<<
>>

Государственный департамент во внешнеполитическом механизме

Главная особенность положения государственного департамента в разветвленной структуре внешнеполитических ведомств США связана с тем обстоятельством, что этот орган обладает наиболее широкой информацией о Государственный секретарь

Первый заместитель госсекретаря Заместитель госсекретаря по политическим вопросам Заместитель госсекретаря по экономическим вопросам Координатор помощи по обеспечению безопасности

Заместитель первого заместителя госсекретаря по управлению

Советник

Единый управленческий аппарат

Группа планирования и координации

И СПОЛШЇТЄЛ ьный секретариат

Группа по системам и методам упраиления

Группа оценки политики

Функциональные

управления по .

международный научным н техническим проблема68!!

дела к разведки и исследований

качеству

окружающей

среды

вопросам образования и культуры

связи с общественностью

воєнно-политическим «делам

связи с конгрессом

экономическим проблемам

Региональные

управления по

Ближнему Востоку и Южной Азии

Восточной Азий и Тихому океану

делам международных организаций

Латинской

Америке

Африке

Европе

Посолт.ства и миссии за границей Р и с. 2. Схема государственного департамента США

положении в зарубежных странах и направленных Ий них американских акциях. Но в силу углубляющейся специализации внешнеполитической деятельности он не может сам не только осуществлять эти акции, но, как показывает практика, даже успешно их контролировать. Ввиду этого спорным с точки зрения управления внешней политикой США оставался вопрос, где должна концентрироваться система руководства внешней политикой США — вокруг Белого дома или же вокруг государственного департамента. Не было также точно определено, в каком объеме должен государственный департамент осуществлять такие важные функции управления внешней политикой, как координация зарубежных операций, внешнеполитическое планирование, распределение бюджетных ресурсов между внешнеполитическими ведомствами и программами, контроль за выполнением внешнеполитических решений.

При этом отмечалось, что для самого дипломатического ведомства, ведущего работу на разнообразных направлениях и имеющего обширную периферию, центральной управленческой функцией является функция межведомственной координации мероприятий (операций).

Из-за возрастающей сложности международных проблем и самого руководства внешнеполитической деятельностью роль и место государственного департамента в системе внешнеполитических органов США, а также его внутренняя система управления подвергались значительным изменениям. Самые последние из них, относящиеся главным образом к внутренним управленческим проблемам этого ведомства, вносятся в ходе осуществляемой в нем с 1971 г. реформы. Они, по крайней мере на нынешнем этапе, не касаются взаимоотношений госдепартамента с другими ведомствами, участвующими в осуществлении внешней политики США.

Координация внешнеполитических мероприятий. Начиная с президента Эйзенхауэра все последующие руководители США вынуждены были уделять координации операций все возрастающее внимание. Как уже отмеч?- лось, в годы президентства Эйзенхауэра была сформулирована и положена в основу организации внешнеполитического механизма доктрина отделения «политики» от «операций». Под первой понималось определение основных направлений дипломатической деятельности; под операциями — различные конкретные программы правительства за границей (экономическая, техническая, военная помощь, пропаганда и т. д.). Согласно этои доктрине, интересы государственного департамента должны были ограничиваться только проблемами общей полиіики и не касаться «побочных» оперативных функций. Принятые Эйзенхауэром в 1953 г. «Реорганизационные планы» № 7 и 869 предусматривали изъятие из ведения государственного департамента вопросов информации и пропаганды, экономической помощи и создание специализированных органов — Информационного агентства США и Администрации иностранных операций, ведающей экономической помощью.

Исполнительным распоряжением Эйзенхауэра от 6 ноября 1954 г. (Executive Order 10575) была заложена основа для сосредоточения функции координации «политики» в руках государственного секретаря70, в то время как координация «операций» стала уделом Совета координации операций, созданного при Совете национальной безопасности (СНБ).

Реформы 50-х годов привели к определенному сужению роли государственного департамента, поскольку, лишившись ряда оперативных звеньев, он фактически утратил и контроль над ними.

С приходом к власти Кеннеди положение государственного департамента стало меняться. Прежде всего была пересмотрена доктрина о разделении «политики» и «операций» как искусственная. Новый подход президента к распределению основных внешнеполитических функций имел большое значение для госдепартамента, так как он теперь непосредственно подключался к оперативным аспектам осуществления внешней политики. Кеннеди, однако, не пошел по пути механического возвращения государственному департаменту когда-то отнятых у него звеньев. Он предпочел дальнейшее углубление специализации всего аппарата внешней политики, создав для выполнения отдельных функциональных задач новые ведомства.

