2.2. Формирование системы управления реформированием Вооруженных Сил

Как указывает профессор А.П. Лончаков, для успешности проведения реорганизации любой структуры или организации государства необходимо создание специального механизма, посредством которого государство планирует провести исследование и организацию управления их реформированием.

Одной из основных причин низкой эффективности реформы ВС РФ является отсутствие комплексного, слаженного механизма обеспечения их проведения.

Конечно, многие государственные деятели уяснили, что эти недостатки и решают проблемы их устранения. Например, зам. Председателя Комитета Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны, председатель Хабаровской краевой думы Виктор Алексеевич Озеров в статье «Закон -фундамент военной реформы» указывает, что Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны в области создания правовых основ военной реформы является фильтром для поступающих законов. При Комитете существует экспертный совет, в который входят наиболее подготовленные специалисты из различных министерств и ведомств, и только после всесторонней проверки соответствия проекта закона всем требованиям к нормам права и отсутствии противоречия другим законодательным актам он выносится на обсуждение Совета Федерации15.

Государственная Дума в третьем чтении приняла ФЗ РФ «О военной реформе»16. По мотивированным представлениям округов вносятся изменения в директивные указания по проведению мероприятий реформ, т.е. индивидуализируется с учетом практики теория реформы, что дает положительный социальный и экономический эффект. Например, системный переход от частичного сокращения множества частей к реформе организационно-штатной структуры войск, сокращению целых частей, гарнизонов не только совершенствует организационно-штатную структуру войск, но и повышает боевую готовность, дает возможность комплектовать оставшиеся части современной боевой техникой и вооружением. Как заявил Главком ВВС ВС РФ генерал-полковник Анатолий Корнуков, на 1 января 1999 года в результате реформирования объединенных ВВС их штатная численность составила 192,7 тыс. чел. по сравнению с 318 тыс. чел. на 1 января 1998 года. В течение прошедшего года расформировано 580 частей и подразделений, уволено более 41 тыс. военнослужащих, в том числе 69 генералов. В результате реформирования высвобождено 32 военных аэродрома и 310 военных городков, подчеркнул Главком. В результате проведенных организационно-штатных мероприятий, укомплектованность ВВС личным составом возросла с 75 до 99 %. Исправность самолетного парка ВВС возросла с 30-40 % перед

17

реформированием до 70-85 % и выше после реформирования .

Ориентир. 1998. № 5. С.9

Закон, который ждали еще вчера // Красная звезда. 1998. 18 дек. № 284.

Шевцов М. Приоритет - развитию техники и вооружений // Суворовский натиск. 1999. № 4.

Но существует необходимость теоретического обоснования построения механизма реформирования ВС, определение их задач, порядка выработки единой стратегии и практической отдачи.

Говоря о структурах федеральных органов законодательной и исполнительной власти, о работе Министерства обороны, Генерального штаба, Главных управлений, отметим, что это особая тема, выходящая за пределы этого исследования. Один из вариантов создания постоянно действующей структуры по реформе Вооруженных Сил приведен в «Схеме организации управления реформами ВС РФ» в конце этой главы.

Несомненным для них остается только обязательные условия применения в работе по реформированию армии науки, участия видных представителей гражданского общества, большая открытость, верховенство Конституции и закона, легитимность планирования и проведения реформ. Непременным условием организации проведения реформы является контроль за ее проведением со стороны высших органов государственной власти. Причинами необходимости и обязательности подобного контроля являются следующие факторы:

- Бесконтрольность всегда приводит к беззаконию, корыстным деяниям. Это исследовано в целом ряде стран, и они давно приняли меры для юридического решения данной проблемы.

К сожалению, об этом мы сегодня можем только говорить, давать советы - и не более. Ведь пока не появился закон, который регламентировал бы порядок гражданского контроля за военной организацией, не будет и самого контроля. Как отмечалось в главе 2.1., такая работа в Федеральном Собрании РФ сейчас ведется.

- Психологически военнослужащие, как и любые другие представители определенных институтов (теория институционализма), будут в первую очередь решать интересы членов этого института в ущерб интересам других членов общества, членов других институтов. Поэтому для выработки взаимоприемлемых норм необходимо участие в их разработке представителей, выражающих интересы всего общества, а не его отдельного института. Субъективный институционализм и психологизм военнослужащих гораздо более ярко сформирован существовавшей системой военного образования, господствовавшей идеологией и пониманием значимости, приоритета военных структур, наконец, патриотизмом россиян. Идеи этого контроля заложены в проекте Закона «О гражданском управлении, контроле над Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и военными органами в Российской Федерации».

Более детально хотелось бы рассмотреть вопрос участия в реформе округов, объединений, соединений и отдельных военнослужащих.

