Ш.1.11. Надзор за исполнением законодательства о несостоятельности (банкротстве).

Развитие в России предпринимательства и финансово-кредитных отношений потребовало совершенствования правовых норм, направленных на охрану экономических интересов граждан, хозяйствующих субъектов, государства.

К числу таких правовых норм относится Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 8 января 1998 г., вступивший в силу с 1 марта 1998 г. Действие Федерального закона распространяется не только на юридических лиц, но и на граждан, в том числе зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, на сельскохозяйственные предприятия и кредитные организации. Введено новое понятие – должник – это гражданин, в том числе индивидуальный предприниматель, или юридическое лицо, не способное удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение срока, установленного Федеральным законом.

Институт банкротства преследует основную экономическую цель – обеспечить защиту интересов кредиторов от неплатежеспособного должника, уменьшить их хозяйственный риск в гражданском обороте. Названный Закон создает правовую основу для принудительной или добровольной ликвидации несостоятельного юридического лица, принудительного удовлетворения требований кредиторов гражданина в установленном порядке и в строго определенных случаях.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г. № 30 определены основные задачи в надзорной деятельности органов прокуратуры.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о несостоятельности (банкротстве):

1) своевременное выявление ведомственных, региональных и местных нормативных правовых актов, противоречащих действующему федеральному законодательству о несостоятельности (банкротстве) предприятий, принятие мер к их отмене или внесению соответствующих изменений в эти акты;

2) осуществление надзора за соблюдением законности в деятельности органов государственного управления, на которых возложена реализация правовых процедур в рамках законодательства о несостоятельности (банкротстве);

3) защита государственных и общественных интересов посредством обращения в арбитражный суд с заявлением о возбуждении дела о банкротстве.

Поводы к прокурорскому вмешательству:

обращения граждан, предприятий и организаций в органы прокуратуры о нарушениях законодательства, ущемляющих их права и законные интересы, интересы отдельных групп населения (пенсионеров, инвалидов и т.д.);

сообщения средств массовой информации;

материалы уголовных, гражданских и арбитражных дел, материалы контролирующих органов, другая информация, содержащая сведения о правонарушении.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 21) предоставляет прокурору право проводить проверки в коммерческих и некоммерческих организациях.

Обращения граждан, правозащитных организаций, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, другие сообщения, прямо указывающие на нарушение прав граждан, дают прокурору полномочие проводить проверки непосредственно на предприятии-должнике (вне зависимости от формы собственности).

Статья 6 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» ограничивает круг лиц, которые имеют право обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом. В случае неисполнения должником денежных обязательств таким правом обладают должник, кредитор и прокурор. Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом в связи с неисполнением обязанности по уплате обязательных платежей обладают должник, прокурор, налоговые и иные уполномоченные в соответствии с Федеральным законом органы.

Согласно ст. 2 Федерального закона под несостоятельностью (банкротством) понимается признанная арбитражным судом или объявленная должником неспособность в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей. В ст. 3 Федерального закона определяются признаки банкротства граждан и юридических лиц. Юридическое лицо считается неспособным удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанности не исполнены им в течение трех месяцев с момента наступления даты их исполнения, а требования к должнику в совокупности составляют не менее пятисот минимальных размеров оплаты труда.

Согласно ст. 25 и 65 ГК РФ несостоятельными (банкротами) могут быть признаны юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, за исключением казенных предприятий, юридические лица, действующие в форме потребительского кооператива либо благотворительного или иного фонда, а также индивидуальные предприниматели.

Проверка исполнения законодательства о банкротстве на предприятиях проводится лишь в случае поступления сигнала (сигналов) о нарушении прав и об ущемлении законных интересов граждан, вкладчиков, акционеров (ст. 21, 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») независимо от того, указывали ли заявители на признаки банкротства или нет. Достаточно, например, сообщений о невыплате заработной платы работникам, совершении сделок с аффилированными лицами, злоупотреблениях руководителя.

Материалы государственных органов контроля свидетельствуют, что примерно в 30% случаев основной причиной неплатежеспособности предприятий-должников являются различного рода злоупотребления и личные корыстные интересы руководителей и других работников управленческих звеньев.

Исходя из этого, прокурор в процессе проверки выясняет следующие вопросы:

а) проводились ли на предприятии проверки либо обследования соответствующими органами контроля (МНС, ФСФО и др.) по вопросу неисполнения обязательств по платежам; какие выявлены результаты; основные причины неплатежей; характер принятых мер и их адекватность тяжести выявленных нарушений; законность принятых экономико-правовых мер;

б) не допускалось ли на предприятии в предвидении несостоятельности (банкротства) каких-либо явно неправомерных действий, определенных ст. 45 – 47 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» и ст. 195 УК РФ, наносящих ущерб интересам кредиторов – хозяйствующих субъектов и государства (сокрытие налогов, неплатежи во внебюджетные фонды и др.);

в) не совершены ли на предприятии противоправные действия, свидетельствующие о преднамеренном банкротстве (увеличение неплатежеспособности в личных интересах или в интересах иных лиц; создание условий умышленного банкротства путем получения банковских кредитов или крупных партий заведомо не оплаченных товаров и продукции);

г) не содержит ли объявленное предприятием-должником решение о добровольной ликвидации признаков фиктивного банкротства, принятого с целью введения в заблуждение кредиторов для получения отсрочки или рассрочки платежей и долгов либо уклонения от уплаты налогов и иных платежей в бюджет и внебюджетные фонды.

