Заключение.Предложения по мерам,направленным на минимизацию рискови получение преимуществ при вхождениироссийской системы образования в ВТО[46]

В заключение по итогам анализа представляется целесообразным выделить основные меры, направленные на минимизацию рисков. Рекомендации по минимизации рисков в полной мере отражены в предложенных по переговорным стратегиям 2 и 3 примерных графиках специфических обязательств России по сектору образования.

Так, снизить риски, касающиеся российских образовательных учреждений, их статуса и правового режима, можно с помощью соответствующих ограничений и исключений из режима наибольшего благоприятствования (РНБ) и национального режима.
Учитывая, что порядок создания федеральных государственных образовательных учреждений устанавливается правительством, государственных образовательных учреждений субъектов Федерации — органом исполнительной власти субъекта; муниципальных образовательных учреждений — органом местного самоуправления, следует обеспечить контроль над условиями создания образовательных учреждений с иностранным участием, которые принимаются на уровне субъектов Федерации и муниципальном уровнях. Кроме того, для образовательных учреждений можно в графике обязательств России по сектору образования использовать следующие механизмы или их сочетания:
а)              ограничить возможность учреждения коммерческого присутствия иностранных юридических лиц и юридических лиц с иностранным участием решениями органов власти федерального уровня;

б)              ограничить общий объем иностранного присутствия, в том числе частных образовательных заведений, учрежденных иностранцами или находящихся под управленческим контролем иностранцев.
Для снижения рисков в части содержания образования по первому, второму и третьему способам поставки услуг важную роль имеет дальнейшее развитие и внедрение в России инструментов, выявляющих сопоставимость программ и результатов обучения. Кроме того, безусловно, необходимо в полной мере распространять требования российской системы регулирования по лицензированию, аккредитации и обеспечению качества на иностранных поставщиков образовательных услуг В оговорках в графике обязательств по сектору образования следует предусмотреть сохранение ограничений по доступу и национальному режиму для приоритетных, имеющих особое значение, или «чувствительных» направлений подготовки. Данная рекомендация применима также к первому способу (трансграничной поставке) и четвертому способу (присутствие физических лиц).
При четвертом способе поставки услуг — перемещении иностранного физического лица — поставщика услуги в графике по подсекторам образования включить дополнительные гарантии качества, оговорив соответствующие формальные квалификационные требования для учителей и преподавателей различных уровней образования (подсекторов) и направлений подготовки в графике специфических обязательств. Дополнительная возможность обеспечить контроль качества по данному способу поставки — не снимать ограничения по национальному режиму, а также сохранить ограничения для отдельных направлений обучения.
С целью снижения риска размывания ценностной составляющей российского измерения образования, потери качества обучения русскому языку и соответственно снижения уровня владения русским языком граждан России и иностранных граждан следует оговаривать требования к тому, какие программы и в каких формах могут быть предложены на иностранных языках. Для имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждений и программ, ведущих к получению диплома государственного образца, необходимо не только сохранить изучение русского языка как государственного языка Российской Федерации, регламентируемого государственными образовательными стандартами, но и определить, по каким направлениям подготовки и в каком объеме обучение может вестись на иностранном языке. Безусловно, необходимо дифференцировать такие направления, как, например, иностранные языки, международное право, международная экономика, философия и т.д., требующие значительного объема подготовки на иностранном языке, и медицину, архитектуру, в которых такая подготовка может нести риск потери качества специальных компетенций выпускника.
В части касающейся качества образования и квалификаций, в том числе признания квалификаций иностранных специалистов следует признать, что гарантировать равенство всем иностранным поставщикам услуг в вопросах признания квалификации невозможно. Очевидно, в графике специфических обязательств по режиму доступа необходимо оговаривать соответствие квалификационным требованиям как условие снятия ограничений для доступа. Кроме того, представляется целесообразным сохранить ограничения для физического присутствия по национальному режиму. Для обеспечения качества предоставляемых образовательных услуг важно последовательно реализовать интегрированный подход к проблемам сопоставимости программ и результатов обучения, взаимного признания и обеспечения качества, на основе внедрения механизмов обеспечения качества в соответствии со Стандартами и процедурами по обеспечению качества для общеевропейского пространства высшего образования и структуры квалификаций сопоставимых с Квалификационными рамками, принятыми в 2005 г в Бергене. Использование этих инструментов, напряду с Руководящими принципами, может составить «арсенал» международных инструментов для защиты качества российского образования и пользователя образовательных услуг национальной системой в условиях присоединения к ГАТС.
