Внешнеполитические полномочия и органы конгресса

Из двух палат конгресса — сената и палаты представителей— сенат как верхняя палата конгресса в силу закрепленных за ней конституцией полномочий является более влиятельным органом в области внешнеполитических дел, чем палата представителей, которая традиционно занималась в первую очередь финансово-экономическими и внутриполитическими проблемами страны.

Однако, по мере того как американский империализм все глубже втягивался в глобальную экспансию, грани, разделявшие проблемы внутренней и внешней политики, стали стираться. Это отразилось и на деятельности конгресса. Достаточно сказать, что если в 1925 г. лишь один из 25 законопроектов, рассматривавшихся в Капитолии, касался международной политики, то в 1945 г. уже каждый пятый был посвящен этим вопросам266. В послевоенное время внешнеполитическая активность конгресса еще более усилилась. В этой связи роль палаты представителей в вопросах международной политики значительно возросла, особенно в силу ее конституционной прерогативы распоряжаться «кошельком» страны.

Участие американского сената во внешнеполитических делах США вытекает из ряда положений конституции, и прежде всего из предоставленного ему права одобрять договорные отношения США с иностранными государствами. В соответствии с американской конституцией международные договоры, в которых участвуют США, признаются высшим законом страны, имеющим преимущество перед конституциями и законами пяти — десяти штатов. Вероятно, учитывая это, создатели конституции включили в нее специальное положение о том, что президент может заключать договоры с иностранными государствами только «с совета и согласия сената при условии одобрения 2/з присутствующих сенаторов». Это положение предусматривает необходимость ратификации договора, заключенного президентом или его представителем, но не обязывает президента испрашивать «совета» на стадии подготовки договора.

С тем чтобы избежать в будущем затруднений с утверждением того или иного договора в конгрессе, президенты часто включают сенаторов в число лиц, ведущих переговоры по заключению какого-либо договора. Так, например, в ходе переговоров между СССР, США и Великобританией о запрещении ядерных испытаний на различных стадиях принимали участие сенаторы Фул- брайт, Спаркмен, Хемфри, Пастор, Айкен. Сенату такая практика дает возможность оказывать определенное влияние на администрацию на ранней стадии подготовки договора.

После того как договор подписан президентом и направлен в сенат для одобрения, он передается в сенатскую комиссию по иностранным делам, где рассматривается на закрытых заседаниях. Комиссия может передать договор на утверждение сената без изменений, с поправками или не передать совсем. Решение сената принимается в форме резолюции о ратификации договора.

Следующее по значению средство воздействия сената на внешнюю политику связано с положением конституции о том, что все президентские назначения ответственных должностных лиц утверждаются сенатом (в том числе послов, посланников, консулов и других представителей США в зарубежных государствах и международных организациях) 267. Утверждению сената подлежат также и ответственные сотрудники государственного департамен та: государственный секретарь, его заместители, помощники, советник по юридическим вопросам, советник департамента, равно как и руководители министерства обороны, члены Комитета начальников штабов и другие лица. Кроме того, в 1946 г. конгресс принял Закон о заграничной службе, который предусматривал, что не только послы и посланники, но и другие чиновники заграничной службы должны утверждаться сенатом. 89-й конгресс, например, одобрил 2759 назначений президента, из которых 2578 были чиновниками заграничной службы 268. Сенат, таким образом, по крайней мере теоретически, имеет возможность воспрепятствовать назначению тех лиц, которые его не устраивают, и тем самым создать определенные трудности для президента.

Вся основная деятельность обеих палат конгресса, как сената, так и палаты представителей, в том числе и участие в обсуждении внешнеполитических проблем, осуществляется через их постоянные и специально созданные комиссии и подкомиссии269.

Еще Вудро Вильсон в свое время утверждал, что «конгресс на сессии — публичное представление, тогда как в комиссиях — конгресс за работой»270. Процесс перенесения решения вопросов с пленарных заседаний в комиссии и подкомиссии, иначе говоря на рассмотрение их более узким кругом лиц, неизменно прогрессирует. И это не случайно. Комиссии и подкомиссии с их часто закрытыми заседаниями, методом назначения членов по системе «старшинства», почти неограниченной властью председателя создают благоприятные условия для эффективного проведения нужных монополистическому капиталу решений.

В то время когда вопросы американской внешней и внутренней политики не переплетались так тесно, как в наши дни, внешнеполитическими проблемами занимались в обеих палатах лишь постоянные комиссии по иностранным делам. Сейчас им приходится соперничать в этой области по меньшей мере с половиной из 36 постоянных комиссий и десятками их подкомиссий. И все же основная деятельность конгресса в области внешней политики по-прежнему осуществляется через постоянные комиссии по иностранным делам сената и палаты представителей.

