2.1. Реформирование как средство усиления гражданского контроля над силовыми структурами

Одним из основных направлений деятельности по реформированию армии и подчинению интересам гражданского общества является установление гражданского контроля за ее формированием и функционированием.

Проблемы гражданского управления силовыми структурами, в том числе и армией, возникли и решились во многих экономически развитых государствах. Как показывает мировой опыт в странах с различным социальным и экономическим строем, политическое руководство силовыми структурами осуществляют гражданские лица. Какими бы разными ни были национальные традиции таких стран как США, Франция, Германия, Индия или Япония во главе военного ведомства в настоящее время стоит гражданский человек. Мало того, во многих государствах, например в Финляндии, военное ведомство возглавляет женщина. На подобный путь управления силовыми структурами становятся страны, входившие в состав СССР и Варшавского договора (Эстония, Латвия, Чехия). Это, конечно, не случайное совпадение, а закономерность. Ее объяснение имеет глубокие политико-правовые корни.

13 Арбатов А.Г. Гражданское управление Вооруженными Силами в России // Военно-гражданские отношения в демократическом обществе. Серия «Научные доклады», № 51. М.: Московский общественный научный фонд,

1998. С. 133.

В авторитарном или тоталитарном обществе (будь то абсолютизм, «реальный социализм», фашизм или типичные режимы третьего мира) вопрос о гражданском управлении армией и военной политикой просто не встает. Военная и политическая власть там глубоко интегрированы, ибо военная сила служит основой власти, главным залогом режима политического, экономического и идеологического принуждения. Именно там военная сила становится основой государства и главной целью его экономической и политической деятельности, чему классики марксизма дали емкое название: милитаризм. В таком обществе не только не возникает мысли о гражданском министре обороны, но и сами государственные лидеры милитаризуются. Демократическое государство зиждется не на военной силе, а на прочной правовой базе. Она устанавливает правила конструктивной конкуренции в экономике и политике, взаимные обязательства государства и граждан, без которых в обществе не бывает свободы и процветания. Если внешние интересы страны требуют поддержания значительных Вооруженных Сил, то устанавливаются жесткие гарантии того, чтобы армия не была использована политиками для нарушения, в свою пользу, правил общественной жизни, или чтобы сама армия не попыталась подчинить государство своим специфическим интересам. Последнее, в частности, означает, что Вооруженные Силы должны отвечать потребностям безопасности, понятным и сформулированным на основе демократических процедур (с участием парламента и независимых специалистов разнообразного профиля), и не перегружать экономику страны. Этому призван служить гражданский контроль над армией и военной политикой13.

Основные принципы гражданского управления армией, применяемые в мире, следующие:

1) Политическое управление военным ведомством гражданским министром. При этом все вопросы специальных правоотношений будут регулироваться военными специалистами, например, начальником Генерального штаба и его подчиненными. Военный министр, являясь представителем гражданского общества, будет контролировать лишь то, чтобы огромная и монолитная военная организация не использовала экономические и иные ресурсы общества в ведомственных корпоративных интересах. Назначение военным министром представителя самой этой структуры обязательно приведет к подчинению интересов других структур гражданского общества корпоративному интересу армии.

2) Формирование системы военного законодательства представителями законодательных органов государства с широким привлечением специалистов всех структур общества, в том числе и специалистов Министерства Обороны (силовых ведомств). Существовавшая практика подготовки законопроектов заинтересованными ведомствами приводила к отрицательным последствиям для общества и государства. Особенно важным является регламентирование порядка гражданского контроля за силовыми структурами. В Государственной Думе Федерального Собрания РФ идет работа над проектом Федерального закона РФ «О гражданском управлении, контроле над Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и военными органами в Российской Федерации». В этом законе будут четко определены полномочия субъектов гражданского контроля и механизм их функционирования. Решается вопрос о введении института уполномоченного Федерального Собрания РФ по делам Вооруженных Сил и других войск.

Начало реформированию этой сферы гражданского контроля над силовыми структурами положено Президентом РФ Путиным В.В. Министром внутренних дел Российской Федерации назначен гражданский человек Б.

Грызлов. Министром Обороны РФ С. Иванов, не являющийся выходцем из армейской среды.

Самостоятельной сферой контроля законодательных органов государства (представительных органов общества) над функционированием силовых структур являются вопросы контроля над выделением и расходованием бюджетных и материальных средств.