По аспектам, связанным со снижением финансовых рисков, представляется целесообразным использовать диффе-
ренциацию правового режима. Включение в график специфических обязательств оговорки о том, что снятие каких-либо ограничений по доступу на рынок и национальному режиму касается только услуг, предоставляемых на основе частного финансирования, является очень эффективным механизмом защиты.
Наиболее эффективными мерами по защите от риска перераспределения на рынке труда в связи с включением режима доступа и предоставления национального режима являются следующие механизмы:
а)              сохранение в графике специфических обязательств ограничений, кроме горизонтальных обязательств, для присутствия физических лиц как по доступу на рынок, так и по национальному режиму для всех подсекторов;
б)              сохранение в графике специфических обязательств ограничений, кроме горизонтальных обязательств, для присутствия физических лиц как по национальному режиму для всех подсекторов, при дифферцированном подходе по доступу на рынок для различных подсекторов;
в)              снятие ограничений для присутствия физических лиц только для режима доступа.
Оба механизма апробированы такими разными по своим подходам странами, как Австралия и Япония, и применяются практически всеми развитыми странами. Кроме того, чтобы избежать риска нарушения условий ГАТС о предоставлении информации о существующих мерах в области признания, Россия должна провести систематизацию и инвентаризацию своих договоров о признании и подготовить соответствующую форму для предоставления при вступлении в ВТО, а затем, с одной стороны, систематически обновлять данные, с другой — осуществлять мониторинг состояния соглашений и переговоров по взаимному признанию между странами — членами ВТО. Кроме того, представляется целесообразным Министерству образования и науки РФ совместно с МИД России и другими заинтересованными министерствами и ведомствами провести анализ двусторонних и многосторонних международных договоров в сфере образования с точки зрения их соответствия принимаемым
Россией обязательствам в рамках ГАТС/ВТО. И то, и другое требует выделения ресурсов и привлечения квалифицированных специалистов.
Для снятия риска невыполнения обязательства по обеспечению адекватных процедур и механизмов для верификации компетентности профессионалов любого другого члена, если Россия фактически принимает на себя обязательства в отношении доступа на рынок по тому или иному сектору (подсектору) профессиональных услуг, необходимо подготовить прозрачное описание процедуры, механизмов и критериев оценки и признания квалификации преподавательских кадров для трудоустройства. Эта работа также потребует ресурсов, еще более значительных вложений потребуют ее внедрение и компетентное исполнение.
При этом, безусловно, следует помнить, что независимо от присоединения к ГАТС и принятия на себя обязательств по снятию ограничений для присутствия физических лиц в рамках Соглашения, страна заинтересована в наличии и эффективности процедуры проверки компетентности профессионалов, предоставляющих образовательные услуги в российских образовательных учреждениях и в качестве предпринимателей.
Для минимизации рисков перераспределения рынка труда между российскими и иностранными поставщиками в пользу последних важно обеспечить мониторинг ситуации по присутствию иностранных поставщиков образовательных услуг. Будет полезно вменить Министерству образования и науки РФ в обязанность ведение Реестра иностранного присутствия в образовании (по всем секторам и по всем способам поставки услуг). Кроме того, для содействия продвижению российских поставщиков услуг и обеспечения качества образовательных услуг, предоставляемых иностранными поставщиками целесообразно на основе имеющегося опыта разработать по линии Министерства образования и науки РФ несколько типовых актов, например, а) типовой договор с иностранным потребителем образовательных услуг в России; б) типовой договор между российскими и иностранными образовательными учреждениями.
Представляется, что максимально эффективно комплексные меры по снижению рисков могут быть реализованы в рамках стратегии 2 («Избирательный подход к снятию ограничений по подсекторам и режимам») и 3 («Гибкий подход к принятию обязательств по способам поставки и секторам»). Соответствующие системы мер представлены в примерных графиках обязательств, отражающих предложенные подходы. Возможно также сочетание инструментов различных стратегий. Кроме того, в переговорном процессе вполне возможно движение от стратегии 1 к стратегии 3. При любых уровнях снятия ограничений по любой из избранных стратегий представляется целесообразным принимать обязательства только для частных образовательных услуг.
После выбора стратегии необходимо провести более глубокий анализ по направлениям подготовки для выработки формулировок оговорок, изъятий, выявления технических возможностей снятия ограничений. Также необходимо провести дополнительно анализ долгосрочных экономических и социальных последствий избранного подхода, включающего анализ влияния на связанные сферы. В качестве основы для формирования критериев оценки можно предложить критерии оценки внутренней либерализации (табл. 3.1) выработанные Секретариатом ВТО по заказу Совета по торговле услугами для оценки эффективности мер по либерализации услуг1.
Критерии оценки либерализации*
Таблица 3.1

