочной информации и столь же срочной передачей распоряжений на места. По мнению специалистов, слабость этой системы кризисного управления в прошлом заключалась в том, что она плохо срабатывала в тех случаях, когда руководству приходилось иметь дело более чем с одним кризисом одновременно19. Для преодоления этой слабости при новой администрации специальные ведомственные и межведомственные органы получили поручение систематически готовить заблаговременные предложения о действиях США в любых назревающих международных кризисах.

В соответствии с новыми подходами к руководству, подготовке и принятию решений во внешнеполитических делах существенную деформацию претерпевают другие важные и взаимосвязанные функции управления — информация, планирование, координация операций, оценка результатов внешней политики и ее конкретных программ.

Информация разведывательная и дипломатическая раньше рассматривалась преимущественно как сведения о событиях, происходящих на мировой арене. Отработанной системой представления информации для Белого дома были так называемые «национальные разведывательные оценки», подготавливаемые в разведывательных органах государства. Теперь информация стала преимущественно рассматриваться как информация для управления, т. е. как сумма всех сведений — и внешних, и внутренних, важных для принятия обоснованных решений. В соответствии с этим известные изменения были внесены в практику «национальных разведывательных оценок». Как явствует из последней книги известного специалиста по разведке Гарри Рэнсома, некоторые из этих оценок, подготовляемые уже не в разведке, а непосредственно в аппарате СНБ, стали включать сопоставление сведений о внешней обстановке с информацией о ресурсах и возможностях США 20.

Кроме того, известно, что в виде подспорья для решения управленческих задач Генри Киссинджер создал при Белом доме новую автоматизированную информационную систему. В нее закладываются не разрозненные информационные сведения, а оценки и предложения, вносимые по внешнеполитическим проблемам различными министерствами и ведомствами. Имеется в виду, что в случае необходимости эта система позволит вернуться к вариантам вносившихся рекомендаций 21.

В государственном департаменте новые автоматизированные системы информации для управления находятся в стадии разработки. При этом большое внимание уделяется проблеме «обратной» информации, т. е. информации о результатах и последствиях внешнеполитических акций США. Насколько можно судить по имеющимся данным, на первых порах автоматизированная информационная система госдепартамента будет состоять из многих подсистем, охватывающих как различные области политической информации, так и информацию о соответствующих бюджетных и кадровых ресурсах22; По замыслам специалистов, они в дальнейшем будут связаны с процессом системного управления.

Как лишний раз подтвердила осуществленная в ноябре 1971 г. реорганизация руководящих органов американских разведывательных служб, центральной задачей в информационной работе считается определение и удовлетворение информационных запросов лиц, принимающих внешнеполитические решения. Это вполне соответствует идеям централизации управления, свойственным руководителям нынешней администрации.

Планирование политики, с которым теперь связывается не только разработка отдельных мероприятий, но и определение целей и интересов США в различных частях мира и вариантов их обеспечения, приобретает возрастающее значение. При этом роль специальных органов, планирующих политику, несколько изменяется. Дело в том, что созданные в прошлом в различных ведомствах органы по планированию политики в основном себя не оправдали. Считалось, что специалисты этих подразделений, освобожденные от текучки и решения повседневных задач, смогут эффективнее выдвигать далеко идущие внешнеполитические концепции и планы. На практике так не получилось. Планирующие политику подразделения и группы обычно оказывались оторванными от потребностей и запросов руководства (а эти запросы в прошлом не получали сколько-нибудь четкого определения) и либо выходили с надуманными и искусственными предложениями, либо подключались к таким текущим потребностям, как подготовка выступлений для руководящих лиц.

В настоящее время в процессе планирования политики главную роль начинает играть аппарат, приданный президенту и его окружению. По менее важным вопросам при системном управлении в процесс планирования политики в большей, чем когда-либо, мере втягиваются соответствующие оперативные звенья. Они участвуют в общем процессе определения внешнеполитических целей и средств их достижения в отношении конкретных стран и международных проблем, который замыкается на принимающих внешнеполитические решения органах. Специальные органы, планирующие политику, вроде существовавшего в прошлом Совета по планированию политики госдепартамента, когда-то претендовавшего на ведущую роль во всем процессе планирования политики, сейчас теряют былое значение и превращаются во вспомогательные органы.

Оценка политики — специальная функция, которой придается, повышенное значение. В прошлом эта функция в основном выполнялась, да и то от случая к случаю, сотрудниками аппарата Белого дома. В государственном департаменте специальный корпус инспекторов занимался лишь оценкой деятельности посольств и миссий на местах. Теперь же в рамках осуществляемой в государственном департаменте управленческой реформы создается новый орган, который будет называться Управлением генерального инспектора и подчиняться заместителю первого заместителя государственного секретаря. Это управление должно будет давать оценки по широким направлениям дипломатической деятельности США. Предполагается, что эти оценки включатся в круговой процесс планирования, принятия решений и оценки их результатов.

Хотя осуществление управленческих реформ во внешнеполитическом механизме еще не завершено, их инициаторы, судя по всему, надеются, что реформы позволят точнее определить основные направления американской внешней политики и улучшить методы ее осуществления. В американской печати утверждается, например, что в области международных переговоров более глубокая проработка проблем и изучение различных вариантов решений дадут возможность отойти от практики защиты жестких позиций, более подвижно оперировать различными наборами предложений.

Раньше в процессе таких переговоров разрабатывалась лишь одна позиция США. Чтобы несколько видоизменить ее, требовалось вновь привести в движение весь громоздкий механизм принятия и координации решений. Позднее, в частности при переговорах об ограничении стратегических вооружений, в Вашингтоне пытались применить другой метод. Под руководством аппарата СНБ были заранее заготовлены различные варианты приемлемых для США решений, с тем чтобы американская делегация на переговорах могла более свободно оперировать ими при более простых согласованиях с руководством23. Высказывается также надежда, что предварительное планирование на случай кризисных ситуаций поможет гибче осуществлять вмешательство в них, предотвратит нежелательное «увязание» в событиях.

В инспирированных правительственными кругами статьях дается явно завышенная оценка новым управленческим методам. Вместе с тем бросается в глаза, что в последнее время развертывается критика тех управленческих нововведений, которые осуществлены или осуществляются на уровне СНБ, государственного департамента и других ведомств. При этом даются прямо противоположные оценки результатам применения новых методов руководства. Острота этой критики свидетельствует о том, что в действительности речь идет не просто о спорах вокруг вопроса об относительной эффективности тех или иных управленческих методов и о технических трудностях, вскрывшихся при попытках их практического применения (такие трудности, несомненно, существуют в виде недостатка подготовленных управленческих кадров и неизученности методов применения во внешнеполитическом управлении счетно-вычислительной техники), а о более глубокой внутриполитической борьбе.