Одной из самых влиятельных в конгрессе является сенатская комиссия по иностранным делам, состоящая из 19 членов, председателем которой в течение длительного времени состоит сенатор-демократ Фулбрайт. Специальные прерогативы сената в области внешней политики делают его комиссию по иностранным делам предметом постоянного внимания со стороны президента, различных правительственных учреждений, лоббистов и общественности. Желая заручиться поддержкой со стороны сената, представители исполнительной власти постоянно консультируются с членами комиссии, в особенности с ее председателем.

Опыт показывает, что рассмотрение того или иного вопроса в сенатской комиссии по иностранным делам является в законодательном процессе США важным этапом, который во многом определяет судьбу этого вопроса. Используя право проводить слушания и расследования, комиссия получает широкие возможности для всестороннего обсуждения внешнеполитических проблем. К таким обсуждениям привлекаются как представители администрации, вплоть до государственного секретаря, так и специалисты — ученые и общественные деятели.

Развивая свою активность, сенатская комиссия по иностранным делам в последние годы не только провела детальные обсуждения ряда международных договоров, заключенных Соединенными Штатами, в том числе Московского договора о запрещении ядерных испытаний в трех средах и Договора о нераспространении ядерного оружия, но и организовала слушания по важнейшим вопросам внешней политики США. Сюда относятся слушания о политике США в отношении Западной Европы, КНР, ряд слушаний по вопросам, связанным с войной во Вьетнаме, и т. д. В силу критического отношения многих из выступавших к правительственной линии эти слушания вызывали значительный интерес у американской общественности.

Аппарат комиссий по иностранным делам сената и палаты невелик. В соответствии с положениями Закона 1946 г. об изменении структуры конгресса комиссии по иностранным делам палаты и сената могут иметь по четыре советника и по шесть чиновников. Кроме того, комиссии пользуются услугами научно-исследовательского персонала законодательно-справочной службы библиотеки конгресса, где в отделе по иностранным делам работают 15 высококвалифицированных экспертов по внешнеполитическим вопросам. Комиссии часто запрашивают информацию у органов исполнительной власти, иногда заключают контракты на разработку той или иной проблемы с научно-исследовательскими центрами, университетами и отдельными крупными специалистами.

Комиссии по иностранным делам сената и палаты представителей представляют собой своеобразную форму связи и сотрудничества законодательной и исполнительной властей.

Для постоянных консультаций и сотрудничества с исполнительном властью комиссии образуют различные подкомиссии.

Комиссия но иностранным делам сената США, например, образует три типа подкомиссий: консультативные (постоянные), временные и исследовательские. Число консультативных подкомиссий к моменту прихода к власти администрации Никсона достигло десяти. Они создаются для обсуждения текущих вопросов с представителями государственного департамента и других внешнеполитических ведомств. Большинство из них носит региональный характер и соответствует региональным управлениям госдепартамента. Сюда относятся подкомиссии по европейским, африканским, дальневосточным делам и т. п. Однако некоторые подкомиссии этого типа носят и проблемный характер, как, например, подкомиссии по разоружению, по экономической и социальной политике и т. д. Работа этих подкомиссий, как правило, носит неофициальный характер, но время от времени в них проводятся публичные слушания п.

Временные подкомиссии, учреждение которых становится все более редким, обычно занимаются рассмотрением деталей того или иного международного соглашения.

Исследовательские подкомиссии за последние 20 лет учреждались сенатской комиссией по иностранным делам для изучения различных аспектов осуществления американской внешней политики — внешней пропаганды, иностранной помощи, торговли между Востоком и Западом. В 1958—1960 гг. в соответствии со специальной резолюцией сената вся комиссия в целом временно была превращена в такого рода исследовательский орган. По ее контракту различные научно-исследовательские центры США подготовили 15 докладов по важнейшим вопросам внешней политики США, которые затем обсуждались в комиссии. Среди них был, в частности, доклад Брукингского института, представлявший собой первое исследование организации и работы внешнеполитического механизма США272.

Возрастающим влиянием в области внешней политики США пользуются комиссии по ассигнованиям. Теоретически эти комиссии не должны касаться в своих решениях существа политики, а лишь стоимости тех или иных программ, уже одобренных, например, комиссиями по иностранным делам. Однако на деле комиссии по ассигнованиям принимают очень важные, по существу политические, решения, выделяя средства, необходимые для осуществления этих программ или отказывая в них. И, поскольку комиссии по ассигнованиям рассматривают вопрос после того, как принято решение относительно существа программы, их решение является на деле последним в отношении осуществления той или иной программы. В этой связи представляется справедливой характеристика, данная профессором Карролом комиссии по ассигнованиям палаты представителей: «Это наиболее мощное в палате представителей орудие контроля за курсом политики и ее осуществлением» 273.