С президентства Кеннеди начался тот период в жизни государственного департамента, когда стали предпри ниматься попытки по созданию системы руководства внешней политикой, сконцентрированной вокруг государственного департамента. Функции ликвидированных координационных и планирующих механизмов СНБ перешли в основном к государственному департаменту.

Коренные изменения произошли в области координации внешнеполитической деятельности. Артур Шлезингер в своей книге «Тысяча дней», говоря о намерениях президента в этой связи, писал: «Хотя у Кеннеди не было сомнений в том, что осуществление президентом своего старшинства во внешнеполитических делах составляло его конституционную обязанность, он искренне надеялся, что государственный департамент будет действительно служить в качестве его агента в вопросах координации» 71.

Однако Кеннеди, как подчеркивает другой его помощник Теодор Соренсен, всегда отдавал себе отчет в том, что госдепартаменту присуща «врожденная инерция, убивающая инициативу», что государственному секретарю недостает решительности, особенно в представлении президенту внешнеполитических рекомендаций и «продуманных альтернатив планам Пентагона»13.

Поэтому координацию наиболее важных планов мероприятий по- прежнему выполнял помощник президента по делам национальной безопасности Макджордж Банди.

К исходу президентства Кеннеди стало ясно, что половинчатый эксперимент, направленный на упорядочение системы управления внешней политикой США, в частности за счет передачи государственному департаменту некоторых координационных функций, просто-напросто не оправдал себя. «Кризис руководства» внешнеполитическим механизмом, по мнению эксперта государственного департамента Лэннона Уокера, объяснялся тем, что ни аппарат Белого дома, ни «персонализированное руководство» президента Кеннеди не решали проблемы межведомственной координации на оперативном уровне72.

Президент Джонсон, продолжая тенденцию к укреплению роли государственного департамента» учел недо- статки организации руководства внешнеполитической деятельностью своего предшественника и создал трехступенчатую систему межведомственной координации политики в Вашингтоне: на уровне отдельные стран, целых районов и на глобальном уровне. При этом руководство всеми этими ступенями было сконцентрировано в государственном департаменте. Согласование политики в отношении отдельных стран возглавляли директора по странам территориальных управлений, в отношении районов — соответствующие помощники государственного секретаря, руководившие, согласно директиве президента, межведомственными региональными группами, и, наконец, общее руководство внешнеполитической деятельностью правительственных ведомств США осуществляла Высшая межведомственная группа, ^исполнительным председателем» которой стал первый заместитель государственного секретаря.

Впервые в истории государственного департамента в его руках была сосредоточена столь большая власть, дававшая ему возможность стать первым из внешнеполитических ведомств не только по протоколу, ио и по существу. В директиве Джонсона говорилось, что государственный секретарь уполномочивается «принять на себя всю ответственность, в максимальных пределах, дозволенных законом, за общее руководство, координацию и контроль над межведомственной деятельностью американского правительства за рубежом»73.

Центральной фигурой координационного аппарата стал первый заместитель государственного секретаря, который как исполнительный председатель получил обширные функции, в частности право «решать все вопросы, возникающие перед Высшей межведомственной группой, при условии, что любой член группы имеет право оспаривать это решение перед вышестоящими властями» 74.

Создание Высшей межведомственной группы явилось определенным этапом в деле конструирования системы межведомственной координации, связавшим в одном ор ганизме не только задачу согласования политики, но и право принимать решения по обсуждаемым вопросам. Президент Джонсон подчеркивал, что «это важное положение, делающее различие между обычным комитетом и действенным органом, принимающим решения»75.

На деле же преимущество, связанное с руководящей ролью государственного департамента, часто сводилось на нет, поскольку, как отмечал профессор Бэйли, «все любят координировать, но немногие любят быть координируемыми, тем более кем-то равным по рангу* 76. Поэтому начался вскоре процесс распада координирующего центра, и он переставал действовать, превратившись в дискуссионный клуб.

Последующие годы показали, что столь тщательно разработанная система координации не оказалась такой плодотворной, как ожидалось. Американские специалисты тточти единогласно возложили вину за неиспользованные возможности нового механизма на государственный департамент. Спору нет, традиционная инерция, бюрократическая медлительность, чрезмерная загрузка повседневными делами помешали в определенной степени государственному департаменту стать действенным н инициативным центром в общем внешнеполитическом механизме США.

