Отсутствие научно обоснованной политики

В феврале 2008 г. Министерство здравоохранения и социального развития России объявило о создании специального интернет-сайта для обсуждения Концепции развития здравоохранения до 2020 года. Министерство ожидало, что в этом обсуждении примут участие «не только специалисты-медики, но и представители широкой общественности».

При всей демократичности замысла, он вызывает серьезные вопросы. Подобный подход хорош, когда речь идет о какой-то новой задаче, по которой еще нет серьезных наработок. В этом случае организация «мозгового штурма» с участием неспециалистов (потому что готовых специалистов по решению новых задач обычно нет) позволяет быстро выйти на исходные позиции, сформулировать черновой набросок плана действий. Затем следует двигаться дальше, вникая в сложности проблемы, недоступные взгляду неспециалиста, предлагая и опробуя решения, которые не могли появиться на ранней стадии обращения к теме. На этой стадии формируется экспертное сообщество, которое одно только и способно разрабатывать эффективные предложения. Снижение смертности - не менее сложная задача, чем строительство моста или создание космической ракеты. Было бы странно, если бы строители моста просили советов у стоящих на берегу людей, даже если именно этим людям мост нужен в первую очередь.
Снижение смертности - не новая задача для России. Можно было бы ожидать, что более чем за 40 лет нарастания ее неблагоприятных тенденций начальные этапы осмысления проблемы были пройдены, накоплено достаточно знаний. Имеется необходимое количество специалистов, чтобы предложить обществу стратегически выверенную концепцию действий, способных переломить ситуацию. Другое дело, что, поскольку речь идет о решении не технической задачи строительства моста, а сложной социальной проблемы, неразрешимой без активного участия населения, такую концепцию (а может быть, и несколько ее вариантов) полезно представить для ее широкого обсуждения не только специалистами- медиками, но и представителями общественности.
Путь формирования Концепции, избранный Минздравсоцразвития, - лучшее доказательство того, что мы все еще находимся на самых ранних стадиях осмысления проблемы, когда экспертное сообщество не готово к ее решению. Никаких серьезных наработок по ней нет, и нет даже осознания того, что такие наработки необходимы.
Об этом говорят и уже имеющиеся концептуальные документы системы здравоохранения. Они заполнены общими формулировками, выражениями типа «улучшить», «усовершенствовать», «способствовать», «внедрить», «снизить за счет повышения», «повысить за счет снижения» и т.п., стремятся охватить как можно большее число задач, не принимают во внимание, что круг задач меняется и, прежде чем ставить новые задачи, надо дать оценку решению задач предыдущего этапа и переформулировать приоритеты. Читая подобные документы, невозможно определить, когда они написаны: в 1960, 1980 или году, в них не находит отражения специфика проблемы и специфика момента, их может сочинить любой чиновник, абсолютно не знакомый с сутью дела. Приоритеты либо вовсе не определяются, либо определяются «на глазок», поэтому бывает трудно понять, почему одни задачи названы, а другие - нет.

