Эрозия главных прерогатив

Своеобразие положения дел в американском конгрессе заключается в том, что наряду с постоянным расширением его деятельности во внешнеполитической области происходят явное ослабление и эрозия тех главных прерогатив, которые предоставлены ему в этой области конституцией.

Создатели конституции США совершенно определенно передали конгрессу право объявлять войну. Что же касается использования вооруженных сил, то президент мог как главнокомандующий использовать вооруженные силы страны без разрешения конгресса лишь для отражения неожиданного нападения на США. Однако он не мог использовать их для наступательных военных действий.

Первые президенты США соблюдали эти конституционные положения. В 19-м веке вооруженные силы США уже использовались президентами по их собственному усмотрению для колониальных интервенций под видом защиты жизни и собственности американских граждан на так называемых «отсталых территориях». Но эти действия американские историки не относят к разряду противоречащих конституции, так как формально они не вели к военным действиям против «суверенных государств».

В 20-м же веке использование вооруженных сил против иностранных суверенных государств без разрешения конгресса стало обычной практикой. Президенты Теодор Рузвельт, Тафт, Вильсон, Франклин Рузвельт создали многочисленные прецеденты вовлечения США в военные действия без санкции конгресса. После второй мировой войны президенты Трумэн, Эйзенхауэр, Кеннеди и Джонсон сделали эту практику нормой. Так, например, когда президент Трумэн послал американские войска в 1950 г. в Корею без санкции конгресса, в официальном бюллетене государственного департамента была опубликована статья, в которой говорилось, что «использование вооруженных сил США без консультаций с конгрессом» является «традиционным правом президента» 16.

В 1951 г., когда сенатские комиссии по иностранным делам и вооруженным силам обсуждали намерение Трумэна послать шесть дивизий американских войск в Европу, государственный секретарь Ачесон заявил сенаторам, что «президент не только имеет право использовать вооруженные силы для осуществления широкой внешней политики Соединенных Штатов и выполнения договоров, но совершенно ясно также, что конгресс не может вмешиваться в его деятельность, проводимую в соответствии с полномочиями, предоставленными ему конституцией» 17.

В последующие годы конгресс в резолюциях, принятых в связи с ближневосточным кризисом 1957 г., кариб- ским кризисом 1962 г., провокацией в Тонкинском заливе в 1964 г., пошел дальше простого «разрешения» президенту использовать вооруженные силы за пределами страны; в них по существу выражалась поддержка действий президента в интересах так называемого «национального единства».

Резолюция по поводу событий в Тонкинском заливе, предоставившая правительству США неограниченные возможности для эскалации войны во Вьетнаме, была принята конгрессом по просьбе президента в спешке, «без каких-либо вопросов и колебаний». В докладе сенатской комиссии по иностранным делам, возглавляемой сенатором Фулбрайтом, по вопросу о национальных обязательствах в этой связи отмечалось, что «резолюция по Тонкинскому заливу представляет собой кульминационную точку в процессе той конституционной эрозии, которая началась в первые годы этого столетия. В широком смысле резолюция является признанием по существу неограниченного президентского контроля над вооруженными силами» 276.

Следует, правда, отметить, что в последнее время в связи с расширением агрессии США во Вьетнаме и связанным с этим растущим недовольством внешней политикой американского правительства в самих США и за рубежом в конгрессе США наметилась тенденция вполне определенного протеста против существующей практики, когда исполнительная власть, не считая нужным даже проконсультироваться с конгрессом, вовлекает страну в военные конфликты. Призывы к пересмотру практики предоставления президенту «чистых чеков» в международных делах исходят прежде всего от сенатской комиссии по иностранным делам, которая в докладе о национальных обязательствах, опубликованном в 1967 г., попыталась разобраться, почему же конгресс сам согласился передать исполнительной власти права, которые «вне всяких сомнений по конституции должны осуществляться конгрессом» 277.