К сожалению, их роль на данном этапе сведена к минимуму. Округа практически не имеют органа, который бы занимался научными разработками проведения реформы в округе, вырабатывал рекомендации и представлял их в ГШ. Очень часто приходилось читать или слышать в выступлениях очень высокопоставленных начальников резко отрицательные оценки предложенных (приказанных) реформ. Говорить о влиянии на эти процессы офицеров соединений и частей вообще не приходится. Таким образом, исключено участие в разработке планов реформы ума, знаний, энергии и опыта многих сотен офицеров, что значительно снижает научный потенциал реформы.

Но главным недостатком подобной организации планирования и организации военной реформы является ее отрыв от практики, схоластичность. Очень часто данные, заложенные в программу реформы, настолько кардинально и объемно на местах меняются, что разработки в Генштабе отстают от жизни и в их основу закладывают устаревшие данные. Поэтому необходимо обязательно усилить роль округов в разработке и проведении реформы. Представляется целесообразным, что Генштаб МО, Главные управления должны решать и согласовывать с высшими органами законодательной и исполнительной власти стратегические основы реформы, цифры, характеризующие обеспеченность армии и другие глобальные проблемы. Суть согласования должна обусловить сочетание максимальных возможностей государства по обеспечению ВС с минимальными возможными их потребностями для исполнения функций.

И второе главное назначение высших органов Министерства обороны -это уточнение и доработка норм права, разработанных в округах, и их представление и согласование с высшими органами законодательной и исполнительной власти государства. Таким образом предполагается центр по выработке планов военной реформы перенести в округа. Основой для них должны быть те базисные данные, которые будут заложены в общих принципах и цифрах реформ, которые Министерство обороны разрабатывает и согласует.

Для разработки проектов нормативных актов в округах необходимо создать эффективный аппарат реформ (научный отдел по реформе), который должен быть экономичным, оперативным, компетентным и объективным, который сможет привлечь к работе огромную массу специалистов округа, многих военнослужащих, гражданские структуры, что сделает процесс реформирования и научным, и реальным, позволит гармонично соединить науку с практикой.

В состав этого аппарата (отдела) должны войти научно-исследовательский отдел штаба округа, офицер-юрист, финансист, кадровик, комплектовальщик и другие офицеры, например, из отдела расквартирования войск, оперативного отдела и т. д. Они должны работать на штатной основе. Возглавлять отдел должен первый заместитель командующего войсками округа.

Главной задачей отдела должна быть разработка практических аспектов реформирования армии в данном округе, обобщение и анализ результатов проведенных мероприятий, выработка научных основ процессов реформирования. Основой для работы являются контрольные цифры и стратегические задачи, которые устанавливаются ГШ ВС РФ. Конкретные директивы МО РФ по реформе должны издаваться только после проработки их научным отделом округа, согласования и утверждения их разработок в ГШ ВС

РФ. Аналогичные отделы целесообразно создать в штабах вооружения и тыла, либо включить офицеров тыла и вооружения в состав одного отдела.

Для разработки проектов реформирования отдел должен привлекать, включать в состав подкомиссий офицеров-специалистов штаба и войск, представителей науки, организовать и проводить научно-практические конференции по проблемам реформирования ВС РФ.

Второй задачей научного отдела должно являться объединение всех ученых и практиков, всех добровольцев, работающих или желающих работать по военной тематике, создание научного центра по подготовке военных научных кадров, организация защиты их научных исследований.

Еще одной задачей научного отдела должно стать информирование армейской и гражданской общественности о реформе, проблемах и вариантах их решения, создание центра, куда могут поступать все предложения по реформе. С этой целью необходимо установление тесного взаимодействия с органами массовой информации. Министр обороны РФ в статье «Пресса -двигатель реформы»18 указал на то, что именно органы массовой информации должны активно пропагандировать и внедрять в сознание военнослужащих и всего гражданского общества необходимость проведения реформы ВС и основные научные подходы ее проведения.

Все это позволит создать надежную, реальную, широкобазисную, научную компетентную организацию по реформированию армии. При этом необходимо ясно осознать, что реформа должна проводиться эволюционно, планово, постепенно, но непрерывно. Жизнь не стоит на месте, следовательно, не может «застывать» и армия. И это главная задача отдела. То статистическое замораживание Армии в 60-80 годы и требующее сейчас такой глобальной реформы, конечно, вызывает большие потрясения и сложности.

Шевцов М.

