Создавая региональную власть

Сильные регионы — важнейшая составляющая исторического наследия Италии. Географически обособленные, политически независимые, экономически дифференцированные регионы, тяготеющие к единому городскому центру, уже более тысячелетия проявляют себя в узоре итальянской истории6.

Когда в 1860-е годы было провозглашено создание итальянского королевства,
лингвистическое разнообразие было столь велико, что не более 10% всех итальянцев (а может быть, и всего 2,5%) говорили на национальном языке7. Для монархистов Пьемонта, объединивших Италию, региональная дифференциация оказывалась принципиальным препятствием на пути национального развития. “Сделав Италию, мы должны теперь создать итальянцев”, — таков был их лозунг. Предельно централизованная модель наполеоновской Франции была тогда последним словом административной науки. Отсюда следовал вывод о том, что сильная центральная власть является необходимым лекарством для слабого нового государства8.
Кое-кто уже тогда призывал к учреждению автономных региональных правительств в рамках единой страны. Однако, опасаясь реакционной церкви, крестьянской косности и отсталости Юга, творцы современной Италии (подобно многим их последователям в молодых государствах нынешнего “третьего мира”) настаивали на том, что децентрализация несовместима с процветанием и прогрессом. Сторонники этого взгляда взяли верх. Высшие местные чиновники назначались национальным правительством из Рима. А местные политические распри (или даже простое несогласие с национальной политикой) могли повлечь за собой годы и годы правления коммисаров, назначаемых центральным правительством9. Сильные префекты, заимствованные из французской модели, контролировали персонал и политику на местах, утверждая все местные назначения, бюджеты и контракты, зачастую вмешиваясь в мельчайшие детали10. Почти вся социальная сфера, от сельского хозяйства до образования и городского развития, управлялась полевыми офицерами римской бюрократии.
На практике жесткость этой системы в значительной степени смягчалась особенностями итальянской политики. Для достижения хрупкой поддержки в парламенте итальянские лидеры широко использовали практику “трансформизма”, в ходе которой заключались патронажные сделки с представителями местных элит. Поддержка~нацИональнои правящей коалиции ШГ купалась с помощью политических корректив, учитывающих местные условия (или, по крайней мере, устраивающих региональных лидеров). Префекты, хотя и были ответственными за действия местных властей, отвечали также за умиротворение местных элит, в особенности на Юге. Вертикаль связей, построенных
по типу “патрон — клиент”, смягчала тяготы административной централизации. “Трансформизм” позволял местным элитам и депутатам защищать узкие интересы вопреки общенациональным в обмен на предвыборную и парламентскую поддержку11. Политические каналы, связывающие провинцию с центром, были более важными, нежели административные каналы, но в лю- бом случае сама связь с центром имела решающее значение12.
Эта переговорно-дифференцирующая система централизованного контроля de facto пережила и фашистский период. Хотя выборы, партии и политические свободы упразднялись, но традиционные органы исполнительной власти и большая часть прежнего правящего класса оставались у руля13. Несмотря на высочайшую степень формальной централизации, реальность итальянской политической практики предполагала, однако, и определенную скрытую “отзывчивость” по отношению к местным вождям. Тем не менее для творцов местной политики и при монархии, и в период фашизма, и в течение первых двух пост- фашистских десятилетий “все дороги вели в Рим”.
Только после второй мировой войны, с появлением демократии и растущим низовым сопротивлением крайней централизации регионалистские настроения с новой силой начали напоминать о себе. Могущественные политические партии, от христианских демократов справа до социалистов и коммунистов слева, весьма подозрительно относились к национальному правительству и тем самым ставили под сомнение централизованную систему в целом. Под их покровительством в 1948 году была принята новая конституция, предусматривавшая прямые выборы региональных правительств14.
Эта конституционная схема была незамедлительно применена^1Гпят1ГлособШ“т?тгонахпгас1ГОЛШ?5]Шы5Гпlt;Г^^ границам й“на~0С1 ринах Сицилия и Сардиния, то есть гам, где существовали этнические проолемы и сепаратизм15. Преобразование остальных, “обычных” регионов, в которых проживало 85% населения Италии, требовало обновления законодательства и поэтому было отложено. Центральная администрация, естественно, не спешила лишать себя власти. И, что еще более важно, христианские демократы, доминировавшие тогда на общенациональном уровне, имели все основания опасаться того, что регионы “красного пояса” Италии в этом случае перейдут под контроль коммунистов. Именно по этой причине в течение
2 Пат нем F.

