§ 4. Контроль судов над администрацией

На протяжении веков британские суды утверждали свой авторитет главных толкователей права страны. Они стали последней инстанцией, разрешающей все споры о праве. Они оценивают правомерность поведения не только частных лиц, но и должностных лиц государства с точки зрения как неписаного, так и писаного права. Суды решают вопрос о том, действует ли администрация в рамках права, не злоупотребляет ли она своей властью. Контроль судов над администрацией стал практическим воплощением принципа господства права.

Обращение в суд. Любое заинтересованное лицо имеет право обратиться в суд с жалобой на действия администрации. Британские суды считают, что, как правило, никто не станет тратить время и деньги ради простого любопытства. Если лицо, может быть даже иностранец, обратилось в суд, значит административное действие его как-то затрагивает. Поэтому суды принимают, например, иски налогоплательщиков, недовольных решением администрации, поскольку она может увеличить налоговое бремя. Таким было в 1955 г. решение Апелляционного суда по делу Prescott v. Birmingham Corp. По просьбе налогоплательщиков в судах от их имени часто выступает генеральный атторней.

Британский судебный контроль над администрацией базируется на доктрине ultra vires, в соответствии с которой суд принимает жалобу на действия администрации, если та превышает полномочия, предусмотренные законом. Даже если закон объявляет решение администрации окончательным, суды считают, что они не вправе вмешиваться в административный процесс только тогда, когда администрация действует в рамках закона. Если же есть какие-то основания сомневаться в законности ее действий, суд считает своим долгом принять жалобу к рассмотрению и дать правовую оценку таким действиям. Это полномочие суды выводят из принципов общего права и естественного правосудия.

Около 300 лет тому назад парламент впервые попытался исключить право на судебный контроль, употребив в законе формулировку "никакого цертиорари", т. е. запретив судам издавать приказы цертиорари, которыми суды затребовали административные дела для проверки законности действий учреждений. Суды в ответ на это выработали позднее правило, в соответствии с которым государственный орган с полномочиями, предусмотренными законом, не может выходить за их пределы. Как заявил в 1910 г. Высокий суд в решении по делу R.v. Shoreditch Assessment Committee, "будет непоследовательным учреждать трибунал с ограниченной юрисдикцией и с неограниченной властью устанавливать ее пределы по собственному желанию и к своему удовольствию". Одним из последних наиболее известных судебных решений, отвергающих по существу оговорки в законах, запрещающие судебный контроль, было знаменитое постановление палаты лордов в 1969 г. по делу Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission.

Должно ли лицо пройти все административные инстанции, прежде чем оно обратится в суд? Должно, считают суды, если речь идет о целесообразности, уместности административного решения, если спорный вопрос является вопросом политики. Но не должно, если речь идет о применении нормы права. Если у суда есть основания полагать, что администрация нарушает закон или налицо опасность его нарушения, суд обязан принять жалобу к своему производству. Администрация выносит окончательное решение в своей сфере - решает вопрос о целесообразности того или иного варианта. Суд выносит окончательное решение по вопросу о применении правовых норм к выработанному варианту действия.

Суды считают бесспорной свою власть над администрацией в двух случаях: 1) когда учреждение превышает свою власть или 2) когда учреждение действует в рамках своих полномочий, но неправильно применяет нормы права. Второе из этих двух направлений судебного контроля появилось более 300 лет назад в виде судебного надзора на основании приказа цертиорари, но затем было забыто и реанимировано судами только в 1957 г.

Административное право предоставляет частным лицам широкий набор действенных способов судебной защиты. Однако порой они очень сложны и не всегда последовательно применяются.