Особое место во внешнеполитической деятельности американского конгресса занимает работа комиссии по правительственным операциям сената и аналогичной комиссии палаты представителей, в задачи которых официально входит наблюдение за деятельностью правительственных ведомств Вашингтона. В сенатской комиссии по правительственным операциям давно сложилась влиятельная подкомиссия под руководством реакционного сенатора-демократа Генри Джексона, которая с конца 50-х годов занимается главным образом проблемами организации внешнеполитического механизма США и управления им. Первоначально этот орган назывался подкомиссией по механизму национальной политики, потом— подкомиссией по кадрам и операциям в сфере национальной безопасности и, наконец, в последнее время — подкомиссией по национальной безопасности и международным операциям 274. За время своей деятельности подкомиссия сенатора Джексона провела исследование функционирования системы Совета национальной безопасности, роли государственного департамента и американских послов за границей, а в последнее время занималась применением программирования в сфере внешней политики и методики ведения международных переговоров.

Следует отметить, что проводившиеся подкомиссией слушания с привлечением видных правительственных чиновников и подготовленные на их основе доклады вызывали обычно широкий интерес в правительственных кругах Вашингтона, и нередко правительство следовало выработанным в подкомиссии рекомендациям в области реорганизации внешнеполитического механизма. Как отмечает, например, в своих воспоминаниях Артур Шлезингер, после обсуждения в подкомиссии работы Совета национальной безопасности, совпавшего с приходом к власти президента Кеннеди, «вновь избранный президент высоко отзывался об исследовании Джексона и говорил о том, что он надеется использовать СНБ и его механизм более гибко, чем в прошлом» 275.

Быстро увеличивающиеся расходы на космические исследования и растущее влияние этих исследований на военную и международную политику выдвигают недавно созданные комиссию по науке и астронавтике в палате представителей и комиссию по астронавтике и космическим наукам в сенате в группу комиссий, влияющих на формирование внешней политики.

К числу активно действующих в области внешней политики относятся также комиссии обеих палат по делам междуштатной и внешней торговли, по делам вооруженных сил, юридические, занимающиеся вопросами международного права, международных патентов, авторского права, натурализации и иммиграции. Военные, экономические и финансовые аспекты внешней политики вовлекают все большее число комиссий конгресса в сферу внешнеполитических дел, тогда как раньше их основной заботой были лишь внутригосударственные проблемы. Характерным примером являются комиссии по делам сельского хозяйства, которые, в силу того что сельскохозяйственные продукты составляют часть программы помощи США зарубежным странам, оказываются участниками обсуждения внешнеполитических проблем.

В конгрессе, кроме постоянных комиссий и подкомиссий, имеются специальные комиссии, которые образуются обеими палатами порознь и совместно. Такие комиссии играют иногда очень важную роль в деятельности конгресса, в том числе и в области внешней политики.

Специальные комиссии создаются из членов различных комиссий для изучения какой-либо проблемы, представляющей общий интерес для нескольких комиссий, и обычно носят консультативный характер. Они лишены права представлять законопроекты, и их рекомендации проводятся в жизнь заинтересованными постоянными комиссиями. Тем не менее они способны оказывать иногда весьма большое влияние на палаты. Достаточно упомянуть специальную комиссию палаты представителей по иностранной помощи, которая была создана в свыи с планом Маршалла из представителей 12 различных комиссий, связанных так или иначе с внешней политикой. Комиссия была очень активна и серьезно соперничала с комиссией по иностранным делам.

Особую категорию составляют комиссии по расследованиям, создаваемые как в каждой из палат, так и совместно для расследования деятельности правительственных учреждений, конгрессменов и правительственных служащих.

До 1946 г. количество таких комиссий по расследованию было весьма большим. В настоящее время их работу часто выполняют постоянные комиссии. Скандальную известность приобрели постоянная комиссия палаты представителей по расследованию антиамериканской деятельности и сенатская подкомиссия по вопросам «внутренней безопасности», которая занималась, например, проверкой работников Секретариата ООН, поведения американских дипломатов за границей и т. д. Эти детища маккартистских времен пытаются насаждать в США ультрареакционные, антисоветские и антикоммунистические взгляды.