Закономерным является и вопрос, где взять необходимые силы и средства для создания и обеспечения нового органа. Простой анализ штатов органов управления округа и исполняемых ими функций показывает возможность их значительного сокращения, переориентирование деятельности части из этих сокращаемых сил и средств на формирование этого отдела (например, в Управлении боевой подготовки ДВО штат офицеров практически не сокращается, даже увеличивается, хотя численность войск округа сокращалась многократно. В округе всего несколько полков постоянной боевой готовности. Так для каких целей содержать такой огромный управленческий аппарат, который реально не оказывает никакого позитивного влияния на состояние боевой и мобилизационной готовности войск, а занимается формально контрольными функциями. Целесообразно соразмерно численности войск сократить штат УБП округа.

Таким образом, за счет сокращения достаточно большого количества офицерских должностей в управлениях штаба округа, выполняющих рутинную, бесполезную работу - от проверок нательного и постельного белья солдат в частях до выездов на различные происшествия, ежедневно старательно собирающих и учитывающих, как отстрелял, отводил или отбегал каждый взвод, рота и т.д. Некоторые офицеры округа месяцами сидят в полках, не работая сами и мешая работать командирам частей. А непрерывные проверки? Утратили пистолет в одной части, и в войска идет немедленная шифрограмма -всё везде пересчитать, перепроверить, создать комиссии, не отдавая отчёта во что это обходится, сколько необходимо времени, сил и средств).

В то же время работу как научные центры управления округа не проводят совсем. Офицеры округа теряют обученность и, не отвечая ни за что, но советуя во всем, превращаются в главную застойную силу, борющуюся за свое существование и объективно противящуюся любым реформам. А они должны быть учеными, планово реформировать армию, исходя из развития общества, науки, техники, разрабатывать новые методики боевой подготовки, новые упражнения, изобретать новые технические средства обучения, направленные на экономию средств и повышение качества обучения. Но таких специалистов в округе единицы, а остальные превращены в счетоводов. И главная вина в этом командного состава округа, требующего от офицеров качеств, определяемых их философией и знаниями, т. е. требованиями вчерашнего дня, а иногда и просто корыстными целями.

Многие годы личный состав выполняет одни и те же упражнения, очень медленно внедряются экономичные способы обучения - лазерное, малокалиберное и воздушное оружие, тренажеры и т.д. Ведь то, что разработано - заслуга НИИ МО РФ, а не огромного аппарата округов, имеющих к тому же и большую материально-техническую базу - базы, заводы и т. д. Таким образом, сократив этот балласт в результате реформ, армия только выиграет - она станет высоконаучной, непрерывно совершенствующейся, а главное - с четко определенными функциями всех звеньев и структур. Боевой подготовкой занимаются в роте, батальоне; учетом - в части; наукой - в округе. И перестанут десятки офицеров в округе и сотни в частях часами «висеть» на телефонах, собирая информацию, которая на 50 % недостоверна и на 100 % нужна только для того, чтобы начальник управления якобы знал реальное положение дел в подчиненных частях. Но это миф, миф очень дорогой для государства - оно не может содержать столько полковников, работающих учетчиками.

Вывод: Одним из важнейших целей при подготовке к изменениям принципов реформирования ВС РФ является создание постоянно действующего экономичного, высокоэффективного и оперативного аппарата научной разработки и практического внедрения реформ. Этот аппарат должен быть максимально рабочим и минимально командно-управленческим. Штатное экономическое и финансовое обеспечение аппарата должно производиться за счет максимального сокращения управленческих и контролирующих органов МО РФ. При гражданско-правовом, рыночном и договорном управлении контролеры будут нужны минимально.

Схема организации управления реформами Вооруженных Сил РФ

Управление юстиции субъекта РФ

1 *

Отдел по вое штаба L .

нной реформе округа Отделение военного зак

т1 по реформе онодательства к '

Военные училища

Вузы,

находящиеся в

субъекте РФ

Объединения, соединения, части; внештатные исследовательские группы; организации, учреждения субъекта Федерации; отдельные специалисты; аспирантуры, докторантуры; советы по защите диссертаций

Основные функции, выполняемые структурными подразделениями Управления по военной реформе ГШ ВС РФ

1. Министерство Согласовывает с Президентом и Правительством обороны основные стратегические вопросы военной доктрины,

обеспечения ВС РФ, планирования развития ВС РФ. Доводит согласованные решения до Генерального штаба и ставит ему задачи.

2. Генеральный Исходя из указаний политического руководства штаб государства, Министерство обороны принимает решения

по детализации планирования по театрам военных действий, округам, флотам.

Доводит их до штабов округов и управлений по военной реформе и ставит задачи по научному обоснованию, решению и детализации стратегических задач, их конкретизации на местах.

После получения из округов и флотов согласованных и конкретизированных планов проведения обоснованных предложений по изменению отдельных положений ГШ ВС РФ вырабатывает окончательный план и программу реформирования, приводит их в соответствие с нормами права, экономическими, техническими и социальными возможностями государства и издает директиву на реорганизацию форм и методов проведения реформы ВС РФ.