Широкие права президента в решении вопросов войны и мира были закреплены не только многолетней практикой, но и услужливыми выводами американской политической науки. Существовавшая десятилетиями тенденция все большего усиления ответственности исполнитель- пой власти во внешнеполитических делах оправдывалась теорией, что в современную эпоху вопросы внешней политики, и в частности вопросы войны, требуют быстрых, решительных действий информированного руководителя, не связанного парламентскими ограничениями. Как заявляет один из апологетов этой теории, «прерогатива конгресса объявлять войну имеет сегодня минимальное значение... Трудно представить себе, что в будущем любая военная акция большого масштаба начнется с того, что резолюция конгресса определит, вступать Америке в войну или нет»278.

Однако в последнее время подобные рассуждения вызывают в США серьезные возражения и находят все меньше приверженцев. Вот что писала, например, по поводу теории неограниченных полномочий «информированного руководителя» в вопросах ведения войны «Нью- Йорк тайме» в статье «Конгресс и война»: «Эта теория оказалась сильно поколеблена недавним опытом страны в Юго-Восточной Азии, где серия поспешных действий, предпринятых ради достижения сомнительных целей, продемонстрировала ошибочность президентских суждений и суждений «секретной» разведывательной службы, на которые они, видимо, опирались. Стало ясно, что современная война с ее огромной разрушительной силой и угрозой окончательного уничтожения более, чем когда- либо, требует той системы контроля и противовесов, которая гарантировала бы от человеческой ошибки и которую отцы-основатели благоразумно вписали в конституцию Соединенных Штатов»279.

Отражением именно таких Настроений явилось рассмотрение еще в 1967 г. сенатской комиссией по иностранным делам предложенного Фулбрайтом проекта резолюции, утверждавшего, что для отправки войск в другие страны требуется обязательное одобрение конгресса. Проект получил подавляющее большинство голосов в комиссии, но встретил ожесточенное сопротивление президента Джонсона, а затем и президента Никсона.

Несмотря на это, в атмосфере нарастающей критики односторонне принимаемых президентом решений по вьетнамскому вопросу сенат принял 25 июня 1969 г. резолюцию «о национальных обязательствах»280. В ее постановляющей части говорится, что «национальное обязательство со стороны Соединенных Штатов может быть только результатом утвердительного решения законодательного и исполнительного органов власти Соединенных Штатов в форме договора, закона или совместной резолюции обеих палат конгресса, конкретно предусматривающих такое обязательство»281.

Принятие резолюции «о национальных обязательствах» было определенным успехом представителей тех кругов США, которые обеспокоены тяжелыми уроками вьетнамской войны и хотят, чтобы конгресс в большей степени мог подстраховывать правительство от подобных провалов.

В развитие этой резолюции сенат в декабре 1969 г. принял поправку к законопроекту об ассигнованиях на оборону, запрещающую использование этих средств для интервенции американских наземных войск в Лаосе и Таиланде. Это было, с одной стороны, попыткой избежать «новых Вьетнамов», с другой — претензией на более активное партнерство исполнительной власти и конгресса во внешней и военной политике.

Оппозиция конгресса официальному курсу политики администрации Никсона в Индокитае выразилась и в требовании отмены Тонкинской резолюции, послужившей «юридическим основанием» американской агрессии против ДРВ. В течение месяца сенат дважды проголосовал за отмену Тонкинской ^резолюции, правда уже ставшей ненужной американской военщине.

Распоряжение президента Никсона о вторжении в Камбоджу вызвало новую волну возмущения американской общественности и соответствующую реакцию в конгрессе. В обеих палатах, в особенности в сенате, либеральные и умеренные конгрессмены выступили с рядом новых инициатив, направленных на предотвращение дальнейшей эскалации войны в Индокитае и на ограничение полномочии президента в этой области.