Либерализация способа / способов поставки услуг	Потенциальный внутриэкономический эффект
Прямое влияние на экономику
2	(а) цены:
1,3,4	• выгоды для мобильных потребителей (потребление за рубежом),

1 Assessment ofi Services Liberalization: Potentially Relevant Considerations And Criteria.

Note by the Secretariat Worid Trade Organization / Council for Trade in Services Special Session. S/CSS/W/117. 15 November 2001(01-5798).

Либерализация способа / способов поставки услуг	Потенциальный внутрнэкономический эффект • снижение внутренних цен (Ь) предложение:
1, 3,4	(i) увеличение объемов предложения (внутренний рынок); (п) повышение качества и расширение выбора:
2	• выгоды для мобильных потребителей (потребление за рубежом),
3,4	перемены на внутреннем рынке; (iii) стабильность/надежность поставок на внутренний рынок: правила, сохраняющие статус-кво, изменения в режиме регулирования (разумные правила, закон о конкуренции и пр.)
1-4	(с) издержки изменений режима (простои мощностей/ временная безработица): при сохранении статус-кво, при проведении политики, повышающей гибкость, и регулировании, стимулирующем свободу конкуренции (мобильность/инвестиционные субсидии, программы профессиональной переподготовки и пр.) Косвенное влияние на экономику
1,3,4	(а) эффективность отраслей — потребителей услуг (рентабельность, объемы производства, уровень занятости, товарооборот и пр.)
3,4	(Ь) диверсификация промышленности
3,4	(с) влияние на внутренние ресурсы (квалификация, технологии и пр.)
1-4	(d) прочие макроэкономические эффекты (устойчивость к цикличности и пр.) Неэкономические аспекты
1,3,4	(а) задачи, связанные с распределением (справедливость/ равенство доступа):
1, 3,4	(i) влияние на малообеспеченных потребителей / потребительские группы: в условиях режима статус-кво, при политических изменениях (обязательства по универсальным услугам, налоги/субсидии и пр.);
1-4	(й) влияние на регионы, находящиеся в невыгодных условиях:
	в условиях режима статус-кво, при политических изменениях (см. п. (1) выше),

Либерализация способа / способов поставки услуг	Потенциальный внутриэкономнческий эффект
1-4	(Ь) общие следствия для окружающей среды и здравоохранения:
	• в условиях режима статус-кво,
	• при изменениях регламента (стандарты, требования к сертификации и пр.)
	(с) безопасность и другие вопросы государственной политики:
	• в условиях режима статус-кво,
	• при изменениях регламента (меры против отмывания незаконных доходов, коррупции, мошенничества и пр.)

‘Основной вопрос: каков экономический эффект от либерализации национального режима оказания услуг при стабильности внешних условий (при отсутствии внешней либерализации)?

Безусловно, с аналитической точки зрения при оценке последствий либерализации для сектора образования изолированный (секторальный) подход, при котором меры анализа включают оценку влияния только для данного сектора, может показаться привлекательным с нескольких точек зрения. Он будет соответствовать институциональному разделению ответственности между министерствами и ведомствами (торговля, финансы, здравоохранение, образование, охрана окружающей среды, транспорт, связь и др.) и может облегчить осуществление политики на более позднем этапе. Однако опасность секторального подхода состоит в невозможности учесть существующее разнообразие взаимосвязей и синергию различных областей политики регулирования сферы торговли услугами. Могут быть не учтены экономические и институциональные взаимозависимости между рынками отдельных товаров и услуг. Кроме того, могут быть не учтены последствия для связанных секторов. Критерии оценки достаточно гибки и позволяют учесть существующие межсекторальные связи; они могут быть конкретизированы, скорректированы, но наиболее сложной задачей при этом остается наполнение этих критериев данными и содержанием.
Дополнительное направление оценки может включать создание положительных внешних факторов. Возможные преимущества политических изменений, являющихся результатом международных соглашений, лежат по большей части в сфере политики. Правительствам становится легче преодолевать сопротивление в условиях «международного разделения ответственности», чем при односторонних шагах. Такие эффекты следует учитывать, к тому же международная координация создает положительные «дополнительные внешние факторы» в виде возможности совместных рыночных экспансий.
Существенная проблема для анализа связана с необходимостью различения двух основных форм преобразований: 1) изменения, происходящие внутри страны; 2) изменения, происходящие за пределами страны. В первом случае значимы только национальные решения и вызванные ими изменения; при этом допускается стабильность внешнего окружения, внешних условий. Во втором случае меры, принимаемые и реализуемые правительствами других стран — автономно или в результате процессов согласований или переговоров, начинают влиять на экономику сферы услуг страны-члена, не испытывавшей ранее воздействий со стороны других политических изменений. Поэтому вторая модель (табл. 3.2) предлагается для учета возможного влияния политических и экономических действия стран-партнеров1.
Критерии оценки либерализации, проводимой
торговыми партнерами*
Таблица 3.2