Но было бы упрощением сводить все к неэффективности государственного департамента. Первая трудность была связана с возросшей ролью военных и разведывательных ведомств в вопросах определения и осуществления внешней политики. А при создании системы координации «Высшая межведомственная группа — Межведомственные региональные группы — Директоры по стране» предполагалось, что она представит собой центральный механизм для координации взглядов и мнений не только по проблемам внешней политики, но и по программам распределения средств и планирования77. На такую углубленную координацию ни ЦРУ, ни Пентагон не согласились.

В этой связи показательно, например, кардинальное изменение взгляда на эту проблему одного из крупнейших американских специалистов по дипломатическому механизму Джеймса Макками. В своей книге «Управление американскими иностранными делами», вышедшей в 1950 г., Макками ратовал за сосредоточение координационных рычагов в руках государственного департамента как самого логичного органа для выполнения таких функций 78. Но в 1964 г. вышла новая книга этого автора «Управление новой дипломатией», в которой он утверждал нечто противоположное: «Координация проведения внешней политики должна исходить от президента. Только он способен давать указания как гражданским, так и военным подразделениям... Координация любыми другими средствами кроме президента означает споры, компромиссы, неуверенные решения, апелляции к президенту» 79. В новой книге Макками откровенно признал, что именно возрастание роли Пентагона, превращение его в «равного партнера» государственного департамента заставили автора на сто восемьдесят градусов изменить свою позицию по вопросу о координации.

Второе обстоятельство, объясняющее неудачу координационного механизма, созданного президентами Кеннеди и Джонсоном, сводится к тому, что США продолжали проводить так называемую «кризисную дипломатию», связанную с вмешательством США в различных районах мира. Понятно, что эта судорожная дипломатия являлась антиподом механизма, задуманного для осуществления ритмичной работы. В моменты кризисов официальную координационную систему оставляли в стороне и ее заменяли специальные оперативные группы, в состав которых обязательно входил представитель аппарата Белого дома для связи с президентом. Созданный координационный механизм с государственным департаментом в центре был фактически лишен возможности влиять на определение политики США по крупнейшим и наиболее актуальным проблемам. Так, решения по вьетнамскому вопросу и другим политически острым проблемам были сосредоточены в Белом доме, нередко в руках самого президента.

Таким образом, к моменту прихода Никсона к власти обнаружилось очевидное несоответствие между официальной структурой руководящих органов и истинной ролью государственного департамента в деле координации внешней политики и внешнеполитических операций.

При решении этой проблемы Никсон исходил из того, что существовавшая до него система координации не была удовлетворительно решена его предшественниками. Перестраивая всю систему, Никсон счел необходимым не предпринимать решительных мер по перестройке государственного департамента, а лишь сместить координационный центр ближе к Белому дому.

Произведенная Никсоном реорганизация системы Совета национальной безопасности сохранила за государственным департаментом ряд координационных функций во внешнеполитической области. В руководящем циркуляре президента от 6 февраля 1969 г. по этому поводу говорилось: «Президент возлагает на государственного секретаря полномочия и ответственность в пределах, установленных законами по осуществлению общего руководства, координации и наблюдению за межведомственной деятельностью правительства Соединенных Штатов за границей. Эти полномочия включают постоянное наблюдение и общее руководство экономической помощью, военной помощью и программами продаж, как это предусматривается законом об иностранной помощи 1961 года с внесенными в него дополнениями» и.

Кроме того, Никсон фактически подтвердил директиву президента Кеннеди о главенствующей роли американских послов среди всех ведомственных представителей, входящих в штат посольств и представительств США за границей. Исключение было сделано главным образом для деятельности командующих вооруженными силами США за рубежом в соответствующих районах и для других видов деятельности, «которые президент найдет нужным осуществлять через военные каналы». Таким образом, из-под политического контроля госдепартамента, как и прежде, изымалась важная область внешнеполитической деятельности США и лишний раз подчеркивалась ограниченность координационных функций государственного департамента.

Более того, основные инструменты межведомственной координации оказались теперь не в руках государственного департамента. Высшая межведомственная группа, находившаяся в сфере контроля государственного департамента, была ликвидирована. Созданный вместо нее Комитет заместителей министров вошел, как уже отмечалось, в «систему Совета национальной безопасности», равно как и межведомственные региональные группы. Правда, во главе этого Комитета, так же как и межведомственных групп, остались руководящие работники госдепартамента. На него же было возложено руководство осуществлением мероприятий, разработанных Советом по международной экономической политике. Все это говорит о том, что за дипломатическим ведомством США оставлены функции координации политики и операций, но под руководством Белого дома и его аппарата.

Планирование политики. Роль, которую играют различные ведомства в планировании внешней политики, в значительной степени предопределяет их положение во внешнеполитическом механизме США. Перемещение функции планирования из одного центра в другой влекло, как правило, за собой соответствующее сокращение или увеличение ответственности этих органов за определение общих целей и направлений американской внешней политики.