Среди множества проектов резолюций и поправок к различным законопроектам особое внимание заслуживает поправка, внесенная сенаторами демократом Чёрчем и республиканцем Купером к законопроекту о закупках военного снаряжения. Предложение Чёрча — Купера предусматривало запрещение финансировать любые военные операции американских вооруженных сил в Камбодже. По выражению Фулбрайта, это было еще одной попыткой «убедить президента в том, что сенат не поддерживает его политику», попыткой путем отказа в необходимых средствах заставить президента считаться с конгрессом. В результате долгой и ожесточенной борьбы, сопровождавшейся внесением ряда контрпредложений и компромиссных поправок, поправка Чёрча — Купера была одобрена сенатом п направлена в палату представителей. Следует, однако, сказать, что предложение Чёрча — Купера, имеющее целью как-то ограничить дальнейшую эскалацию американской агрессии в Камбодже после массового вторжения вооруженных сил США в эту страну, было, конечно, классическим примером случая, когда «конюшня закрывается на замок после того, как лошадь уже увели». Тем не менее сама поправка и ход ее обсуждения ясно показали, что в конгрессе имеется довольно мощный блок либеральных и умеренных конгрессменов, отражающих недовольство широкой американской общественности и определенных руководящих кругов политикой Никсона в Индокитае, и этот блок, чем дальше, тем настойчивее стремится различными законодательными мерами ограничить бесконтрольную деятельность президента и вернуть конгрессу утраченную им роль в вопросах, касающихся использования вооруженных сил за рубежом.

Семинедельная дискуссия вокруг поправки Чёрча — Купера с особенной остротой вновь подняла конституционную проблему о соотношении законодательной и исполнительной властей в области внешней политики Соединенных Штатов Америки. В ходе этой дискуссии наметились и основные направления тех мер, которыми «мятежные» конгрессмены пытались достичь своих целей: путем внесения в рассматриваемые законопроекты отдельных поправок, направленных на предотвращение эскалации войны в Индокитае, на прекращение военных действий и вывод американских войск из Вьетнама.

Наиболее характерными из таких мер являются проект Закона о выходе из Вьетнама в 1971 г., внесенный сенаторами Макговерном и Хэтфильдом, поправки лидера демократического большинства Майка Мэнсфильда к законопроектам о выборочной воинской обязанности и о военных закупках, аналогичная поправка депутата Недзи в палате представителей и, наконец, вторая поправка Чёрча — Купера к законопроекту о предварительных ассигнованиях на помощь иностранным государствам.

Поправка Мэнсфильда к законопроекту о продлении на два года Закона о выборочной воинской обязанности призывала президента Никсона вывести все американские вооруженные силы из Индокитая в течение 9 месяцев после вступления этого законопроекта в силу при условии освобождения всех американских военнопленных.

Однако палата представителей не утвердила поправку, и после прохождения ее через согласительную комиссию в результате сильнейшего нажима на конгрессменов со стороны Белого дома, государственного департамента и Пентагона из нее оказалось изъятым указание конкретного срока вывода американских войск и она превратилась в обычное, мало к чему обязывающее администрацию пожелание конгресса об установлении конкретного срока вывода вооруженных сил США из Индокитая.

Подобная же судьба постигла и поправку Мэнсфильда к законопроекту о военных закупках, которая устанавливала шестимесячный срок вывода всех американских войск из Южного Вьетнама. Одобренная сенатом, она встретила сопротивление в палате представителей, а согласительная комиссия отвергла требование об установлении определенного срока вывода американских войск, ограничившись общей формулировкой, что вывод войск должен быть целью «национальной политики» США.

Вторая поправка Чёрча — Купера была внесена к законопроекту о предварительных ассигнованиях на по мощь иностранным государствам и предусматривала, что ассигнованные средства не могут быть использованы для вовлечения вооруженных сил США в военные действия в Северном или Южном Вьетнаме, в Камбодже или Лаосе, а лишь для вывода их из Индокитая.

Юридическая подоплека этой поправки, как указывается в ее преамбуле, заключается в том, что после отмены Тонкинской резолюции президент не имеет полномочий от конгресса на дальнейшее ведение войны в Индокитае и что его конституционные прерогативы верховного главнокомандующего разрешают ему лишь защищать вооруженные силы в процессе их вывода.

В этом вторая поправка Чёрча — Купера смыкается с законодательными мерами второго направления, которое наиболее ярко выразилось в законопроекте, представленном сенатором Джавитсом. Его проект предусматривал принятие специального закона, ограничивающего право президента вести войну «в чрезвычайных обстоятельствах». Любые военные действия, предпринятые президентом, должны быть прекращены в течение 30 дней, если конгресс не разрешит их продолжение.