двадцати лет конституционные положения о региональных правительствах оставались мертвой буквой, а централизованная . система продолжала здравствовать.
К середине 60-х годов, однако, ситуация начала меняться.
В основе лежали поразительные темпы социальных и экономи- ческих реформ в послевоенной Италии. В течение двух десятилетий с 1950 по 1970 годы экономика развивалась быстрее, чем за всю предшествующую итальянскую историю, темпы ее роста в это время были выше, чем в любой другой стране западного мира. Миллионы итальянцев мигрировали с беднеющего Юга на индустриальный Север16. Доля занятых в сельском хозяйстве сократилась с 42% до 17%. Улучшилось питание населения, неграмотность и детская смертность сократились на две трети, на смену велосипедам пришли автомобили. Миллионы итальянцев сменили работу, жилище, стиль жизни. Для Италии это было время глубочайших социальных перемен.
* \ Политика и система управления не успевали за социальными ''и экономическими процессами. Однако прогрессирующее бессилие центральных властей, интересы регионального планирования и политический сдвиг влево вновь поставили вопрос о реформе региональных властных структур. В феврале 1968 года, после ожесточенного сопротивления консерваторов, парламент принял закон, распространяющий новую избирательную систему и на “обычные” регионы. Два года спустя прошел закон о региональных финансовых системах, согласно которому с целью контроля за местными финансами в 1970 году избирались первые региональные советы (численностью от 30 до 80 членов в зависимости от населенности региона). В последующие месяцы каждый совет, следуя правилам итальянской партийной системы, избрал регионального президента и кабинет (“джунта”), а также готовил региональный “статут”, обозначив в этом документе организацию, процедуры и сферу региональной юрисдикции с учетом конституции государства.
Сторонники новых институтов ставили перед собой множество целей. Популисты заявляли, что региональные правительства повысят уровень демократии, расширяя степень гражданского участия и ответственности. Умеренные полагали, что децентрализация усилит административную эффективность. Южане надеялись, что региональные правительства ускорят социально-экономическое развитие, сокращая тем самым диспропорции

между двумя частями страны. Идея региональной автономии при- влекала тех, кто был вытеснен на периферию национальной Политики — в первую очередь, коммунистов Технократы же считали, что регионы нуждаются в рациональном социоэкономиче- ском планировании и поэтому должны перейти к новому способу политического действия, более прагматичному, нежели традиционный идеологизированный итальянский политический стиль.
Сторонники регионализма были уверены в способности институциональных перемен переориентировать политику. Предназначение новых правительств они интерпретировали чуть ли не в мессианских терминах, уверяя, что “создание политически автономной региональной власти приведет к коренному национальному и политическому обновлению страны”17. Во время первой серии наших интервью с только что избранными в 1970 году членами местных советов последние были преисполнены надежд и энтузиазма. Оптимистически оценивая будущее реформ, они рассматривали регионы как мощный противовес центральной власти. То были годы идеализма и эйфории.
Но борьба за обеспечение финансовой базы и власти для новых структур только-только начиналась. Два года ушло на то, чтобы центральное правительство подготовило документы, передающие власть, средства, персонал регионам, и поэтому новые правительства приступили к эффективной деятельности лишь с 1 апреля 1972 года. Но одновременно декреты 1972 года на региональном уровне продолжали подвергаться осуждению как не устраивающие представителей почти всех партий, публику и, прежде всего, самих чиновников. В те ранние годы альянс консервативных политиков, могущественной бюрократии и традиционно мыслящей судебной власти навязывал регионам многочисленные правовые, административные и фискальные ограничения. Центральная власть сохранила за собой право “направления и координации” национальной политики и не колеблясь пользовалась этим правом. Например, более четверти всех законов, принятых регионами в период первой легислатуры, подверглись вето со стороны центральной администраций. Более того, центральное правительство крепко держало в своих руках кошельки новых властей. Опубликованные в 1972 году бюджетные проекты предусматривали неизменную норму выделения средств регионам в течение ближайших трех лет, в то время как расходы центральной бюрократии должны были возрасти на 20%.

На смену эйфории пришли тревога и гнев. Регионалисты поняли, что реальное перераспределение полномочий потребует политической борьбы с центром.
Возглавляемые независимо мыслящими правительствами Ломбардии (передовые христианские демократы) и Эмилии-Романьи (коммунисты) и вдохновляемые общенациональным сдвигом влево, имевшим место в 1974—75 годы, сторонники регионализации возобновили свою атаку. Симпатизирующая им пресса помогла организовать поддержку на уровне региональных “групп интересов” и общественного мнения. Региональные власти различных оттенков — северные и южные, красные и белые — объединили усилия в рамках так называемого “регионалистского фронта”. Коалицию усилила поддержка со стороны новых цен- тральных структур, созданных реформой, — министерства по делам регионов и межпарламентского регионального комитета.