Потребность в более надежном планировании вызывается в первую очередь стремлением Соединенных Штатов вывести свою дипломатию из того тупика, в котором она оказалась, «сократить элемент шока» 80 во внешнеполитических делах, увеличить маневренность дипломатического аппарата в кризисных ситуациях, упорядочить процесс принятия решений.

Значение планирующего звена государственного департамента не было всегда одинаковым. Эйзенхауэр предпочитал опираться в этих вопросах больше на Комитет планирования СНБ. Роль Совета планирования политики госдепартамента несколько возросла с приходом к власти Кеннеди, который распустил планирующие звенья СНБ, закрепив эту функцию за дипломатическим аппаратом. Расцвет деятельности Совета планирования госдепартамента наступил, когда его руководителем в начале 60-х годов стал Уолт Ростоу. Только в 1964 г. этот орган подготовил 71 документ по разным внешнеполитическим вопросам. Тенденция укрепления роли государственного департамента в этой области сохранялась при Джонсоне.

Государственный департамент стал ведущим звеном всего планирующего механизма внешней политики и по крайней мере формально возглавил координацию усилий других ведомств в этом направлении, учитывая, что с 60-х годов органы планирования были созданы не только в министерстве обороны, но и в Агентстве международного развития и в Информационном агентстве США.

Тем не менее к концу пребывания у власти администрации Джонсона в правительственных кругах стали осознавать, что продукция планирующих политику органов государственного департамента, как правило, оказывалась слишком общей и непригодной для руководства внешнеполитической деятельностью.

Это было, конечно, связано с некоторыми специфическими чертами работы самого дипломатического ведомства. При закреплении за ним функции планирования теоретически предполагалось, что выполнением ее будут заниматься наряду с Советом планирования в равной степени активно и оперативные управления государственного департамента. На практике же получилось, что планированием в госдепартаменте почти исключительно занимались те полтора десятка человек, которые составляли штаты органа по планированию политики. Только с созданием межведомственных региональных групп несколько оживилось политическое планирование в некоторых управлениях.

Специалисты по работе американского дипломатического ведомства не без основания отмечают, что его профессиональное ядро всегда защищало ту точку зрения, что решения в области внешней политики могут основываться почти исключительно на знаниях, полученных из опыта, на интуитивном понимании происходящих процессов, а не на заблаговременном планировании и прогнозировании.

Но дело было, конечно, не только в профессиональном консерватизме кадровых дипломатов. Ведь весьма неэффективным оказалось и руководство со стороны государственного департамента межведомственным планированием, осуществляющимся главным образом через Межведомственную группу планирования, созданную в 1961 г. под руководством председателя Совета планирования государственного департамента и включавшую представителей Пентагона, ЦРУ и аппарата Белого дома. Группа почти не выносила коллективных предложений и служила своего рода дискуссионным клубом.

К концу президентства Джонсона, прошедшего под знаком эскалации вьетнамской войны, стал все больше осознаваться тот факт, что Совет планирования политики явно не справился с задачей согласования политического и военно-стратегического планирования, хотя попытки в этом направлении предпринимались. Даже внутри самого госдепартамента не было единой позиции на этот счет. Совет по планированию располагал квалифицированными экспертами из Пентагона, которые защищали точку зрения военных кругов, но повседневными делами военно-политического планирования стала заниматься особая, фактически не связанная с Советом планирования группа по военно-политическим делам.

Здесь, конечно, сказалось то обстоятельство, что долгосрочное планирование внешней политики неизбежно переплеталось с военно-стратегическими целями Соединенных Штатов, разрабатываемыми целиком и полностью Пентагоном.

Не сложилось у государственного департамента и официальных хорошо налаженных связей с Комитетом начальников штабов. Его специальная группа готовит и ежегодно корректирует «Объединенные долгосрочные стратегические обзоры», охватывающие 5—8-летний период и используемые для проектирования будущих уровней вооруженных сил, она же готовит «Объединенный план стратегических целей», рассчитанный на 10—20 лет.

Слабость деятельности планирующих органов государственного департамента при администрациях Кеннеди и Джонсона была вызвана также рядом причин организационно-управленческого характера.

