Управленческие реформы и внутриполитическая борьба

Как показывает опыт США, применение новых средств и методов управления в условиях государственно-монополистического капитализма вступает в противоречие с существующей общественной системой. Развитие научно-технической революции побуждает американские правящие круги принимать на вооружение для совершенствования управления страной новые методы, применяемые в частнокапиталистическом секторе в связи с острой конкуренцией там.

33

Вся система американских военных ведомств, их роль в формулировании государственной стратегии связана с интересами крупнейших военно-промышленных монополий, занятых поставками вооружений. Известно, что наиболее влиятельные посты в Пентагоне традиционно занимают крупнейшие промышленники. Все теснее переплетаются с монополиями разведывательные службы США. В связи с развитием сложных систем технической разведки при военно-промышленном комплексе как бы возникает автономный разведывательно-промышленный комплекс. Это нашло свое отражение, в частности, в том, что в ноябре 1971 г, впервые во главе аме-

2 Заказ № 4991 риканских военных разведок был поставлен Альберт Холл — один из руководителей компании «Мартин Мариетта», специализирующейся на производстве разведывательных спутников24. В министерствах торговли и финансов существуют сложившиеся каналы влияния банков и компаний, наиболее активно участвующих во внешней экспансии, на внешнеэкономическую политику правительства.

Даже государственный департамент при всем кажущемся профессионализме его кадров является плацдармом воздействия на политику различных групп правящего класса. Оно облегчается системой проталкивания президентом своих «назначенцев» на основные руководящие посты в госдепартаменте, посольствах и миссиях за границей, а также укомплектования части кадров среднего звена с помощью «патронажа» конгресса. За- силие на ведущих дипломатических постах «политических назначенцев» — крупных промышленников и финансистов, обеспечивших приход к власти республиканской администрации, отмечал в одной из своих последних статей бывший представитель США в ООН Чарлз Иост. Как писал он, «в настоящее время все наши послы в Западной Европе за двумя исключениями, так же как и наши послы в Канаде, Австралии, Индии и Пакистане, являются политическими назначенцами» 25.

Ведомственные интересы, интересы крупных бюрократических групп переплетаются и смыкаются с интересами монополистических группировок страны. Государственный механизм отражает какую-то равнодействующую этих интересов. В целом воздействие подобных интересов и привело к тому, что политика США в послевоенный период приняла экспансионистский, милитаристский характер. При этом сложившемуся государственно- монополистическому аппарату свойствен такой процесс разработки политики, когда последняя, как правило, становится результатом разнообразных давлений на государственный механизм извне, сложного маневрирования входящих в него ведомств и заключения между ними компромиссных решений.

Следует отметить, что эти особенности формирования политики в Вашингтоне, в том числе и внешней политики, в настоящее время все шире признаются американскими специалистами. Возникла даже особая школа «бюрократической политики» во главе с такими видными специалистами, как Ричард Нейштадт, Адам Ярмолинский, Мортон Гальперин и Грэхем Аллисон. Известный вклад в работы этой школы сделал и Генри Киссинджер в своих статьях, написанных накануне перехода на работу в Белый дом26. Весьма показательно, что большинство представителей этой школы в то или иное время были посвящены в сокровенные дела американской «политической кухни». Нейштадт, например, был советником президента Кеннеди, а Гальперин — руководящим работником министерства обороны, а затем одним из сотрудников Киссинджера в аппарате СНБ.

Позитивное значение школы «бюрократической политики» состоит в том, что ее сторонники подвергли уничтожающей критике традиционную презумпцию американских политологов о том, будто американская внешняя политика определяется каким-то «национальным интересом». Они показали, что это понятие является ширмой, за которой идет постоянная борьба различных интересов, представленных в государственном аппарате и воздействующих на него извне. Грэхем Аллисон, например, доказывает, что понятие «национального интереса», выдвигаемое в академической литературе, способно лишь вводить в заблуждение. «Разрыв между академической литературой и опытом участников правительственной деятельности,— признает он,— нигде не является столь широким, как по этому вопросу»27. Мортон Гальперин пишет в одной из последних статей, что правительственные ведомства и организации Вашингтона истолковывают проблемы «национальной безопасности» США в своих собственных интересах и интересах своих «клиентов» и стремятся к принятию такой политики, которая обходит вопрос о выборе приоритетов, оставляя за соответствую щими организациями сложившиеся направления деятельности и сферы влияния28.