Например, в утвержденной в 2007 г. Концепции демографической политики РФ на период до 2025 года в числе основных задач по снижению смертности названо сокращение смертности в результате дорожно-транспортных происшествий, и в последнее время в выступлениях ответственных лиц именно борьба со смертностью от этой причины называется в качестве одного из главных приоритетов. Хотя не вполне ясно, почему из всех внешних причин, в принципе, устранимых, выделены именно дорожно-транспортные происшествия, на долю которых в 2006 г. пришлось всего около 9% всех смертей от внешних причин (а если взять все транспортные несчастные случаи, то 13,5%), можно согласиться с тем, что - это достаточно серьезная причина смерти. В мире по числу жертв она действительно наиболее опасная из всех внешних причин смерти, и если в России это не столь очевидно, то лишь потому, что у нас очень высока смертность от других внешних причин, таких, как самоубийства, убийства, случайные отравления алкоголем, повреждения с неопределенными намерениями. Всего за период с 1965 по 2006 г. от транспортных несчастных случаев в России погибло свыше 1,5 млн. россиян, с середины 60-х годов ежегодное число их летальных исходов выросло в 2,3-2,4 раза (рис. 3.15). Кроме того, это очень важная причина роста инвалидизации населения, так как на один случай смерти от транспортной аварии приходится во много раз больше выживших, но искалеченных.
/>Непонятно другое: почему в том же перечне задач не названа, скажем, смертность от случайных отравлений алкоголем. И дело даже не только в том, что по числу жертв эта причина смерти в последнее время все чаще конкурирует со смертностью от ДТП (рис. 3.15). Известно, что смертность от случайных отравлений алкоголем (в большинстве случаев это обыкновенный перепой) служит индикатором общей алкоголизации населения, которая, в свою очередь, вносит едва ли не решающий вклад в сверхсмертность взрослых россиян, особенно мужчин, в том числе и от ДТП. Сама же борьба с алкоголизмом в списке задач по снижению смертности вообще отсутствует. «Разработка мер, направленных на снижение количества потребляемого алкоголя», упоминается лишь как рядовая задача среди других задач по укреплению здоровья населения.
По-видимому, проблема определения приоритетов политики в области снижения смертности еще далека от решения, а, может быть, еще и не поставлена по-настоящему. Но даже если приоритеты определены, попытки достичь приоритетных целей должны опираться на достаточно обоснованную программу действий. Предположим, что цели борьбы за снижение смертности в России будут уточнены и переформулированы, и проблема алкоголизации населения, которая, как уже отмечалось, объясняет очень многое в необычно высокой российской смертности, особенно в сверхсмертности мужчин, будет признана приоритетной. Готовы ли мы к разработке программы действий по ее решению?
Один из уроков антиалкогольной кампании 80-х годов и недолговечности ее успехов заключался в том, что она была плохо продумана и совершенно не учитывала глубинных оснований алкогольного поведения населения. Чтобы справиться с напастью алкоголизма, нужны не импульсивные действия власти, рассчитанные на то, чтобы застать население врасплох и за счет этого на короткое время улучшить демографические или социальные показатели. Необходима последовательная продуманная и имеющая общественную поддержку алкогольная политика. Но сейчас нет никаких предпосылок даже для формулирования такой политики. В стране нет ни одного, даже небольшого, специализированного центра, который бы занимался исследованием терзающего Россию социального недуга и на который можно было бы возложить выработку обоснованных мер алкогольной политики. Появление отдельных энтузиастов, пытающихся, на свой страх и риск, что-то изучать и формулировать, не способно привести к решению
столь масштабной задачи и только подчеркивает бездействие государства перед лицом бедствия, наносящего огромный ущерб стране и ее гражданам.
Понятно, что на фоне всеобъемлющей цели сокращения демографического ущерба от злоупотребления алкоголем в России, достижение отдельных частных целей, таких как снижение смертности от ДТП, кажется более доступным. Однако и оно требует продуманной и обоснованной программы действий.
В мире проблема транспортного травматизма давно осознана как одна из центральных для сохранения здоровья и жизни людей. На дорожно-транспортные происшествия давно перестали смотреть как на «случайность». Усилия, направленные на их предотвращение и ослабление их негативных последствий, тщательно продумываются, структурируются, они стали предметом серьезных научных исследований, на которые сейчас в мире расходуется больше средств, чем на исследования и разработки по туберкулезу15. На снижение дорожно-транспортного травматизма уже несколько десятилетий направлена работа многочисленных научных центров и правительственных организаций. Их деятельность в большинстве развитых стран охватывает широчайший круг вопросов, включающих формирование дорожной сети и организацию системы дорожного движения, конструирование автомобилей и других транспортных средств, отвечающих очень высоким требованиям безопасности, разработку и совершенствование правил дорожного движения и контроль за их соблюдением, а также организацию первой помощи при аварии, и, конечно, роль «человеческого фактора».
Результатом всей этой работы и стало значительное снижение транспортного травматизма, притом в странах, имеющих гораздо более высокую насыщенность транспортными средствами, чем Россия (рис. 3.16). В России же все остается на уровне благих намерений, смертность от ДТП более чем вдвое превосходит средний уровень в странах ЕС (до его расширения в 2004 г.) (рис. 3.17).
В анналах Министерства внутренних дел, главного хозяина на российских дорогах, зарегистрировано множество попыток создать структуры, изучающие проблемы дорожной безопасности (см. Вставка 3.3), но они остались на бумаге и не имели заметных последствий. У нас нет серьезных аналитических работ по проблеме транспортного травматизма, нет специалистов в этой области, не говоря уже об авторитетных научных коллективах. Даже для изучения уже накопленного в мире опыта нужны профессионалы, но и самый успешный опыт нельзя просто перенести на российскую почву, его необхо-
димо адаптировать к местным условиям, а это тоже требует серьезных исследований. Одного желания снизить смертность от дорожно-транспортных происшествий недостаточно, чтобы оно воплотилось в жизнь, нужна фундаментальная программа борьбы с этим бедствием. Сейчас в России выработать такую программу просто некому, да это и нельзя сделать за один день. Меры, предлагаемые на любительском уровне, не могут быть эффективными в долговременной перспективе, и даже если найдутся средства для их реализации, они, скорее всего, будут потрачены с малой отдачей.
Мало того, что в России почти не ведутся углубленные исследования по многим ключевым для страны проблемам смертности, у нас часто отсутствует даже элементарная информация, регулярно предоставляемая государственной статистикой во всех странах. Отчасти это стало результатом принятия в 1997 г. непродуманного Федерального закона «Об актах гражданского состояния», исключившего из содержания записей в акте о смерти сведений об образовании, занятии, семейном положении умершего, столь необходимых для анализа смертности.
Серьезно затруднено сопоставление российских данных с зарубежными. В 1999 г. Россия перешла на разработку данных об умерших на основе Международной классификации болезней 10 пересмотра (МКБ-10). Однако официальная разработка данных все еще осуществляется на основе краткого подмножества МКБ-10 (менее 260 групп причин смерти), что серьезно осложняет международные сравнения и вообще анализ смертности по причинам смерти. На начальной стадии перехода, возможно, это было оправдано - врачи с трудом адаптировались к воз-