Передача функции планирования государственному департаменту не сопровождалась дополнительными ме- рами по увязке проводимого планирования с конкретными внешнеполитическими операциями. Без связи планирования с операциями, по мнению американских специалистов, рекомендации плановиков носят слишком умозрительный характер. Как писал бывший председатель Совета планирования государственного департамента Роберт Боуи, «интеграция планирования и операций — это метод, с помощью которого наша потребность в эффективной политике достигается на практике»81. Планирование операций при Кеннеди и Джонсоне фактически осуществлялось самими оперативными агентствами (ЮСИА, Агентством международного развития и др.) без руководящего воздействия со стороны государственного департамента. Введение системы планирование — программирование — бюджетирование (ППБ) не смогло привнести решающий сдвиг в эту область.

Еще более важный недостаток работы в области планирования политики государственным департаментом заключался в том, что Совет планирования не был достаточно информирован о текущих запросах и потребностях высших органов при Белом доме, принимающих главные внешнеполитические решения, и поэтому не мог их эффективно удовлетворять.

Учитывая это обстоятельство, администрация Никсона решила ориентировать главные усилия в области планирования на президента и реорганизованную систему СНБ. «Я намереваюсь,— говорил Киссинджер при вступлении в должность помощника президента по вопросам национальной безопасности,— поднять на должную высоту функцию планирования в аппарате Совета национальной безопасности и Белого дома и поощрять функции планирования во всем аппарате правительства» 82.

И наконец, американская политическая наука не осмеливается признать ту истину, что внешнеполитическое планирование, чтобы быть надежным, неизбежно на определенном этапе должно сочетаться с социально-политическим прогнозированием. Вот здесь и начинает сказываться узость теоретической и несостоятельность идейной базы, а также ненадежность методических принципов планирования в государственном департаменте.

Недаром американские исследователи Эдвард Уэйнталь и Чарлз Бартлет, отмечая узость исходной позиции творцов внешней политики США, писали в своей книге, что «фактически все американское политическое планирование строилось на тезисе об опасности коммунизма»83. Ярко выраженный антикоммунизм, положенный в основу планирования политики государственного департамента, закрывал ему возможность видеть истинные движущие силы и общее направление развития международной жизни.

Распределение бюджетных ресурсов. В последние годы среди американских специалистов по организации внешнеполитического механизма, а также конгрессменов и других политических деятелей идут большие споры о необходимости использования в управлении внешней политикой США новых средств и методов. Особое внимание при этом обращается на систему контроля над распределением средств для целей внешней политики, на методы увязывания планов с оценкой их стоимости и эффективности. Другими словами, речь идет о программировании во внешней политике или так называемом программном бюджетировании. Американские специалисты почти единодушно признают, что близость ведомства к центру контроля над распределением ресурсов является важным показателем его фактического влияния на внешнюю политику страны.

После доклада Комитета Гертера «Кадры для новой дипломатии» (1962 г.) в государственном департаменте стала развиваться работа в области программирования, связанная с составлением предварительных бюджетных наметок. С 1963 г. под началом заместителя государственного секретаря по вопросам администрации Крокета стала создаваться «система всеобъемлющего программирования по странам», которая должна была охватить все действия и программы за границей, исключая военные операции. Согласно предложенной схеме, Совет планирования политики должен был разрабатывать политическую основу в «документах национальной политики», каждый из которых излагал бы в совокупной форме заявление о целях США по отношению к отдельной стране. На основании этих документов предполагалось далее составление заграничными представительствами США в каждой стране под руководством американского посла конкретных программ и объема требующихся ресурсов.

Таким образом, за основу вводимой системы программирования бралась отдельная страна. В период 1963— 1965 гг. новая система стала энергично вводиться в действие сначала в странах Латинской Америки, затем в других странах мира (Исландия, Эфиопия, Индия, ФРГ, Англия и др.), с охватом в общей сложности более 30 государств. Роль посла как руководителя системы на месте, а следовательно, и роль государственного департамента, стала возрастать.

Однако эта тенденция прервалась в августе 1965 г., когда президент Джонсон в директивном порядке потребовал введения почти во всех федеральных учреждениях новой системы программирования, получившей название ППБ, ориентированной не на страны и географические районы, а на отдельные ведомства и их бюджетные статьи. При системе ППБ государственный департамент утрачивал важное средство воздействия на формулирование и осуществление внешней политики США.

В последующие годы госдепартамент еще предпринимал усилия по созданию программных систем на национальной, региональной и даже глобальной основе. Но в конечном счете попытки ввести единую систему программного бюджетирования для всех ведомств, участвующих в осуществлении американской внешней политики, не удались, И для этого были существенные причины. Распределение ресурсов — это такой уязвимый вопрос, который ведомства только в последнюю очередь согласились бы поставить под контроль государственного департамента. Общая система программирования по странам натолкнулась поэтому на серьезные межведомственные разногласия, а система ППБ заблудилась в коридорах отдельных ведомств.