Способы судебной защиты можно разделить на два вида: 1) частноправовые; 2) публично-правовые. К частноправовым относятся: присуждение возмещения убытков; "инджанкшн" (приказ суда, налагающий запрет на действия администрации, которые согласно закону она не может совершить); "декларативное суждение" (мнение суда по юридическому вопросу). Публично-правовые - это прерогативные приказы: "цертиорари", "прохибишн" (приказ суда, запрещающий администрации продолжать ее действия с превышением власти), "мандамус" (приказ суда, обязывающий администрацию совершить то, что она обязана сделать по закону), "хабеас корпус" (приказ суда, обязывающий администрацию доставить задержанное ею лицо в суд и объяснить причину ареста). Частноправовые способы судебной защиты пускаются в ход судами на основании обычных исков. Эти способы обеспечивают истцу полный набор процессуальных прав: знакомство с документами по делу, допрос свидетелей и т. д. Публично-правовые средства имеют каждое свой порядок ускоренного (упрощенного) производства и не предоставляют всего объема процессуальных прав. Приказ цертиорари к тому же может быть выдан только в течение 6 месяцев после вступления в действие решения администрации.

Прерогативные приказы глубоко укоренились в английской системе правосудия. В прошлом веке на них не отразились реформы судебной процедуры. И только в послевоенные годы судьи стали понемногу разрушать непроходимые грани между различными видами приказов, разрешая временами более вольное их применение.

Масштабы судебного контроля. В Великобритании нет закона, в котором были бы перечислены все те случаи, когда суды вмешиваются в административный процесс. Какие действия администрации могут быть аннулированы судами и в какой степени, решают сами суды, опираясь на прерогативу контролировать администрацию. Любое незаконное действие администрации может быть ими аннулировано.

Административный процесс в Великобритании, как указывалось выше, менее формален, чем в США. Поэтому британским судам приходится уделять больше внимания, с одной стороны, выводам администрации по фактам, а с другой - контролю применения администрацией норм права в каждом конкретном случае. Поэтому многие вопросы относятся судами к вопросам права, а не факта. Так, например, если факты о наличии сделки купли-продажи установлены, то вопрос о том, образуют ли онц/ все вместе состав понятия "торговля" с точки зрения Закона о подоходном налоге, является, по мнению судов, вопросом права и окончательное решение по нему выносит суд.

В равной степени суды строго подходят к выяснению вопроса о юрисдикционных фактах, при наличии которых администрация вправе употребить свою власть. Если, например, трибунал по квартирной плате имеет полномочия устанавливать размер квартирной платы в меблированных жилых домах, то вопрос о том, является ли дом жилым, а квартиры в нем меблированными, - это юрисдикционные факты, поскольку от их наличия зависит, имеет ли трибунал право рассматривать данное дело. Суды считают возможным рассмотреть в сомнительных случаях дело по существу и вынести, если необходимо, свое решение по вопросу о наличии у администрации компетенции по данному делу.

Полный пересмотр административного дела осуществляется судом на основе судебного приказа цертиорари в случае совершения администрацией ошибок в заключении по факту. Такой вывод суд, в частности, может сделать, проверяя мотивировку решения администрации, которая обязательна в силу Закона о трибуналах и расследованиях.

В отношении заключения администрации по факту суды придерживаются правила "нет доказательств". Если нет достаточных доказательств в обоснование заключения администрации по факту, то суды считают такое заключение недействительным. Заключение п6 факту должно быть обязательно обосновано -таково требование естественного правосудия, полагают суды.

По мнению британских судов, справедливая процедура - это фундаментальный принцип естественного правосудия.

Уже около двух веков британские суды придерживаются в своей работе двух основных правил справедливой процедуры: никто не может быть судьей в собственном деле и никто не может быть осужден, будучи не выслушанным. Эти правила судопроизводства стали также правилами административного процесса, в особенности после того, как в 1963 г. палата лордов решительно выступила за их соблюдение. В соответствии с первым правилом суд аннулирует административное решение, если оно пристрастно. Из этого правила есть исключения. В частности, оно не распространяется на министров, поскольку в своей работе они руководствуются соображениями политики и склонны поэтому придерживаться какой-то одной линии поведения. Второе правило требует проведения в учреждении справедливого разбирательства, в частности слушания. Заинтересованные лица должны быть оповещены и выслушаны. Суды неоднократно выступали в защиту этого правила по жилищным делам, по принудительному выкупу земельных участков для общественных нужд, по увольнениям государственных служащих и многим другим.