Вовлечение в контроль гражданского общества различных общественных объединений, таких как Комитет солдатских матерей, объединения ветеранов и других.

Разделение существующей большой совокупности офицерских должностей на различные категории, в том числе замена определенных должностей на гражданские (начальники финансовой, продовольственной, медицинской служб и т.д.). Как указывает Золотарев П.С. важнейшей составляющей военной реформы должно стать разделение административной и оперативной функции управления. В настоящее время система воинских званий для офицеров боевых частей, а также для офицеров обеспечивающих служб, род деятельности которых ближе к функциям военных чиновников (и их статусы) - одинаковы. Как результат -

14

появление термина - «паркетный» генерал .

Детальна разработка совершенствования структуры офицерских должностей Министерства Обороны РФ проведена в главе 3.

5) Кардинальное изменение системы и программы обучения военнослужащих по общеобразовательным дисциплинам. Только эта мера приведет к изменению их психологии, философии, правосознания. Формирование личностей, для которых вечные общечеловеческие ценности выше сиюминутных, для которых есть грань, через которую они не переступят ни при каких условиях - базисное условие формирования психологии Армии нового типа. Только изменение существовавшей системы обучения, при

Золотарев П.С. Реформа как средство укрепления гражданского контроля // Военно-гражданские отношения в демократическом обществе. Серия «Научные доклады», № 51. М.: Московский общественный научный фонд, 1998. С. 113.

которой были искривлены некоторые философские и моральные ценности, может привести к тому, что никогда армия не будет разрушать исторические архитектурные ценности в Ингушетии или повторять трагедии, аналогичные «Сонгми».

6) Внедрение гражданско-правовых методов регулирования вопросов, не относящихся к сфере их специальной деятельности (для них сохраняются командные административно-правовые регуляторы).

Вопросы внедрения гражданско-правовых методов регулирования в сфере действия военного законодательства были изложены мною на научно-практической конференции Хабаровской государственной академии экономики и права. В частности, было отмечено, что любая реформа - это прежде всего перераспределение материальных и нематериальных благ и вполне логично, что современная реформа Армии - это перевод правоотношений, базирующихся на тоталитаризме, всевластии, вседозволенности, субъективизме в сферу равноправных правоотношений, регулируемых нормами права.

Президент и Правительство, учитывая силу Генералитета, не может резко и радикально изменить существующую систему правоотношений.

Вторая - широкая группа общественных отношений, базирующихся на общих нормах права и контракте, регулируется гражданско-правовыми методами равенства субъектов, взаимной материальной ответственности за нарушение норм права (условий контракта). Таким образом, основой армии должны быть военнослужащие не срочной, а контрактной службы. Сейчас это понятно всем, за исключением тех, кому нужен забитый и бесправный слуга для строительства дач и гаражей, и в лучшем случае, уборки военных городков. Современная сложная техника не для безграмотного семиклассника, а напряженность боевых действий -не для его воробьиного «дефицитной массы» тела. Уже сейчас свыше 60 % личного состава ВС РФ - это контрактники - офицеры, прапорщики, сержанты и солдаты. Поэтому столь необходима выработка детального «Положения и заключении контракта на прохождение военной службы». Существующая форма и содержание контракта совершенно не соответствует нормам цивильного права.

Основными недостатками существующего контракта являются: его безвариантность, что для столь многоструктурной, многофункциональной и многосубъектной системы лишает его практического смысла. А возможности командиров устанавливать различные варианты в графе 6 «Дополнительные условия» не определены нормами права.

В контракте и нормах права четко не установлена ответственность за несоблюдение или нарушение условий контракта. Все нормы права (ст. 3 Закона «О воинской обязанности и военной службе», ст. 28 Закона «О статусе военнослужащих») являются отсылочными и в конечном счете определяются ведомственными, подзаконными нормативными актами, в которых одно право -командир всегда прав.