Американские авторы сейчас высказывают точку зрения, согласно которой общее руководство распределением ресурсов должно находиться в руках Белого дома, а государственный департамент должен получить право совместно’ с Административно-бюджетным управлением анализировать бюджетные наметки главных гражданских правительственных учреждений, действующих

97

4 Заказ № 4991 за границей. В той системе программирования политики, которая вводится в государственном департаменте в результате управленческой реформы 1971 г., упор делается уже не на распределение бюджетных ресурсов, а на общий политический анализ целей и интересов США по странам и районам мира, а также возникающих при осуществлении этих целей опасностей и угроз. Имеется в виду, что новая система политического анализа и распределения ресурсов поможет госдепартаменту, а в перспективе и другим ведомствам лучше ориентировать внешнеполитические мероприятия по странам и районам мира, а также и в глобальном масштабе, а это з свою очередь позволит в дальнейшем точнее распределять бюджетные ресурсы.

Контроль за осуществлением внешнеполитических решений. Начиная с президентства Кеннеди функция контроля за осуществлением политики, директивных установок и планов стала превращаться в отдельную и важную функцию управления внешнеполитическим аппаратом США. После роспуска Совета по координации операций, выполнявшего эту задачу, Кеннеди передал контрольную функцию аппарату Белого дома и частично — государственному департаменту. При этом последнему досталась в основном область контроля над выполнением внешнеполитических установок президента представителями различных ведомств за границей. Контроль был возложен па посла. Что касается наблюдения за осуществлением политики правительственными ведомствами в Вашингтоне, то эту обязанность несли помощники президента.

Президент Джонсон специально уполномочивал государственного секретаря взять на себя ответственность за контроль над межведомственной деятельностью за рубежом. И Никсон в своем руководящем циркуляре от 6 февраля подчеркнул сохранение за государственным секретарем этой функции ,9. Но, как показал опыт, за* крепление контрольной функции за государственным департаментом без придачи ему соответствующих инструментов оставалось лишь номинальным его правом.

Дело в том, что и в этом вопросе государственный департамент столкнулся с глубокой междоусобицей внутри внешнеполитического аппарата, а это вызывает необхо димость отдельно рассматривать взаимоотношения государственного департамента с другими органами внешней политики и влияние этих взаимоотношений на его положение в общем механизме.

Специфика организационных взаимосвязей. В качественном смысле взаимоотношения государсгвенного департамента с другими органами внешней политики США можно подразделить на три категории: отношения контроля, партнерства и подчиненности.

Первая категория охватывает связи госдепартамента с автономными ведомствами, политическое руководство которыми он сам призван осуществлять и которые составляют так называемую «сферу государственного департамента». Вторая форма характерна для контактов госдепартамента с другими ведущими внешнеполитическими органами — Пентагоном, ЦРУ, министерствами (финансов, сельского хозяйства, торговли и т. д.). Наконец, третья линия взаимосвязей отражает положение госдепартамента по отношению к президенту и Совету национальной безопасности.

Входящие в сферу государственного департамента органы: Информационное агентство США и Агентство по контролю над вооружениями и разоружению — поставлены в законодательном порядке или директивами президента в подчинение государственному секретарю.

Однако степень фактического влияния государственного департамента на эти организации неодинакова и с годами все больше ослабевает. Профессор Миннесотского университета Бэртон Сэпин писал по этому посоду: «Хотя государственный секретарь занимает самое высокое положение после президента во внешнеполитических делах и располагает различной степенью власти над этими агентствами, он не в состоянии осуществлять обстоятельный контроль и наблюдение за ними»84.

ЮСИА, как правило, получает от государственного департамента общие установки по внешней политике и информацию о предстоящих или готовящихся внешнеполитических акциях. Существовавшее до последнего времени формально при госдепартаменте Агентство международного развития, которое ведало помощью США иностранным государствам, пользовалось боладцой сопенью автономии. В соответствии с решениями новой администрации, принятыми в 1971 г., оно было раздроблено на более мелкие автономные подразделения, которые с помощью института координаторов были поставлены в большую зависимость от государственного департамента.

Еще один автономный орган госдепартамента — Агентство по контролю над вооружениями и разоружению— занимает особое положение. Оно было создано в сентябре 1961 г., в соответствии со специальным законом, принятым конгрессом, в первую очередь для того, чтобы парировать то глубокое впечатление, которое оказали на мировую общественность советские предложения о области разоружения. В этом законе, в частности, указывалось, что «исполняя свои обязанности согласно данному закону, директор (Агентства) несет под руководством государственного секретаря главную ответственность в правительстве за вопросы контроля над вооружениями и разоружению»85.