Нужно признать, что, поскольку представители школы «бюрократической политики» не пошли по линии глубокого социально-политического анализа государственного аппарата США, а сконцентрировали свое внимание на урегулировании и учете внутренних межведомственных споров, они оказались на позициях оправдания сложившегося в Вашингтоне положения вещей, поисков путей приспособления к нему.

С научных позиций ленинской теории государства и государственно-монополистического капитализма исследование соперничающих интересов во внешнеполитическом механизме помогает лучше раскрыть его сущность, а также правильно оценить борьбу в правящих кругах США вокруг осуществляемых управленческих реформ.

В ходе этой борьбы одни представители правящего класса пытаются несколько подняться над интересами его отдельных группировок, чтобы лучше представить интересы этого класса в целом. Для этого они и пытаются опереться на новейшие методы и средства управления. Другие — опасаются, что осуществление нововведений в области управления может привести к изменению сложившегося в государственном аппарате баланса сил и это отрицательно скажется на интересах и позициях представляемых ими групп. Повышение значения аппарата Белого дома с его собственными связями и интересами рассматривается при этом как ущемление интересов государственного департамента, других ведомств, их кадров и «клиентов», т. е. соответствующих монополистических объединений. Наиболее ущемленными оказываются интересы конгресса, который не может даже формально контролировать работу аппарата Белого дома и не имеет сходных с государственными ведомствами управленческих средств, чтобы самому участвовать в формулировании политики. А ведь конгресс имеет собственную разветвленную систему связей с монополиями, в частности через лоббистов и партийные машины.

Дополнительный свет на внутриполитическую подоплеку процесса принятия решений в области внешней и военной политики проливает последняя книга профессора Хилсмэна.

Этот вывод Хилсмэн связывает с непрерывной внутренней борьбой различных интересов внутри госаппарата и вне его, в условиях которой разрабатывается политика в Вашингтоне. «Между правительственными ведомствами, занятыми разработкой политики, возникают ожесточенные конфликты, и даже внутри каждого ведомства сталкиваются различные фракции, причем каждая из них ищет союзников в других ведомствах, среди членов конгресса, в ассоциациях, представляющих частные интересы, и в печати... Вместо единства налицо конфликт. Вместо величественного поступательного движения— странные зигзаги. Вместо ясности и определенности— путаница и неразбериха, вместо порядка — беспорядок». Даже «президент может весьма редко управлять в сфере, которая, как предполагается, является почти полностью сферой его полномочий,— в исполни тельных органах правительства»28. Хилсмэн доказывает, что высшие должностные лица, назначаемые президентом, вынуждены учитывать интересы представляемых ими учреждений и их сотрудников и включаться в межведомственную борьбу. Одним из испытанных средств в этой борьбе, по мнению автора, является организация умышленной утечки секретной информации или секретных документов. «Утечки,— отмечает он,— являются первыми и наиболее вопиющими признаками происходящих столкновений, и эти утечки свойственны политическому процессу» 29.

Громкие «бюрократические скандалы», разразившиеся в Вашингтоне в 1971 г. в связи с опубликованием секретных документов Пентагона о перипетиях развертывания агрессивной войны против вьетнамского народа, а потом тайных записей обсуждения в Белом доме двуличных махинаций во время конфликта на полуострове Индостан, убедительно показывают, какой остроты достигает в американской столице межведомственная борьба за власть и влияние.