В крайних случаях стороны правоотношений обращаются к закону, но только к одному - УК, его разделу 11 «Преступления против военной службы». Но совершенно ясно, что невозможно к правоотношениям, устанавливаемым одной отраслью права, применять санкции другой отрасли. Анализ показывает, что дел, рассматриваемых военной прокуратурой по привлечению командиров

(начальников) за нарушение прав и свобод подчиненных, не возбуждается. Да и нет в главе 11 такой статьи, за исключением ст. 336 - «оскорбление военнослужащего». А главные проблемы при регулировании правоотношений между военнослужащими - это не оскорбления, а массовые и постоянные нарушения их прав и свобод - невыплата денежного довольствия, превышение норм служебного времени, вызовы в нерабочее время, возложение исполнять обязанности, не связанные с должностными, и другие субъективные требования, по сути унижающие честь и достоинство военнослужащих. Например, генерал-лейтенант, зам. Командующего КДВО, на строевых смотрах требовал от офицеров, чтобы они имели три иголки с нитками длиной строго в 50 см. и на расстоянии 5 мм. друг от друга, закрепленные в строго определенном месте головного убора. Несколько дней у десятков офицеров измерялась длина ниток и при несоответствии хотя бы одной из них на сантиметр, следовали оскорбления и строевой смотр переносился на очередной день. Это, конечно, и субъективизм, и унижение чести и достоинства офицеров, и показатель уровня интеллекта командира. Но юридически?! Он мог действовать подобным образом! А за попытку невыполнения его требований на офицера(ов) могли быть наложены дисциплинарные взыскания, автоматически лишающие их дополнительных оплат за безупречную службу.

Поэтому необходимо широко внедрять гражданско-правовые отношения, заменяя ими административные и уголовно-правовые регуляторы. Эти правоотношения невыгодны как государству, так и военнослужащим. Необходимо предусмотреть, прежде всего, материальную ответственность как начальников, так и подчиненных за ненадлежащее выполнение ими условий контракта, нарушение прав и свобод военнослужащих. Эти правила поведения должны быть ясно и четко определены в военном законодательстве. Подобные методы поддержания правопорядка давно применяются в армиях многих стран. Например, в армии США начальник за оскорбление или применение неуставных мер воздействия или даже неуставное обращение к подчиненному может заплатить штраф несколько сот долларов. Военнослужащий за невыполнение предъявляемых требований по боевой подготовке может лишиться до 50 % должностного оклада на срок до 6 месяцев. Но при этом с исправлением положения дел, командир имеет право вернуть военнослужащему всю удержанную сумму. Наша судебная практика, к сожалению, иная. О безнаказанности командиров мы уже говорили. А вот примеры нанесения отрицательного ущерба государству. Определение Военной коллегии Верховного Суда РФ по гражданскому делу в связи с жалобой офицера Шайбакова В.Р. от 11 января 1996 г. № 6н-840/95 (Право в ВС. 1998. № 2. С. 39-40). Офицер Шайбаков во исполнение приказа командующего войсками должен был убыть к новому месту службы в ЗабВО. Офицер отказался выполнить приказ, за что был уволен. Суд первой и второй инстанции жалобу Шайбакова о восстановлении на военной службе не удовлетворил. Военная коллегия отменила судебное решение и направило дело на новое рассмотрение в связи с тем, что у Шайбакова жена имела заболевание, препятствующее ей проживать на территории ЗабВО. Конечно, такое решение вопроса не может удовлетворять повышенные требования к статусу военнослужащего. Аналогично с большим моральным и материальным ущербом для государства решались вопросы о привлечении к уголовной ответственности лейтенантов Пильник М.П. (определение ВК ВС РФ от 11 января 1996 г. 6н-0378/95) и Волкова И.В. (определение ВК ВС РФ по уголовному делу Волкова И.В. от 10.09.96 № 6н-65/96), которые после окончания училища отказались служить. Оба офицера были привлечены к уголовной ответственности, при этом с Волкова суд взыскал 6 166 рублей как ущерб, связанный с затратами на его содержание за период обучения в училище, и осудил к трем годам лишения свободы. Военная коллегия отменила решение по гражданскому иску, ссылаясь на положение о наступлении материальной ответственности военнослужащего лишь при наличии вины, а в данном случае она не усмотрела каких-либо виновных действий, направленных на причинение материального ущерба училищу. Лейтенант Пильник вообще был оправдан.

Подобная безнаказанность военнослужащих не только подрывает обороноспособность государства, но и наносит ему большой материальный ущерб. Однако и лишение свободы граждан государства в мирное время - не выход из положения. Решением этих и аналогичных проблем является законодательная проработка вопросов о материальной ответственности военнослужащих за нарушение условий контракта, т. е. внедрение гражданско-правовых отношений. Знание того, что им придется выплачивать достаточно крупную сумму компенсаций за нарушение условий контракта, удержит любого военнослужащего от нарушения его условий. Эти примеры свидетельствуют в пользу нашего подхода к реформированию военного законодательства.