		Австрия
А		Великобритания
		Германия
Г\ \ /\		Греиия
		Дания
—ч/ \
ч		Израиль
		Ирландия
^ уЧч		Испания
		Италия
		Нидерланды!
		Норвегия
		ГОртугагия
		Финляндия
		Франция
		ИВейцария
		ИЬа^ія
Л0)0)0)8)8)а)8)$аї^^^		ЕС члены до мая 2004

Рисунок 3.16.

Стандартизованный
коэффициент смертности от ДТП в некоторых странах, 1970-2006 гг. на 100000 населения

Нидерланды	1 4	,2
Швейцария	1	,3
Швеция	1	,5
Норвегия		5,0
Великобритания		5,2
Германия	| 5,9
Ирландия	1 6,1
Финляндия	16,9
Франция	18,1
Австрия	18,2
Старые члены ЕС	1 8,4
Чешская республика			9,9
Испания			10,0
Словения
Венгрия
Новые члены ЕС
Эстония
Румыния
Польша
Греция				1 15,2
Россия
Латвия
Литва					22,6

0              5              10              15              20              25


Рисунок 3.17. Стандартизованный
коэффициент смертности от ДТП в России (2006 г.) и некоторых других странах (2005 г.), на 100000 населения
можностям описывать причину смерти с помощью не 175 нозологических единиц, а всей МКБ-10, содержащей более 10 тысяч единиц. Но многие постсоветские страны уже перешли на полную номенклатуру МКБ-10, в России же это пока не сделано.
Так или иначе, но данные по России, сопоставимые с данными по другим странам, часто отсутствуют. Например, Европейское бюро ВОЗ регулярно рассчитывает на основе национальных данных и публикует, начиная с 1979 г., стандартизованный коэффициент смертности от причин смерти, связанных с алкоголем. Подчеркивая, что это - относительно грубый показатель, не позволяющий с точностью оценить связанную с потреблением алкоголя смертность, эксперты ВОЗ в то же время полагают, что «упрощенное суммирование смертей, связанных с потреблением алкоголя, позволяет с большей точностью ранжировать страны по уровням смертности от алкоголя, а также может использоваться для более тщательного отслеживания тенденций изменения ассоциированной с алкоголем смертности, чем это было бы возможно на основании отдельно взятых причин».
Если не считать карликовые государства Андорру, Монако и Сан-Марино, в Европейский регион ВОЗ входят 50 стран, включая все бывшие республики СССР. За 2004 г. коэффициент смертности от причин смерти, связанных с алкоголем, был опубликован по 36 странам, по большинству остальных имеются данные за более ранние годы. И только по трем странам - Турции, Черногории и России - этот показатель в Базе данных ВОЗ не появлялся никогда.
Еще один пример - данные о смертности от ДТП. По 8-ми из 15-ти бывших республик СССР ВОЗ опубликовала данные за 2004 или более поздний год, еще по 5-ти последние данные относятся к 2000-2003 гг., и только по России и Туркмении публикация данных заканчивается 1998 годом. Каковы бы ни были резоны отсутствия сведений по России в таблицах, объединяющих данные по всем европейским странам, сам факт такого отсутствия делает невозможными многие международные сопоставления в той области, где Россия явно отстает, и где использование положительного международного опыта для нее крайне важно.
Список подобных примеров можно продолжить, но и без того ясно, что речь идет не об отдельных разрозненных фактах, а об общем уровне освещения, понимания и стратегического осмысления «загадки» российской сверхсмертности. Это неоспоримо свидетельствует о том, что российское общество до сих пор не повернулось лицом к одной из самых тревожных своих проблем. * * * *
Российский кризис смертности - не изолированное явление. В 60-е - 80-е годы этот кризис в более или менее острой форме охватил не только Россию, но все бывшие «социалистические» страны Восточной Европы, равно как и все бывшие европейские республики СССР. Однако примерно с конца 1980х годов во многих восточноевропейских странах начался уверенный рост продолжительности жизни, их опыт показывает, что кризис смертности, в принципе, преодолим, и переход от негативных к устойчиво позитивным тенденциям смертности возможен. В России же пока этот поворот не наступил, даже достигнутые в ходе нынешнего снижения (2005-2007 гг.) уровни смертности все еще остаются очень высокими, намного превосходя соответствующие показатели для развитых стран. Все это пока не позволяет всерьез говорить о начале преодоления кризиса.
Его особенность в России состоит в том, что он далеко не в равной степени затронул смертность в различных половозрастных группах. Главное и наиболее опасное проявление российского кризиса смертности - это крайне неблагоприятная динамика смертности населения трудоспособного возраста - от 15 до 60 лет, особенно мужчин.
К сожалению, Россия все еще топчется в самом начале второго этапа эпидемиологического перехода, не справляясь с установлением эффективного контроля над смертностью от тех причин, которые