Законопроект Джавитса и аналогичные законопроекты сенаторов Стенппса и Иглтона затрагивают наиболее важную часть проблемы соотношения исполнительной и законодательной властен — полномочия в вопросах ведения войны.

Как уже отмечалось, в последнее время президенты США все чаще стали использовать вооруженные силы за рубежом без предварительного разрешения конгресса, оправдывая это конституционными правами президента как главнокомандующего армией и флотом США. Отмена Тонкинской резолюции, например, не вызвала какого- либо беспокойства у сторонников продолжения войны во Вьетнаме, так как, по мнению представителей администрации, президент мог продолжать агрессию исходя из своих прав главнокомандующего.

Такая широкая трактовка полномочий президента наряду с плачевным положением, в котором оказались США в Индокитае, вызвала серьезное беспокойство у широких и влиятельных кругов США, что нашло свое отражение в конгрессе. Принятие резолюции о «национальных обязательствах», напоминающей исполнительной рласти о том, что вооруженные силы США не могут действовать за границей и обязательства об оказании помощи не могут быть даны без определенного разрешения конгресса, выраженного в договоре или совместной резолюции сената и палаты представителей, какого-либо впечатления на администрацию Никсона не произвело. За принятием этой резолюции последовали интервенции в Камбодже и Лаосе, которые были предприняты правительством без консультаций с конгрессом.

Вот почему даже такой консерватор, каким является председатель сенатской комиссии по вооруженным силам Джон Стеннис, всегда поддерживавший политику правительства в Индокитае, решительно выступил за ограничение полномочий президента как главнокомандующего американскими вооруженными силами, внеся соответствующий законопроект.

Дискуссии в конгрессе о масштабах президентских полномочий отражали общее изменение внутриполитической обстановки в США. Концепция неограниченной президентской власти подвергается все большей критике американской общественности. Этому в значительной степени способствовал скандал, вызванный публикацией секретных документов Пентагона, которые раскрыли перед народом Соединенных Штатов и всем миром многолетний обман со стороны военщины и идущей у нее на поводу республиканской администрации.

Вместе с тем нельзя не отметить и тот факт, что довольно продолжительное и широкое наступление законодателей на президента с целью ограничить его права и заставить его несколько изменить внешнюю политику не дали желаемого результата: администрация обращала мало внимания на запоздалые законодательные акции конгресса и продолжала свою политику. Большинство американских обозревателей сходятся во мнении, что президент в целом вышел победителем из трудных схваток с конгрессом.

Подводя итоги сессии конгресса, американская печать отмечала, что Никсон нанес поражение Мэнсфильду с его поправками о выводе войск США из Индокитая и сокращении численности американских вооруженных сил в Западной Европе, настоял на одобрении продления на два года своих полномочий по призыву на военную службу, добился, хотя и в урезанном виде, продолжения разработки системы противоракетной обороны, сохранил большинство из своих просьб в области военного бюджета, получил согласие на выделение средств для поставок военного снаряжения в Камбоджу и Лаос.

Безрезультатность борьбы не могла не сказаться на настроении многих либеральных конгрессменов. К концу 1971 г. в сенате наметился явный спад в законодательной активности противников президента. Мэнсфильд вынужден был отметить, что в сенате он замечает «чувство апатии и безразличия».

Эрозия внешнеполитических прерогатив конгресса отнюдь не ограничивается полномочиями в области использования американских войск против иностранных государств. В последнее время все чаще право ратификации международных договоров сенатом — это бесспорное и исключительное право конгресса — обходится президентом путем заключения вместо договоров так называемых исполнительных соглашений, которые не требуют «согласия» сената. Такой знаток проблемы полномочий исполнительной и законодательной власти во внешней политике США, как Джеймс Робинсон, подтверждает, «что значение договора как инструмента национальной политики, требующего согласия 2/3 сената, упало, а использование исполнительного соглашения возрастает»282.