Однако директор Агентства по закону считается по вопросам разоружения главным советником не только государственного секретаря, но и президента, что предоставляет Агентству известную свободу действий.

Ведение переговоров по этим проблемам тоже поручено Агентству, хотя и предусматривается общее руководство госсекретаря. И действительно, летом и осенью 1961 г. согласование с Советским Союзом принципов для переговоров по всеобщему и полному разоружению вел директор Агентства Макклой; начиная с марта 1962 г. переговоры в Комитете по разоружению ведутся с американской стороны в основном силами Агентства,

Координацию американской политики в области разоружения осуществлял при президенте Джонсоне не государственный департамент, а так называемый Комитет руководителей86, преобразованный Никсоном в высокопоставленную Группу проверки СНБ.

И наконец, значительную самостоятельность Агентству обеспечивает проведение им вне рамок государственного департамента большого объема исследовательских работ87, связанных с политическими аспектами разоружения, перспективами возможного воздействия науки и техники на проблему разоружения, влиянием новых видов оружия на политику США в этой области, экономическими последствиями разоружения для США и для других стран.

То, что мы назвали отношениями партнерства, предполагает уже не только фактическую, но и формальную самостоятельность сторон, в том числе во внешнеполитических делах.

Так, государственный департамент не оспаривает ведущей роли министерства финансов в определении и осуществлении валютной политики США, а также в координации позиций других ведомств и представлении рекомендаций по этому вопросу президенту. Представители министерства финансов возглавляют межведомственный комитет по международным валютным проблемам, Национальный консультативный совет по международной валютной и финансовой политике и другие соответствующие органы.

В американской печати раздавались голоса в пользу передачи руководства этими координационными органами государственному секретарю, но такие предложения не находили отклика в правительстве, да и сам государственный департамент не настаивал на этом, признавая свои ограниченные возможности в этих делах.

Отношения государственного департамента с министерством торговли более тесные, нежели с министерством финансов. Объясняется это прежде всего тем, что в самом департаменте имеется Управление экономических проблем, ведающее не только формулированием общей экономической политики США за рубежом, но и конкретными проблемами внешней торговли (например, переговорами о тарифах, расширении экспорта и др.).

Значение министерства сельского хозяйства в иностранных делах США в настоящее время возросло в ре зультате передачи в его компетенцию всех вопросов, связанных с реализацией за границей так называемых сельскохозяйственных излишков, широко используемых в политических интересах США. Государственный департамент не осуществляет никакого прямого руководства этой программой.

Еще более трудными и противоречивыми являются отношения госдепартамента с военными и разведывательными ведомствами.

Итак, существующие внутри внешнеполитического механизма центры притяжения и особенности их взаимосвязей составляют как бы группу внешних факторов, обусловливающих роль и значение государственного департамента во внешней политике США. Но, как отмечают американские специалисты, это не означает автоматического падения роли и престижа руководителя дипломатического ведомства — государственного секретаря.

•Неспособность государственного департамента справиться со всей этой сложностью взаимоотношений побудила президента Никсона вернуться к системе управления внешней политикой, ориентированной на Белый дом.

Два лица государственного секретаря

Как человек, возглавляющий американскую дипломатию, государственный секретарь выступает как бы в двух лицах. С одной стороны,— и это признается основным,— он главный личный советник президента по вопросам внешней политики. По признанию сенатора Джексона, эта функция государственного секретаря «осложнена большой ролью военных факторов в проведении американской внешней политики и появлением министра обороны в качестве важного советника.по делам национальной безопасности»*4.

С другой стороны, государственный секретарь является руководителем огромного дипломатического аппарата, причем, как отмечала авторитетная, сенатская комиссия по операциям правитёльства, «сложность состоит в том, что ответственность секретаря шире, чем его департамента»*5. Другими словами, имеет место масштабное несов- 14

«The Secretary of State and the Ambassador». N. Y.. 1964, p. 39. ” Ibid., p. 14. падение круга обязанностей, а следовательно, и полномочий государственного секретаря и его ведомства.

Эта двойственность функций государственного секретаря лежит в основе той необычной ситуации, когда одновременно могут проходить два процесса — падение роли департамента во всей внешнеполитической системе и повышение значения государственного секретаря. Именно эту сторону дела имела в виду «Нью-Йорк тайме», когда, отметив обеспокоенность профессиональных дипломатов «дальнейшим уменьшением полномочий департамента» в связи с реорганизацией Никсоном внешнеполитического аппарата, она заявила: «Их опасения касаются скорее организационной стороны дела, нежели личной. Тесная дружба и давние связи, существующие между президентом Никсоном и его государственным секретарем Уильямом Роджерсом, гарантируют Роджерсу большое влияние в определении политики»26.

