Углубляя региональную автономию

“Автономия политических институтов измеряется степенью того, насколько их собственные интересы и ценности обособлены от интересов и ценностей иных политических сил”37. Состоялась ли институционализация итальянских региональных правительств именно в этом смысле? Проявляет ли себя аутентично регио
нальная политическая система, по сути своей отличающаяся как от местной, так и от национальной политической системы? Смогло ли изменение правил игры повлиять на баланс власти и интересов в итальянской политике?
Эти вопросы уместны, поскольку регионы рождались в узкой «4$ише между мощными национальными и местными силами. Как мы уже убедились, они отчасти явились “побочным продуктом” столичной партийной политики, и региональные дела ощущали сильное воздействие национального политического климата. С другой стороны, первое поколение региональных советников было прочно укоренено в местную политику. В те ранние годы кандидатуры в региональный совет выдвигались в основном местными парторганизациями, и самые широкие политические связи советники имели именно на местах. Вводом начале регионы были в первую очередь творением центральных властей,~осуще- ствляемым местными деятелями. Для того,"чтобы стать могучим и властиым Шстйтутом и неГоказаться в положении еще одного формального дополнения к итальянскому каталогу отживающих общественных структур, новым правительствам необходимо было преодолеть собственные истоки. Новые лидеры должны были обособиться от прежних местных и столичных патронов.
В нашем исследовании предполагается, что расцвет институциональной автономии регионов приходится на период после 1976 года. К примеру, в каждом опросе мы предлагали советникам и лидерам общин оценить степень влияния самых разнообразных структур, включая местную знать, столичных министров, сельскохозяйственные организации, профсоюзы, бизнес, церковь и т.д. Одна из тенденций оказывалась абсолютно очевидной: неуклонно росло влияние региональной исполнительной власти/Руководитель региона, члены местного кабинета, региональные партийные лидеры, региональные администраторы постоянно набирали очки в период 1976—1989 годов. Напротив, почти все прочие группы испытывали трудности, будь то сельскохозяйственные организации, профсоюзы, бизнес, пресса, церковь, парламентарии национального уровня или же местные партийные боссы. Этим обстоятельством ознаменовался сдвиг к доминированию региональных чиновников, все более автономных (но не отстраненных) от внешних сил. В жестких рамках представительной демократии лидеры новых институтов все в большей степени становились хозяевами своей собственной судьбы58.

Диаграмма 2,4
Влияние региональных лидеров в трёх сферах, 1970—1989 Влияние при выдвижении в региональный совет
Национальные лидеры Региональные лидеры Местные лидеры

тверждает институционализацию региональной политики. Мы постоянно спрашивали советников о степени влияния нацио- нальных, региональных и местных партийных лидеров в трех





специфических областях: при выдвижении кандидатов в совет, во время их переговоров по формированию регионального кабинета и при рассмотрении законодательных актов перед вынесением их на суд депутатов. Во всех сферах и во всех областях влияние региональных лидеров в период 1970—89 годов устойчиво росло, в то время как власть национального и местного начальства падала (см. Диаграмму 2.4).
Диаграмма 2.4 (продолжение)
Влияние на региональное законодательство

“Чье влияние наиболее ощутимо в каждой из трех сфер: национальных партийных лидеров, региональных партийных лидеров, местных партийных лидеров или же (в случае с региональным законодательством) самих региональных советников?”


Некогда непоколебимая монополия местных партийных боссов при выдвижении кандидатов в советы отошла в Прошлоет-в то время как могущество региональных партийных чиновников в этом деле укрепилось. Но даже в 1989 году первые все еще имели внушительный голос. Что же касается национальных лидеров, то они, не вмешиваясь в процессы выдвижения напрямую, активно пытались воздействовать на создание коалиций. На Сардинии, к примеру, общеитальянское руководство демохристиан несколько месяцев тормозило формирование областного кабинета, опасаясь, что альянс с ИКП (которому симпатизировали здешние христианские демократы) подорвет национальную стратегию партии. Вместе с тем, как следует из Диаграммы 2.4,

и в этом царстве региональная автономия значйтельно расширилась. Наконец, она стала бесспорной и в сфере законодательных программ. В этой области наиболее серьезным сдвигом последних лет оказалась растущая независимость самих совет - ников от региональных партийных вождей, не входящих в состав совета. ЭтоТ ШТрих также подтверждает крепнущую аутентичность региональных институтов.
Диаграмма 2.5
Упадок дисциплины в общенациональных партиях, 1970—1989