При необходимости проводится апробация на одной из частей (в одном из округов) и исследуются полученные результаты. После их обобщения, анализа и сделанных выводов могут быть внесены изменения в директиву Генерального штаба о порядке проведения реформ.

Только после этого проводится массовое внедрение нововведений во все структуры ВС РФ.

Управление по Исследует пути решения поставленных задач,

военной реформе определяет совокупность сфер, которые будут затронуты

планируемой реорганизацией (реформой) и реформация которых будет необходима для обеспечения согласованности и эффективности вводимых изменений. Ставит задачу отделам по реформе в округах на детальную проработку планируемых реформ - определение конкретных вопросов изменения численности частей, структурных преобразований, изменений мест дислокации частей и соединений и т. д. Управление по военной реформе совместно с НИИ, военными академиями и другими научными структурами государства непрерывно ведет исследования и разработки вопросов развития ВС РФ, их реорганизации, исходя из объективных изменений общества, науки и техники, новых политических задач, возникающих (прогнозируемых) в государстве. Отдел по В соответствии с разработками Управления по военной

реформе реформе обеспечивает правовое регулирование проводимых

военного реформ. Организовывает уточнение нормативно-правовых

законодательства актов Министерства обороны с законодательными органами

Министерства юстиции и обеспечивает их соответствие высшим по юридической силе нормативным актам. Организовывает взаимодействие по этим вопросам с отделами по реформе военного законодательства округов, флотов и их научное обоснование в совместной работе с юридическими научными организациями.

3. Штабы округов, флотов

Научные отделы округов

Исходя из контрольных цифр, данных Генеральным штабом, исследуют полученные задачи и с учетом объективных реальностей и особенностей округа (географических, экономических, региональных,

политических и т.д.) разрабатывают конкретные детализированные предложения по способам и методам организации и выполнения поставленных задач - какие части, каким образом реформировать, на какое количество личного состава сократить, какую передислокацию провести, как решить технические, экономические, социальные вопросы, связанные с планируемыми реформами войск (перемещение личного состава, техники и вооружения из одной части в другие, переселение членов семей военнослужащих, сдачу военных городков, изменения планов боевой и мобилизационной готовности округов, соединений и частей и т.д.). При необходимости в ГШ РФ представляются обоснованные предложения по внесению необходимых корректур в предлагаемые планы реформирования.

После проработки и согласования всех данных ГШ РФ разрабатывает директиву по реформе.

Кроме решения конкретных военно-научных задач, планируют, организовывают и проводят исследования по всем проблемам научного развития ВС РФ - техническим, организационно-штатным, структурным, подготовки специалистов, научно-технического обеспечения боевой подготовки и т.д. Для решения этой задачи они вовлекают в эту сферу научно-исследовательской деятельности огромный потенциал всего офицерского состава,

технических специалистов, подразделений и частей, входящих в состав округа, научных кадров, НИИ, военных училищ, вузов и других специалистов народного хозяйства, занимающихся вопросами обороны государства. При рождении интересных научных теорий могут создаваться внештатные научно-исследовательские группы, куда будут временно прикомандировываться военнослужащие, работающие по этой проблеме. В сферу деятельности отделов округов должны входить вопросы исследования региональных особенностей состава частей и подразделений на этом театре военных действий, особенности технической эксплуатации техники и вооружения, экипировки и снабжения войск и другие вопросы. Научные отделы должны обеспечить развитие военной науки в регионе, помогая военнослужащим в разработке, оформлении и защите научных диссертаций, организовывая и проводя научные и научно-практические конференции по военным проблемам. Одним из приоритетных направлений работы этих отделов должны стать пропаганда и агитация среди населения, военнослужащих основных идей и целей реформирования Вооруженных Сил, организация массового обсуждения проблемных вопросов отыскания и вовлечения в работу талантливых людей и новых идей для совершенствования Вооруженных Сил Российской Федерации, повышения их боевой готовности.

Отделы округов должны поддерживать тесные связи с реформируемыми подразделениями, частями и соединениями округа, собирать и оперативно анализировать как положительные, так и отрицательные явления, разрабатывать предложения для нейтрализации последних и представлять эти предложения в Управление по военной реформе ГШ ВС РФ. Создание подобной единой, научной, постоянно действующей реальной системы совершенствования ВС РФ позволит объективно в кратчайшие сроки и наиболее экономично реформировать армию, обеспечить минимально необходимый, но достаточный уровень их боевой готовности и главное сделать процессы поддержания этой боевой готовности постоянными и необратимыми.