Даже если закон ничего не говорит о проведении администрацией слушания, оно должно быть проведено. Как указал еще в 1863 г. британский суд, "правосудие, базирующееся на общем праве, должно восполнить упущение легислатуры". Единственное исключение из этого правила - дела иностранцев: запрет на въезд их в страну, невозобновление им права на проживание в Великобритании, высылка за ее пределы. В таких случаях слушание не устраивается, но закон разрешает обжаловать в суд действия администрации.

Обоснование решения исключительно доказательствами по делу не по всем делам считается обязательным. Министр и члены трибунала, например, могут положится на свои личные знания и опыт, а министр к тому же может решить вопрос с точки зрения политики.

Как заявил еще в 1598 г. один из британских судов, "дискреционная власть - это наука или понимание того, как отличить ложь от правды, неверное от правильного... а не действия по своему усмотрению и личным пристрастиям". Опираясь на принципы общего права, суды оценивают действия администрации, осуществленные в пределах предоставленной ей дискреционной власти, с точки зрения их разумности.

Считая действия администрации "неразумными", суды употребляют, например, такие словосочетания: "приняла во внимание неуместные соображения", "добивалась достижения не тех целей", "поставила перед собой ложный вопрос", "действовала злонамеренно" и т. д. Найдя такие дефекты в поступках учреждения, суды признают их ultra vires, т. е. совершенными сверх полномочий администрации и поэтому недействительными. По их мнению, дискреционная власть должна осуществляться "разумно и с чистой совестью". Как разъяснил в 1948 г. Суд королевской скамьи в решении по делу Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corp., суд должен спросить себя, является ли решение администрации таким, к которому пришел бы "разумный" человек. При этом суды допускают возможность разных решений одного и того же вопроса, оставляя в силе решение учреждения, если оно выдерживает проверку на "разумность".

Правительство партии большинства, контролируя парламент, нередко принимает законы, которые предоставляют администрации неограниченную дискреционную власть. Но и в таких случаях суды считают своим долгом контролировать действия учреждения, поскольку, по их мнению, усмотрение может быть использовано администрацией незаконным образом, что им можно злоупотребить и что предотвратить это - фундаментальная функция судов. Такой, в частности, была позиция палаты лордов по делу Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, рассмотренному ею в 1968 г. Используя свои дискреционные полномочия, администрация обязана дать удовлетворительное объяснение своим действиям, иначе они могут быть признаны судом незаконными, злоупотреблением правом на усмотрение.

Ответственность администрации за вред. В Великобритании старая поговорка "король не может причинить зло" никогда не понималась буквально. Еще в XIII в. известный правовед и судья Брэктон говорил, что король - под богом и законом и ничто иное как закон делает королей. Корона предпочитала возмещать частным лицам ущерб, причиненный ее слугами при исполнении ими служебных обязанностей, чем иметь дело с недовольством, которое могло стоить ей власти. Поэтому в судах по искам из причинения вреда государство в лице короны находилось на положении обычной стороны, к которой частным лицом предъявлена претензия. Судебная практика нашла свое закрепление в Законе об исках к короне 1947 г.

Британские правовые нормы об ответственности администрации за вред не ограничивают имущественную ответственность государственной казны. Корона не отвечает только за ошибки судей и за действия служащих, не назначенных и не оплачиваемых центральными органами власти. Во всех остальных случаях корона отвечает за действия ее служащих при исполнении ими должностных обязанностей, в том числе и за осуществление ими дискреционной власти, а тем более - за небрежное исполнение своего служебного долга. Особо строгая ответственность наступает в случаях проведения государственными служащими операций, представляющих опасность для окружающих.

Ответственность короны не снимает личной ответственности с ее служащих. Они (от водителя грузовика до министра) несут прямую ответственность за причиненный ими вред, и судебные иски можно адресовать непосредственно им. Но обычно такие иски предъявляются короне, поскольку служащие, как правило, не в состоянии возместить причиненный вред полностью. В свою очередь администрация, возместив ущерб, может предъявить к виновному служащему регрессный иск.