Субъекты, привлекающие к ответственности. Виды и критерии подведомственности административно-деликтных дел

В сфере укрепления законности, охраны социалистического правового порядка точное распределение компетенции органов, наделенных юрисдикционными полномочиями, чрезвычайно важно для организации применения административных наказаний и осуществления субъективных прав и обязанностей по надзору за правоприменением, по обжалованию взысканий и т. п.

Юрисдикционные полномочия в области административной ответственности осуществляются органами административно-исполнительными, судебными и общественными, а субъектами права наказания являются:

административные комиссии, образуемые и действующие на основании Положения об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных,

-------------- -л;

1 См.: XXV съезд Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет, т. 1, с. 85.

5 «2 129

>>>130>>>

городских, сельских, поселковых Советов народных депутатов;

должностные лица — представители административно-исполнительных органов, которым предоставлено ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06. 1961 г. и ст. 12 Указа Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 15. 12. 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» право административного преследования без обращения в административные комиссии;

сельские (поселковые) Советы народных депутатов, их исполкомы в порядке ст. 13 упомянутого Указа от 15. 12. 1961 г. в редакции Указа Президиума Верховного Совета УССР от 26.03. 1971 г. и ст. 24 Законов о сельских (поселковых) Советах народных депутатов УССР '; народный суд в полном составе или народный судья единолично;

товарищеский суд на основании Положения о товарищеских судах Украинской ССР 2;

комиссия по делам несовершеннолетних при исполкомах районных и городских Советов;

правовые (главные правовые) инспекторы труда и технические (главные технические) инспекторы труда3. Разветвленная система органов, наделенных юрис-дикционными полномочиями, обусловливает потребность размежевания компетенции в этой сфере. Средством разрешения этой задачи и является институт подведомственности административных дел. Одна часть образующих его норм относится к материально-правовым отраслям, другая — к обслуживающим их процессуальным. Это и дает основание рассматривать подведомственность в отдельной главе в качестве межотраслевого института. В широком смысле подведомственность означает от-носимость конкретного дела или их суммы к ведению определенного государственного органа, общественной организации, должностного лица соответственно выполняемым ими функциям.

J См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1968, № 28, ст. ст. 177, 178.

2 Т а м же, 1977, № 14, ст. ст. 132, 133.

8 Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об административной ответственности за нарушения законодательства о труде и правил об охране труда».—Ведомости Верховного Совета СССР, 1976, № 42, ст. 584.

130

>>>131>>>

Подведомственность, компетенция, правосубъектность — категории взаимосвязанные и в разных аспектах характеризуют административно-деликтное отношение, правовой статус его субъектов. Правосубъектность дает представление о правовом положении субъекта ответственности, компетенция — о правовых свойствах субъекта наказания, а подведомственность характеризует правовые свойства тех и других в момент осуществления функции административной юрисдикции и связанных с ней властных полномочий.

В отличие от подведомственности, назначение которой — способствовать размежеванию компетенции административных или общественных органов (их должностных лиц) по делам о проступках, ее разновидность ?— подсудность * служит целям разграничения компетенции между разнородными или однородными судебными органами и обеспечивает установление характера, пределов разрешения тех или других категорий административно-судебных дел.

Значительное количество ошибок, допускаемых юрис-дикционными органами при определении подведомственности дел, указывает на некоторое несовершенство регулирующих ее правовых норм. К примеру, ни Указы о штрафах 1961 г., ни Положение о паспортной системе в СССР 1, ни Положение об административных комиссиях УССР не уполномочивают их рассматривать дела о паспортных нарушениях. Тем не менее комиссии принимают дела этой категории к производству, нередко допуская грубые ошибки в разрешении их. Административная комиссия при Днепровском райисполкоме (г. Киев), например, рассматривая материалы о нарушении паспортного режима гр. Литвец и Разбодзий, состоящими в фактических брачных отношениях, постановила решение, обязывающее гр. Литвец в срок до 1.06. 1976 г. зарегистрировать брак с Разбодзий.

Ряд вопросов подведомственности административных материалов действующим законодательством вообще не урегулирован. Ни гражданское, ни административное

* Законодательство, правовая наука и судебная практика употребляют понятия «подсудность» и «подведомственность» как синонимы, нередко придавая им одно и то же правовое значение -(см., например: ст. 24 ГПК УССР).

1 См.: СП СССР, 1974, № 19, ст. ст. 109, ПО.

5* 131

>>>132>>>

законодательство не регламентируют подведомственности дел о возмещении убытков при привлечении к административной ответственности. Одни судьи в постановлении о применении наказания оговаривают взыскание убытков с нарушителя, другие — вообще не рассматривают вопроса о возврате имущества или возмещении убытков собственнику. Не регламентирован способ возмещения причиненного ущерба при мелких кражах, расточительном расходовании электро- и тепловой энергии, нарушении правил охраны природы и т. п. В каком порядке: в отдельном исковом производстве, в суде или судьей единолично либо в каком-то другом органе административной юрисдикции должен решаться этот вопрос? Имеются случаи неправильного определения подведомственности административных комиссий при исполкомах сельских (поселковых) Советов, когда вышестоящие Советы в нарушение п. Е ст. 24 Законов о сельских (поселковых) Советах народных депутатов Украинской ССР в общеобязательных решениях не предусматривают их право применять санкции '. Тем самым игнорируется одна из целей законов об этих Советах — приблизить «административный суд» к населению. Имеет место и другая крайность, когда административным комиссиям при исполкомах сельских (поселковых) Советов предоставляют право налагать штрафы за нарушение правил охраны государственных мелиоративных систем и гидросооружений, линий электропередач и т. п., хотя законодательство не предоставляет им этих полномочий.