Вставка 3.3. Из истории изучения проблем дорожной безопасности в СССР
1954 г. В составе научно-исследовательского института криминалистики (НИИК) МВД СССР образован отдел безопасности движения (из пяти человек).
1962 г. В отделе оперативной техники и связи научно- исследовательского института милиции (НИИМ) МВД РСФСР создана группа безопасности движения. г. В составе научно-исследовательского института милиции при МООП РСФСР создан отдел проблем безопасности движения.
1974 г. По решению Совета Министров СССР образован Всесоюзный научно-исследовательский институт безопасности дорожного движения (ВНИИБД) МВД СССР со своей лабораторной базой, мощным вычислительным центром, типографией и научной библиотекой.
1985 г. Утвержден Всесоюзный научно-исследовательский институт безопасности дорожного движения (ВНИИБД) МВД СССР. В составе ВНИИ МВД СССР образована научно-исследовательская лаборатория по разработке проблем обеспечения безопасности дорожного движения.
1988 г. Распоряжением Совета Министров СССР создан научно-исследовательский центр по безопасности дорожного движения (ВНИЦБД) МВД СССР (на правах института).
1992 г. На базе упраздненного ВНИЦБД МВД СССР образован научно-исследовательский центр Госавтоин- спекции МВД России (на правах института).
Информационный портал ГАИ.РУ http://www.gai.ra/artides/?art=30



выходят на первый план на этом этапе. Главные из них - это болезни системы кровообращения в относительно молодых возрастах и внешние причины, особенно у мужчин, их доля в общем числе мужских смертей почти втрое выше, чем на Западе.
Острота российского кризиса смертности настолько велика, а его последствия настолько неблагоприятны, что его преодоление требует особых, значительно более энергичных, чем сейчас, усилий со стороны российского государства и российского общества. В частности, необходимо существенно увеличить финансирование системы здравоохранения при одновременном ее реформировании. Необходимо также пересмотреть всю стратегию борьбы за снижение смертности, приведя ее в большее соответствие с задачами, стоящими на этапе второго эпидемиологического перехода и со стоящими перед Россией демографическими вызовами.

Еще по теме Отсутствие научно обоснованной политики:

1. 14.1. Каноны и научно обоснованные методы решения частных задач
2. ГЛАВА ТРИДЦАТАЯ [Отсутствие научного знания о случайном]
3. Отсутствие просьбы ответчика о рассмотрении дела в его отсутствие
4. Поиски определения политики в научной литературе
5. Тема 2. НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА
6. НАУЧНАЯ И Ш'АК'ШЧЁиЛАИ JHAHHMUUlb ОТНОШЕНИЙ ЭМОЦИЙ И МЫШЛЕНИЯ В ПОЛИТИКЕ
7. § 5. Обоснованный риск
8. Развитие обоснованного мышления
9. Капитализм обоснован в Библии
10. ПОПЫТКА ОБОСНОВАТЬ ИНДИВИДУУМА В БИХЕВИОРИСТСКОЙ (КЛАССИЧЕСКОЙ) ПСИХОЛОГИИ
11. Эдмунд ГЕТТИЕР ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ ЗНАНИЕМ ИСТИННОЕ И ОБОСНОВАННОЕ МНЕНИЕ? 40
12. Гносеологический статус научного знания. Научная рациональность
13. 1.3. Научно-теоретический строй химии и принцип научного актуализма
14. § 2. Стандартная концепция научной теории и практика научных исследований
15. ПЕРЕЧЕНЬ ПЕРИОДИЧЕСКИХ НАУЧНЫХ И НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИХ ИЗДАНИЙ,ВЫПУСКАЕМЫХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, В КОТОРЫХРЕКОМЕНДУЕТСЯ ПУБЛИКАЦИЯ ОСНОВНЫХ РЕЗУЛЬТАТОВДИССЕРТАЦИЙ НА СОИСКАНИЕ УЧЕНОЙ СТЕПЕНИДОКТОРА НАУК