в общенациональных партиях" />
Политическую борьбу в регионах следует рассматривать прежде всего как составляющую общенациональной политической борьбы (согл.) Нет необходимости в том, чтобы политическая стратегия во всех регионах была бы однообразной (несогл.) Вступающий в политическую партию должен поступиться частью собственной независимости (согл.) В конечном счете лояльность собственным согражданам важнее верности своей партии (несогл.)
По каждому вопросу респондентам предлагалось выбрать варианты “полностью согласен”, “более или менее согласен”, “более или менее несогласен” или же “полностью несогласен”.
Всем этим процессам сопутствовало то обстоятельство, что региональные политики теперь не боялись бросить вызов партийной линии в тех случаях, когда эта линия противоречила местным нуждам. Индекс поддержки партийной дисциплины, обобщенный вДиаграмме 2.5, показывает, как, в особенности после 1976 года,
настроения смещались в сторону большей независимости от национального партийного диктата. В начале 70-х годов сторонники партийной дисциплины превосходили ее критиков в соотношении 2:1, в то время как в 1989 году критики одолевали сторонников в пропорции 4:1. Эти изменения установок проявлялись также и в поведении. Марчелло Феделе сообщает, что доля региональных правящих коалиций, разваливающихся после очередною правиiелы;iвенного кризиса в столице, резко сократилась между 1970 и 1990 шдгийи.' В результате средняя “продолжительность жизни” региональных правительств выросла с 525 дней в 1970-1975 годах до 700 дней в 1985-1990 годах, что можно сопоставить с 250 днями типичного национального кабинета того же периода39. И в этом случае региональная автономия окрепла.
Возникновение самостоятельной региональной политической системы проявило себя и в повседневных контактах региональных советников. Из персонажа локального уровня, получивше- го областной пост, советник превращается в фигуру подлинно регионального масштаба, хотя, подобно любому выборному лицу, он по-прежнбму опирается на местную политическую базу. Как показывает Диаграмма 2.6, в 1970 году “средний” советник более часто встречался с представителями местных, а не региональных групп, и местных администраторов предпочитал региональным администраторам. В 80-е годы картина была противоположной, в особенности по части администраторов40. В этом также просматривается становление автономной региональной политической системы, с реально принимаемыми решениями и реальными усилиями по воплощению территориальных интересов.
Этой растущей автономии полностью соответствуют отмечаемые советниками изменения в электоральном поведении. Как уже говорилось, в 1970 году традиционные партийные узы и общенациональные партийные программы главенствовали на региональных выборах, в то время как сами региональные кандидаты пребывали на втором плане. В последующие годы, однако, значимость индивидуальных кандидатов усиливалась, а роль партийной принадлежности снижалась. В период меХДу 1970-и 1989 годами доля советников, считавших, что именно партийная идентификация определяет волеизъявление избирателей, упала с 72% до 48%, а доля тех, кто отдавал приоритет общенациональным партийным программам, снизилась с 55% до 24%.

Диаграмма 2.6
Контакты региональных советников на региональном и местном уровнях, 1970—1989
Частота контактов советников с местными и региональными чиновниками

Частота контактов советников с местными и региональными игруппами интересов

*
Число тех, кто основное значение придавал личности кандидата, подскочило с 38% до 57%, заняв первое место41. Прямые свидетельства мотивов избирателей, естественно, отсутствуют, но в мире практической политики восприятие обладает собственной значимостью. Советники все менее склонны рассматривать региональные выборы в качестве некоего промежуточного опроса по поводу национальной политики. Они все более уверены в том, что их политическая судьба зависит только от них самих.
В 80-е годы отношения между регионами и центральными властями значительно улучшились. Принятый в 1977 году Декрет 616 стал вехой в распределении властных полномочий. Былые конфликты угасали. На смену великому походу 70-х годов, предназначенному провести границу между центральными и региональными властями, пришли спорадические столкновения 80-х годов. По мере того как линия фронта стабилизировалась, потребность в региональной автономии уже не ощущалась столь остро. В 80-е годы как советники, так и лидеры местных общин сообщали о значительном смягчении отношений с центральны- ми властями, что было явным шагом вперед по сравнениюГТТре- дыдущим десятилетием. Соответственно, практические потребности регионов теперь интересовали народных избранников в несравнимо большей степени — ниже мы остановимся на этом подробно. После Декрета 616 регионалы больше не могли сваливать собственные провалы на центральную власть.
Одним из результатов всех этих перемен стало то, что недоверие к центральным властям как среди советников, так и среди лидеров общин пошло на убыль. Между 1976 и 1989 годами доля советников, согласных с тем, что “центральное правительство должно твердо использовать свое право контроля за деятельностью регионов”, выросла с 39% до 58%, а число общинных лидеров, настаивающих на том, что “институт префектов может и должен быть упразднен”, сократилось с 60% до 32%. Ответы на оба вопроса, сведенные воедино, раскрывают весьма знаменательную тенденцию (Диаграмма 2.7). В то время как ярые “централисты” на протяжении двух десятилетий оставались мизерным меньшинством, чис- ло пламенных оппонентгт центральной власти сократилось более чем наполовину, а доля “умеренных регионалистов , тяготеющих к центру, утшиттягк Напряженность, сопровождавшая зарождение региональных правительств, постепенно рассасывалась, областная элита все меньше беспокоилась о региональной автономии.