Институциональные изменения обрели собственный импульс.
В июле 1975 года, после мощного сдвига влево в ходе второго тура региональных выборов, регионалисты смогли провести в парламенте закон, предусматривающий передачу регионам новых важных функций. Для предотвращения дальнейшей обструкции со стороны римской бюрократии этот закон обязал центральное правительство добиваться парламентского одобрения принимаемых декретов. Подготовка таких декретов потребовала двух Лёт интенсивных и зачастую болезненных переговоров между национальным правительством, региональными властями, соответствующим парламентским комитетом и главными политическими партиями. Проведенная нами в 1976 году серия интервью обнаруживает, что респонденты были уверены в способности регионов добиться автономии. Они отмечают более острый конфликт между центром и периферией, нежели это предполагалось шесть лет назад. Их прежний оптимизм по поводу способности новых институтов отвечать на насущные общественные запросы теперь оказался более сдержанным; наши собеседники были склонны винить во всем Рим. Естественно, требование автономии звучало еще более четко.
Как обычно, игра между центром и периферией разыгрывалась одновременно в двух различных, но взаимосвязанных между собой формах, которые мы условно назовем “один на один” и “все на одного”. В первом случае отдельный регион старался ослабить контроль центра в тех или иных сферах. Во втором случае
объединившиеся правительства стремились совместными усилиями изменить правила игры “один на один”. В те годы битвы “один на один” в основном заканчивались победами центральных властей. Взаимоотношения центра и периферии в тот период были формальными, антагонистичными и непродуктивными.
Между тем как центр выигрывал сражения с одиночками, противостоять объединенным региональным силам было все трудней. В бесконечной серии встреч и совещаний представителей основных политических партий в июне-июле 1977 года было достигнуто соглашение о пакете документов (Декрет 616), передающих в регионы 20 тысяч учреждений, ранее подчиненных центральной бюрократии^ включая местные филиалы столь серьезной структуры, как мщц^ерстдю^сельсто Регионам делегировались полномочия в важнейших областях, включая! социальное обеспечение^ (территориальное плаьшрова- ние. финансовые статьи Декрета^!6 возложили на регионы ответственность за распоряжение четвертью национального бюджета (некоторые говорят даже о трети), в том числе передав в юс ^уки все заботы о надйона^)^бй*сй^Шё’г^а|»в6о}фанения. В 1§89 году этот сектор вбирал в себя болеё половины всех местных расходов.
Эта победа регионалистов была обусловлена политическими причинами. Христианско-демократическая партия отчаянно отбивалась от коммунистов, чья звезда в середине 70-х годов неуклонно восходила. Опираясь на поддержку социалистов и левых демохристиан, ИКП настаивала на дальнейшей децентрализации. Декрет 616 воплотил в себе попытку премьера от ХДП Джулио Андреотти заручиться поддержкой коммунистов. Столь же важно и то, что существование напрямую избираемых региональных правительств породило сильное давление в направлении эффективной децентрализации. Побеждающий регионали- стский фронт опирался на силы, рожденные самой реформой.
Перераспределение власти неизменно предполагает некий торг, это не просто юридический акт. Легальные и конституци- онные основы, административная сфера и финансы — вот ключевые составляющие любой политической игры. С точки зрениЯ~ региональных лидеров базис могущества центральной власти составляют контроль за финансами и процедура делегирования формальной власти — кошелек и устав. Лидеров более богатых' северных регионов заботил в основном устав, в то время как южан больше волновал кошелек. /