Внешняя либерализация способа (способов) поставки услуг	Возможное влияние на соответствующие страны — члены ВТО
Прямое экономическое влияние на соответствующие сектора /рынки
1,2	следствия стимулирования предложения:
2,4	(i) рост товарооборота /производства/занятости;
	(ii) временный дефицит внутреннего предложения:

1 Assessment ofi Services Liberalization: Potentially Relevant Considerations and Criteria. Note by the Secretariat World Trade Organization Council for Trade in Services Special Session. S/CSS/W/117. 15 November 2001(01-5798).

Внешняя либерализация способа (способов) поставки услуг	Возможное влияние иа соответствующие страны — члены ВТО
	• в условиях режима статус-кво,
	• при политических изменениях (мобильность/инвестицион- ные субсидии, программы профессиональной переподготовки, освобождение цен и пр.)
Косвенное влияние на экономику
1,2,3	(а) повышение спроса на услуги смежных поставщиков (рентабельность, производство, занятость и пр.) и, возможно, создание дополнительных производств
3,4	(Ь) влияние на внутренние ресурсы («утечка мозгов» ит.п.):
	• в условиях режима статус-кво,
	• при политических изменениях (обязательства по универсальным услугам, налоги/субсидии и пр.)
1,2, 3,4	(с) выручка в иностранной валюте, положительное влияние на обменные курсы (повышение благосостояния социальной защиты)
1,2,3	(d) дальнейшие последствия для развития (увеличение сбережений частных лиц/инвестиций, налоги/государственные расходы)
2,4	(е) постепенное снижение конкурентоспособности на экономически связанных рынках по мере расширения доступа конкурирующих зарубежных поставщиков к более дешевым и (или) качественным ресурсам
Неэкономические аспекты
	(а) задачи, связанные с распределением (справедливость/ равенство доступа):
	качество/доступность предложения для групп, находящихся в невыгодных условиях:
	• в условиях режима статус-кво,
2,4	• при политических изменениях (обязательства по универсальным услугам, налоги/субсидии и пр.)
	(Ь) общие следствия для окружающей среды и здравоохранения:
	• в условиях режима статус-кво,
	• при изменениях регламента (строгие стандарты, требования к сертификации и пр.)

¦ Основной вопрос: каковы экономические последствия в стране, сохраняющий традиционный режим, в условиях либерализации торговых режимов странами-партнерами.
Предложенные критерии могут быть использованы для оценки последствий для различных секторов. Безусловно, применительно к каждому сектору определяется выбор наиболее значимых факторов и временной промежуток оценки. Чем более длительный период рассматривается, тем больше вероятность, что (краткосрочные) издержки на регулирование перекроются экономическими и другими выгодами. Длительность временного периода имеет особенное значение для сектора образования. Наконец, долгосрочную оценку влияния либерализации сектора образования необходимо проводить для своевременных возможных корректировок во внутренней политике, которые могут оказаться необходимыми для обеспечения устойчивого и полного соответствия основным задачам развития образования.

<< | >>

↑

Источник: Горбунова Е.М., Ларионова М.В.. АНАЛИЗ РИСКОВ И ПОТЕНЦИАЛЬНЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙРОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАНИЯВ УСЛОВИЯХПРИСОЕДИНЕНИЯК ВТО. 2007

Еще по теме Заключение.Предложения по мерам,направленным на минимизацию рискови получение преимуществ при вхождениироссийской системы образования в ВТО[46]:

- Cистемы образования - Воспитательный процесс - Дошкольное образование - Информационные технологии в учебном процессе - Коррекционная педагогика - НЛП - Образование и наука - Общая педагогика - Основы педагогического мастерства - Педагогика - Педагогика начальной школы - Педагогика современной школы - Профессиональная педагогика - Семейная педагогика - Социальная педагогика (лекции) - Теория и методика физической культуры -