В последние годы активное распространение получила практика использования векселей различными юридическими лицами-предприятиями (предприятиями выпущено векселей на несколько сот триллионов рублей) – это один из преднамеренных способов сокрытия просроченной и безнадежной задолженности.

Неплатежи предприятия – порой лишь форма оптимизации финансовых потоков за счет других хозяйствующих партнеров и один из способов уклонения от налогообложения.

Приведенные негативные явления прокурорам следует в определенных ситуациях учитывать при проведении надзорных проверок на предприятии.

Важными вопросами, которые надлежит проверять прокурорам, являются положения ст. 8 – 9 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», предусматривающие случаи обязательного обращения должника в арбитражный суд с заявлением должника. Например, руководитель должника, ликвидационная комиссия (ликвидатор) обязаны обратиться в арбитражный суд с заявлением должника, если при проведении ликвидации юридического лица установлена невозможность удовлетворения требований кредитора в полном объеме. Заявление должника должно быть направлено в арбитражный суд в указанных случаях не позднее одного месяца с момента возникновения соответствующих обстоятельств. Нарушение этих требований влечет материальную и административную ответственность руководителя должника, членов ликвидационной комиссии.

В ходе проверки на предприятии прокурор знакомится со всеми нормативными актами (приказами, распоряжениями, решениями, постановлениями и др.), принятыми за проверяемый период, контрактами и договорами; с актами (либо справками) проверок и обследований финансово-экономического состояния предприятия, заключениями (по системе критериев) о признании структуры баланса предприятия неудовлетворительной, а предприятия – неплатежеспособным; с перепиской с кредиторами, банками и иными кредитными учреждениями; со сведениями налоговых органов о размере задолженности по налогам и платежам и сведениями отделения пенсионного фонда о размере задолженности по пенсионным платежам; с соответствующими документами бухгалтерского учета. Распоряжением ФСФО при Минимуществе России утвержден примерный перечень собрания кредиторов (Приложение 1) и примерный образец протокола о признании собрания кредиторов правомочным (Приложение 2), которые были рекомендованы к применению в случаях добровольной ликвидации предприятий любых организационно-правовых форм.

Статьи 131 – 151 Федерального закона регламентируют особенности банкротства отдельных должников – юридических лиц.

При организации надзорных проверок в органах Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству прокурору следует руководствоваться Федеральным законом о банкротстве, другими нормативными актами, изданными во исполнение Закона, в том числе указами Президента РФ «О мерах по реализации законодательных актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 22 декабря 1993 г. (в редакции от 25 июля 2000 г.) и «О продаже государственных предприятий-должников» от 2 июня 1994 г., постановлением Правительства РФ «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 20 мая 1994 г. (с изменениями от 7 июня 2001 г.). Согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2000 г., Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО) осуществляет свои функции и реализует предоставленные полномочия непосредственно или через территориальные органы – отделения при территориальных органах, наделенных правами территориальных агентств.

При надзорных проверках в органах ФСФО России прокурор выясняет следующие основные вопросы:

а) соответствуют ли требованиям действующего законодательства о банкротстве нормативные правовые акты ФСФО России, принятые за проверяемый период;

б) не противоречат ли действующему законодательству правовые документы территориальных органов ФСФО России по вопросам, отнесенным к их компетенции федеральными нормативными актами;

в) насколько полно учтены предприятия, в отношении которых ФСДН России и его территориальные органы уполномочены представлять от имени государства интересы собственника при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве); количество обследованных предприятий из взятых на учет; результаты обследования;

г) какие правовые меры приняты органами ФСФО России по результатам проверки предприятий, в том числе:

количество обязательных для предприятий-должников решений о внесении в арбитражный суд заявлений о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве);

количество обращений в арбитражный суд с заявлениями о признании предприятий-должников несостоятельными (банкротами) в случаях, если предприятия сами не подают таких заявлений на основании принятого органом ФСФО России решения;

сколько принято решений о добровольной ликвидации предприятий-должников и утверждено решений руководителей предприятий о добровольной ликвидации;

д) надлежащим ли образом органы ФСФО России выполняют возложенные на них обязанности по организации подбора, подготовки и аттестации лиц для назначения арбитражными и конкурсными управляющими; как организована подготовка, сколько человек аттестовано, в том числе назначены управляющими и т.п.) (ст. 8 постановления Правительства РФ «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 20 мая 1994 г. (в редакции от 7 июня 2001 г.).

В ходе проверки прокурор изучает соответствующие документы, обращая особое внимание на законность внесудебных процедур о добровольной ликвидации и порядка продажи предприятий, на обоснованность и законность решений об объявлении предприятия банкротом в судебно-арбитражном порядке и др.

В органах государственной власти субъекта Федерации и органах местного самоуправления прокурор изучает соответствующие нормативные акты (решения, постановления, распоряжения и др.), переписку с территориальным органом ФСФО России и другие документы по вопросам, относящимся к банкротству соответствующих предприятий. В результате этого могут быть выявлены нарушения требований законодательства как при принятии нормативных актов общего назначения, так и по отдельным вопросам, касающимся правового статуса некоторых предприятий региона и обоснованности решений об их ликвидации и продаже.

В органе Государственной налоговой службы РФ прокурор выясняет в полной ли мере реализуется предоставленное налоговым законодательством право предъявлять в суд и арбитражный суд иски о ликвидации предприятий любой организационно-правовой формы, по основаниям, установленным законодательством РФ.

По окончании проверки, проанализировав характер выявленных нарушений закона, прокурор определяет меры реагирования.