Диаграмма 2.7
Отношение региональных советников к центральному правительству, 1970—1989


Институт префектов может и должен быть упразднен (согл.) Центральное правительство должно твердо использовать свое право контроля за деятельностью регионов (несогл.)
По каждому вопросу респондентам предлагалось выбрать варианты “полностью согласен”, “более или менее согласен”, “более или менее несогласен” или же “полностью несогласен”.
И в центре, и на периферии все еще можно услышать жалобы на взаимные нарушения правил игры. Подобные вещи вполне нормальны для любой децентрализованной системы управления. Центральные чиновники, озабоченные ростом бюджетного дефицита, причину которого они приписывают “безответственным тратам регионов”, стремятся к сокращению региональных фондов. Региональные чиновники возражают, говоря о том, что львиная доля получаемых ими из центра средств накрепко привязана к конкретным программам, вплоть до того, что центр определяет даже, производство какой сельхозпродукции нуждается в поддержке государства. Национальные министры, по словам регио- налов, слишком часто рассматривают регионы как “полевые филиалы” центральной администрации42.

Американцам, привыкшим к сетованиям губернаторов на непомерный федеральный контроль, эти чувства итальянских регионалов вполне понятны. Так же, как в Америке, депутаты итальянского парламента видят в региональных чиновниках соперников в борьбе за обладание политическими ресурсами. Даже депутаты левого фланга, идеологически приверженные политической децентрализации, за пределами парламента стараются “подрезать крылья” региональным правительствам. Подобное соперничество федеральных законодателей и местных чиновников, конечно же, знакомо политикам от Чикаго и до Баварии.
Между тем, по мере того как регионы все активнее применяли новые надзорные полномочия по отношению к местным властям, на смену прежним трениям пе.нтря и периферии приходил конфликт регионального начальства с более мелкими адми- нистративными единицами. В этом властном треугольнике ‘‘центр-регионы-местные власти” заключались новые союзы и использовались все более сложные стратегии43. К ужасу итальянских правоведов, национальная модель политического устройства приобретала очертания не слоеного пирога, а чего-то совсем уж невообразимого44.
Не вмещаясь в пределы центральной или региональной юрисдикции, многие вопросы теперь превращались в поприще для командной борьбы с участием местных правительств, партийных чиновников различных уровней и даже частных структур45. Вопреки строгому распределению ответственности, многие программы в таких сферах, как сельское хозяйство, жилищное строительство, здравоохранение, оказались рассеянными по национальному, региональному и местному уровням. Политики всех трех этажей вели бесконечные переговоры друг с другом даже в тех случаях, когда один из уровней обладал легальным правом принятия решений. Вначале 80-хгодов былообразовано около, сотни объединенных комитетов по координации действий различных властей во многих сферах.
Регионы тем временем пытались найти дополнительные рычаги, помогающие решать в Риме вопросы, не относящиеся к их юрисдикции — типа общенациональной экономической политики и внешней торговли. Каждый регион имеет в столице пред- стаиител ьство г занимающееся лоббирОДяннам В 1981 году региональные главы исполнительной власти создали постоянно действующую “Конференцию президентов” с тем, чтобы пред
ставлять правительству свои взгляды и мнения. В 1983 году эта группа установила кентакты с национальным Советом министров. Цель была та же — совершенствование координации между центральными и региональными властями. По мере того как углублялись интеграционные процессы в Европейском Сообществе, регионы пытались даже оказывать прямое влияние на принятие решений в Брюсселе.
Было бы по меньшей мере преждевременно говорить об окончательном примирении региональных и национального правительств. Еще Джеймс Мэдисон на заре американского федерализма говорил своим соотечественникам о том, что разделение властей означает постоянные противоречия. Итальянская система пока еще не стала в полном смысле федеративной, поскольку конституционный и политический статус итальянских регионов не сравним с положением американских штатов или германских земель. Вместе с тем различие между централизованной и федеративной системами представляет собой континуум, а не дихотомию46. В последние два десятилетия Италия значительно продвинулась по пути децентрализации, причем не только формально, но и практически.
В конце этого периода региональные лидеры чувствовали себя более независимыми, чем их предшественники. И хотя новые структуры пока еще не влияли на неформальную политику, изменения формы все более сказывались на деле. Логика децентрализации становилась самопределяюшей. Регион превратился в аутентичную, автономную, определяющую единицу итальянской политики.

Еще по теме Углубляя региональную автономию:

1. 2.1. Региональное хозяйство. Особенности регионального экономического механизма.
2. СООТНОШЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ С ИНЫМИ ИДЕНТИЧНОСТЯМИ. РЕГИОНАЛЬНАЯ И СЕМЕЙНАЯ ИДЕНТИЧНОСТЬ
3. Латышев Л. К.. Перевод: проблемы теории, практики и методики преподавания: Кн. для учителя шк. с углубл. изуч. нем. яз.— М.: Просвещение.— 160 с., 1988
4. 2. Территориальная автономия
5. Автономия в развитии
6. Автономия философии
7. § 3. ОБЩАЯ ТЕОРИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ СДЕЛКИ 84. Автономия воли.
8. ЛИКВИДАЦИЯ АВТОНОМИИ. ВСТУПЛЕНИЕ В МОНГОЛИЮ РОССИЙСКИХ БЕЛОГВАРДЕЙЦЕВ
9. Автономии в государственном устройстве России
10. Социальные давления на автономию науки
11. 7. Автономия логики
12. АВТОНОМИЯ КАНТА
13. Проект автономии