Налицо и еще один процесс. Постепенная концентрация разработки важнейших вопросов внешней и военной политики в Белом доме, в руках советников и помощников президента ведет к тому, что зависимость исполнительной власти .от конгресса еще более ослабевает. В отличие от руководителей основных внешнеполитических ведомств, сотрудники Белого дома не утверждаются сенатом и обычно отказываются даже давать показания в конгрессе. Более того, даже главам внешнеполитических ведомств может быть запрещено давать показания о тех решениях, которые разрабатывались и принимались с их участием на уровне Белого дома.

Этот вопрос в довольно острой форме всплыл после проведенной Никсоном реорганизации системы СНБ, при обсуждении в сенатской комиссии по иностранным делам назначения нового директора Агентства по контролю за вооружениями и разоружению Джерарда Смита. Говоря о переходе важных функций координации внешней политики от государственного секретаря к помощнику президента по вопросам национальной безопасности Киссинджеру, председатель комиссии сенатор Фулбрайт отмечал: «С нашей точки зрения это выглядит как шаг в сторону изъятия очень важных вопросов из ведения установившихся традиционных ведомств, большинство из которых ощущает некоторую долю ответственности перед конгрессом, и передачу их в руки лиц, укрывающихся под зонтиком привилегий президентской власти и не чувствующих на себе ответственности реагировать на сигналы из конгресса»283,

Стремясь остановить этот процесс и утвердить принцип подотчетности исполнительной власти перед законодательным органом, Фулбрайт внес в марте 1971 г. законопроект, обязывающий государственного секретаря, советников Белого дома и других правительственных должностных лиц являться в соответствующие комиссии конгресса для дачи показаний,

Со своей стороны под видом налаживания лучшего взаимодействия с конгрессом исполнительная власть стремится упрочить свое влияние над последним и ограничить его самостоятельность, Определенные элементы такой системы уже имеются. Президент имеет по меньшей мере одного помощника, основная обязанность которого поддерживать отношения с конгрессом в деле обеспечения законодательной программы президента, Существуют организационно оформленные связи между комиссиями по иностранным делам сената и палаты представителей и ведущими внешнеполитическими ведомствами— государственным департаментом и министерством обороны, Координацию политики с руководящим составом конгресса госдепартамент осуществляет через специального помощника госсекретаря по связи с конгрессом,

У Пентагона существует тесная связь с комиссией по делам вооруженных сил и комиссией по ассигнованиям сената, Следует отметить, что между конгрессом и Пентагоном традиционно существует более тесная и повседневная координация планов и деятельности, чем между конгрессом и госдепартаментом. Как писала «Нью-Йорк тайме», «Конгресс всегда относился к Пентагону, как к избалованному ребенку, открывая чековую книжку при первом намеке на то, что нужно какое-то новое оружие или требуются какие-то новые расходы»284.

Правда, и здесь можно заметить проявление тех «мятежных» тенденций, о которых говорилось выше. Так, например, комиссия по иностранным делам палаты представителей не согласилась с доводами представителей Пентагона и сократила требуемую сумму ассигнований на развертывание системы «Сейфгард», а практика отказа Пентагона предоставлять информацию конгрессу заставила комиссию по иностранным делам сената в июне 1971 г. единогласно потребовать от министерства обороны представить на ее рассмотрение пятилетний план военной помощи, пригрозив решением прекратить предоставление такой помощи, если документ не будет представлен в течение 35 дней.

Стало распространенной практикой, что важнейшие законопроекты готовятся правительственными ведомствами и лишь представляются в конгресс председателями комиссий или рядовыми конгрессменами. Представители госдепартамента принимают участие в рабочих сессиях комиссий. Вполне нормальным считается процедура направления комиссиями законопроектов в правительственные учреждения для проверки и редактирования. Администрация не только готовит проекты законов, но и в значительной степени определяет календарь работы самих палат.

Все эти факты говорят о том, что на конгресс США распространяется действие тех политических, классовых сил, которые вызвали в условиях государственно-монополистического капитализма повсеместный кризис буржуазных парламентских институтов.