Столкнувшись с сопротивлением центра, контролировавшего и законодательство, и финансы, регионы обратились к неформальным политическим методам. Они стали опираться на межрегиональную солидарность и на низовую поддержку со стороны региональных и местных “групп интересов”.* прессы, общественного мнения. Южане чаще прибегали к “вертикальным” стратегиям, таким, как частные петиции симпатизирующим национальным патронам, а северяне предпочитали “горизонтальные” коллективные акции (это отличие “вертикальной” политики Юга и “горизонтальной” политики Севера будет упоминаться нами довольно часто). В противоборстве с центральной властью главенствовали в основном северяне. Ниже мы увидим, что к середине 70-х годов избиратели и местные лидеры как на Севере, так и на Юге стали ярыми сторонниками региональных реформ. Перераспределение власти назрело.
Декрет 616 ознаменовал победу регионов в борьбе за формальную власть. Не столь драматичная, но не менее важная битва за финансы была впереди. Победа регионов означала, что отныне они не смогут упрекать центральные власти в собственных трудностях. Обозревая те годы, один региональный лидер говорил нам в 1981 году: “Они бросили нас в воду, надеясь, что мы научимся плавать”. Крупный римский чиновник выразился более цинично, но, возможно, точнее: “Декретами 1977 года мы вручили регионам веревку, которой они нас удавят”.
Смена власти в нескольких ведущих регионах, происшедшая в период второй легислатуры (1975—1980 годы), символизировала смену региональных приоритетов. Харизматики типа Пьеро Бассетти, демохристианского президента Ломбардии, Гвидо Фанти, коммуниста-президента из Эмилии-Романьи, и Лелио Лагорио, социалиста из Тосканы, покинули региональную политику, уступив место более прозаичным менеджерам.
Объемы средств, находившихся в распоряжении регионов, увеличивались следующим образом: в 1973 году — 1 млрд дол., 1976 году - 9 млрд дол., 1979 году — 22 млрд дол., 1989 году - более 65 млрд дол.20 (Структура региональных расходов 1989 года отражена в Таблице 2.1.) К началу 90-х годов региональные правительства тратили около 1/10 валового национального продукта ТЬалий. Этот показатель лишь немногим нижеуровня американских штатов. Для структур, которые в течение пятнадцати лет существовали только на бумаге, это было совсем неплохо. В ре-

зультате в 70—80-е годы нерастраченные ассигнования переходили из одного фискального года в другой, поскольку “золотой дождь”, хлынувший в регионы, явно превышал их административные возможности.
Таблица 2.1
Расходы итальянских регионов (по секторам),
1989 (в млрд лир)

	Текущие Капитальные Всего затраты затраты			Всего*	%
Здравоохранение	48779,2	2269,7	51048,9	37,208	56,3
Сельское хозяйство	2004,3	4895,7	6900,0	5,029	7,6
Транспорт	4561,7	1646,9	6208,6	4,525	6,8
Органы управления	4874,6	1059,0	5933,6	4,325	6,5
Строительство	121,7	5149,4	5271,1	3,842	5,8
Образование	2232,4	385,4	2617,8	1,908	2,9
Охрана природы	340,6	1863,7	2204,3	1,607	2,4
Социальная защита	1364,4	539,0	1903,4	1,387	2,1
Промышленность	282,6	1513,9	1796,5	1,309	2,0
Торговля и туризм	447,5	896,4	1343,9	980	1,5
Культура	429,4	386,0	815,4	594	0,9
Обслуживание долгов	0,0	622,7	622,7	454	0,7
Иные сферы	1711,2	2262,9	3974,1	2,897	4,4
Итого	67149,6	23490,7	90640,3	66,064	100

В долларах США

Помимо разработки законодательных основ новых властных институтов основной задачей региональных правительств в этот период было распределение фондов — займов сельхозкооперативам, стипендий нуждающимся студентам, пособий инвалидам, субсидий городскому транспорту, субвенций театру Ла-Скала и т.д. Нуждаясь в общественной поддержке и испытывая при этом нехватку административных полномочий для проведения глубоких социальных реформ, большинство регионов занялись распределением.
Вместе с тем некоторые регионы значительно продвинулись в преобразовании таких сфер, как городское планирование, экологическая безопасность, здравоохранение и социальное

обеспечение. Основы для последующей общенациональной реформы сферы социального обеспечения были заложены именно в этих регионах-пионерах. По мнению экспертов, положение дел в городском планировании значительно улучшилось после того, как управление этой сферой было передано от центра регионам. В таких областях, как энергосбережение и охрана окружающей среды, регионам пришлось заполнять пустоты, оставленные неповоротливыми римскими министерствами. Вопрос о том, удалось ли новым региональным властям обеспечить себе успех, будет рассмотрен в последующих главах. Хорошо это или плохо, но регионализация итальянской политики уже состоялась. В настоящее время, выражаясь словами Макса Вебера, местные правительства “крепко стоят на ногах”21.

<< | >>

↑

Источник: Роберт Патнэм. Чтобы демократия сработала. 1996

Еще по теме Создавая региональную власть:

- Внешняя политика и международные отношения - Вопросы политологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - История международных отношений - История политических и правовых учений - Общие вопросы политологии - Политика - Политическая философия - Политические исследования - Политические режимы и партии - Политология в Украине - Социальная политика - Социология политики -