В какой-то степени побочным продуктом упомянутых процессов является тенденция к расширению разрыва между государственным секретарем и государственным департаментом. Одна из причин этого, как мы уже указали, кроется в однобоком понимании государственным секретарем его роли в политическом механизме, сосредоточении усилий только на одной стороне своих обязанностей — быть советником президента — в ущерб второй. Примером такого типа государственного секретаря был Дин Раск, о котором та же газета писала: «Раск представлял себе свою роль не как руководителя огромной машины, вырабатывающей политику, и не как поборника каких-то личных взглядов или взглядов государственного департамента, а скорее как благоразумного, полного сочувствия, конфиденциального советника президента» 27.

Другая причина носит определенный социальный характер и относится к порядку назначения государственного секретаря. Согласно конституции, его назначает президент с одобрения сената, который, как правило, подтверждает выбор президента. Однако никаких формальных требований для выбора кандидатов на пост государственного секретаря не существует. «Это дело опы-

«New York Times», February 5, 1969. 27

«New York Times», December 12, 1968.

та»,— утверждал в свое время президент Вильсон. Но отсутствие таких требований делает возможным для президента назначать лиц, известных в ведущих монополистических кругах, а также подходящих для него лично, а не для департамента.

Все восемь послевоенных государственных секретарей назначались прежде всего по принципу их прийадлеж- ности к деловому миру. Одни были непосредственно связаны с монополистическими кругами, другие — через свои адвокатские фирмы, что не меняет существа дела. Причем, как правило, они являлись ставленниками наиболее влиятельных финансовых групп Уолл-стрита.

Государственный секретарь, учитывая все привходящие обстоятельства — близость к президенту, наличие мощного аппарата государственного департамента, поддержку делового мира, является одной из самых влиятельных фигур в правительстве США, а в вопросах внешнеполитической стратегии президент, как правило, склонен учитывать в первую очередь мнение государственного секретаря, равно как и министра обороны. Это, по всей видимости, находит свое отражение в отношениях между нынешним государственным секретарем Роджерсом и Белым домом.

<< | >>
Источник: ШВЕДКОВ Ю. А (отв.ред.). США: ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ. ОРГАНИЗАЦИЯ, ФУНКЦИИ, УПРАВЛЕНИЕ. 1972

Еще по теме Государственный департамент во внешнеполитическом механизме:

  1. Особенности американского внешнеполитического механизма
  2. Место военного комплекса во внешнеполитическом механизме
  3. № 72 г. - 8 Марта. Отношение директора Департамента государственных имуществ главного управления наместника кавказского в штаб войск Терской области, № 713.
  4. ШВЕДКОВ Ю. А (отв.ред.). США: ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ. ОРГАНИЗАЦИЯ, ФУНКЦИИ, УПРАВЛЕНИЕ, 1972
  5. 74. Понятие механизма государства. Механизм государства и государственный аппарат.
  6. 5. Механизм государства. Соотношение государства, государственного аппарата и государственной службы
  7. § 8. Департаменты и другие подразделения центрального аппарата Банка России
  8. § 1. ДИНАМИКА МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  9. Стратегия и компоненты механизма государственного управления
  10. 4.2. Совершенствование государственных механизмов осуществления народовластия на федеральном уровне
  11. Глава III. ОФОРМЛЕНИЕ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ НОВОГО МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
  12. ПОПЕЧИТЕЛЬСКИЙ СОВЕТ КАК МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННО-ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
- Альтернативная история - Античная история - Архивоведение - Военная история - Всемирная история (учебники) - Деятели России - Деятели Украины - Древняя Русь - Историография, источниковедение и методы исторических исследований - Историческая литература - Историческое краеведение - История Австралии - История библиотечного дела - История Востока - История древнего мира - История Казахстана - История мировых цивилизаций - История наук - История науки и техники - История первобытного общества - История религии - История России (учебники) - История России в начале XX века - История советской России (1917 - 1941 гг.) - История средних веков - История стран Азии и Африки - История стран Европы и Америки - История стран СНГ - История Украины (учебники) - История Франции - Методика преподавания истории - Научно-популярная история - Новая история России (вторая половина ХVI в. - 1917 г.) - Периодика по историческим дисциплинам - Публицистика - Современная российская история - Этнография и этнология -