Выступления американской печати не оставляют сомнения в том, что все эти нашумевшие разоблачения не были делом отдельных, находящихся вне правительства личностей. Наоборот, «Вашингтон пост», начавшая публикации об интригах США в период индо-пакистанского конфликта, неоднократно намекала, что «просачивание» секретных документов было организовано весьма влиятельными деятелями в ведущих внешнеполитических ведомствах США с целью дискредитации Киссинджера и его аппарата. Газета отмечала наличие серьезного недовольства в госдепартаменте узурпацией внешнеполитических полномочий аппаратом СНБ30. Она писала, что многие в Вашингтоне еще в период опубликования документов о войне во Вьетнаме считали главным виновником утечки секретных сведений министра обороны Лэйрда. А протоколы заседаний в Белом доме явно «просочились» из подчиненного Лэйрду Управления по вопросам международной безопасности. Весьма знаме- 28

Roger Н і 1 s m а п. Op. cit., р. 3. 29

Ibid., р. 7. 30

«Washington Post», January 1972. 38

нательно, чїо источник Последних разоблачений так и не был раскрыт официальными представителями Белого дома, хотя эти представители неоднократно заявляли, что он им известен.

Из опубликованных протоколов заседаний в Белом доме виден и другой интересный факт. Киссинджер явно сомневался, будет ли линия Белого дома во время конфликта на полуострове Индостан последовательно проводиться на ведомственном уровне.

В итоге поднимается сопротивление управленческим нововведениям, делаются попытки сохранить старые методы межведомственных сделок и компромиссов при разработке политики, упрятав эти методы на более низких уровнях. (

В широком плане борьба вокруг управленческих реформ связана с вопросом о главных направлениях и характере американской внешней политики. Ведь те или иные методы управления отнюдь не обеспечивают какой- то «рациональной» или «оптимальной» внеклассовой политики. Речь идет лишь о приспособлении политики к взглядам и интересам республиканского руководства в примерно заданных правящим классом страны рамках. Естественно, что эти рамки кажутся слишком узкими или слишком широкими для крайних флангов американского правящего класса. Представители либеральной буржуазии при этом считают, что новые методы и формы руководства затрудняют такой более глубокий пересмотр ?мериканской внешней политики, который, по их мнению, отвечал бы складывающейся обстановке. Безусловно при этом, что все группировки правящего класса вынуждены, особенно в нынешней обстановке развития в США массовых демократических движений, в какой-то мере считаться и с настроениями и требованиями более широких слоев американской общественности.

Существует еще одна особенность нынешнего положения во внешнеполитическом аппарате США, связанная с углубляющимся в стране социально-политическим кризисом. Она заключается в росте подозрительности и недоверия правящих кругов страны к отдельным бюрократическим прослойкам, в частности к дипломатическому составу государственного департамента. Дело в том, что среди многих молодых сотрудников этого ведомства, получивших опыт работы в других странах, явно возра стает недовольство реакционным характером американской внешней политики. Чтобы как-то самортизировать это недовольство, инициаторы управленческой реформы в государственном департаменте стали говорить об «открытом» характере американской дипломатии, о намерении поодірять молодых сотрудников шире и откровеннее высказывать о ней свое мнение. Но из этого получился конфуз. В конце 1971 г. в американскую прессу просочились сведения о срочной директиве, направленной из госдепартамента всем дипломатическим представителям США за рубежом. В этой директиве предписывалось ставить на материалы, содержащие критические высказывания дипломатического состава по адресу американской внешней политики, один из самых строгих грифов секретности — «для ограниченного круга лиц». Государственный секретарь Роджерс потребовал от своих сотрудников в Вашингтоне предотвратить всякое просачивание в прессу суждений, которые могли бы идти вразрез с внешнеполитической линией Киссинджера и его аппарата30.

В печати эти меры связывались с опасением руководства государственного департамента, что подобного рода материалы в случае их распространения в Вашингтоне могут еще больше усилить недоверие к этому ведомству со стороны влиятельных деятелей в Белом доме и в Капитолии.