Несовершенство законодательства иногда создает условия и для пререкания — разномыслия двух или нескольких (судебных или судебных и административных) органов о подведомственности дел. Пререкания могут возникнуть между народным судьей и начальником милиции при решении вопроса о подведомственности дел о мелком хулиганстве, между товарищеским судом и народным судьей, признающими одно и то же дело себе подсудным (неподсудным). Практически пререкания о подсудности исключаются лишь для административных дел, передаваемых народному судье в порядке ч. 3 и 4 ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 51 УК УССР).

1 См.: Ведомости Верховного Совета УССР, 1968, № 28, ст. ст. 177, 178.

132

>>>133>>>

Сердцевиной системы юрисдикции по делам о проступках являются административные комиссии при исполкомах. Эти органы были созданы в конце 20-х — начале 30-х годов в виде комиссий по наложению административных взысканий при гор (рай) советах и райисполкомах. Типовое положение об этих органах предусматривало, что основой их деятельности является применение административных наказаний за нарушение обязательных постановлений Советов и исполкомов, т. е. актов коллегиального происхождения'. Данное свойство актов и обусловило подведомственность этих дел коллегиальным органам, создаваемым в составе членов административно-правовых секций исполкомов, депутатов, представителей колхозов и групп бедноты 2.

В современных комиссиях усилены коллегиальные начала, они образуются из числа депутатов Советов и представителей общественных организаций, опираются на широкий актив трудящихся. Однако не следует считать их общественными органами. Сторонники общественной природы административных комиссий ссылаются на то, что эти органы в основном формируются из числа депутатов, представителей общественности, функционируют в нерабочее время, на безвозмездных началах 3. Но значительно больше аргументов в пользу государственной природы комиссий, которые образуются органами государственной власти и в порядке, приближенном к порядку образования отделов и управлений исполкомов. Они, подобно другим подразделениям при исполкомах, образуются на срок полномочий соответствующего Совета (т. е. фактически это временные органы) и работают под непосредственным руководством высшего органа государственного управления на данной территории — исполкома Совета. Административные комиссии наделены государственно-властными полномочиями для выполнения функций государственного же характера —• административной юрисдикции. Они возглавляются одним из руководителей исполкома, который при этом действует в порядке выполнения прямых должностных обязанностей. Подобно органам государственного управления, обладают организационной самостоятельностью при воздействии

1 См.: Бюллетень НКВД, 1929, № 41, с. 762—7S3.

2 ЦГАОР УССР, ф. 1, оп. 7, д. 157, л. 7.

3 См., например: Банных М. П. Комиссии исполкомов местных Советов. М., 1968, с. 6—10.

133

>>>134>>>

на внешнюю среду. Материально-техническое обеспечение комиссий (помещением, бланками документов и т. п.) лежит целиком на исполкомах, и делопроизводство ведется соответствующим подразделением аппарата исполкома. Государственный характер подчеркивает и то обстоятельство, что, применив административное наказание, они сообщают в общественную организацию по месту работы для реагирования. Наконец, об этом же говорит анализ персонального состава комиссий. При обследовании пяти из них установлено, что среди членов этих комиссий 27 штатных работников исполкома и 24 представителя общественности (в т. ч. депутатов) *.

По занимаемой должности и профессиональному признаку — это заместители председателя, секретари, старшие инструкторы исполкомов, бухгалтеры, юрисконсульты, старшие инспекторы финотдела, инспекторы по кадрам исполкома, начальники (старшие инспекторы) административных отделов внутренних дел, председатель райплана, архитектор и землеустроитель района, заведующая отделом загса и т. п. Это должностные лица, относящиеся к штатным работникам исполкома, поскольку назначаются и освобождаются от должности исполкомом **.

Конечно, приведенные данные имеют локальный характер, однако дают известное представление о том, что в составе современных административных комиссий преобладают штатные работники исполкомов. Разнообразные знания в тех или иных областях управления и отраслях хозяйства, способ участия в работе комиссий и разрешения дел не в порядке профессии или выполнения прямых служебных обязанностей обусловливает их независимость и объективность в рассмотрении дел. Адми-нистративно-юрисдикционная деятельность членов комиссии обеспечивается такими же процессуальными гарантиями, как и соответствующая деятельность народных

* Данные собраны в результате обследования личного состава административных комиссий при исполкомах Жовтневого, Ленинского, Зализнычного (г. Киев), Черниговского и Винницкого районных Советов народных депутатов членами студенческой научно-исследовательской группы при кафедре государственного и административного права Киевского университета.

** Руководители отделов и управлений исполкома утверждаются и освобождаются на сессиях Советов, а в период между сессиями исполком назначает этих лиц исполнять обязанности.

134

>>>135>>>

судей, например они участвуют не только в оценке факторов, но и в вынесении решения.

Несмотря на то что в формально-юридическом отношении административные комиссии не могут считаться судами, они во многом приближаются к таковым, ибо фактически исполняют функцию суда, обладают принудительной в смысле подведомственности дел компетенцией, их постановления имеют силу исполнительного документа и в случае добровольного невыполнения приводятся к исполнению в принудительном порядке.

Итак, административные комиссии сочетают черты органов административно-исполнительных (доминантный признак), общественных и судебных.

О подведомственности административных комиссий можно говорить в плане территориальной и предметной компетенции.

Территориальная компетенция исторически сложилась в связи с предусмотренной Типовым положением о комиссиях по наложению административных взысканий 1929 г. обязанностью налагать таковые только по вопросам, регулируемым обязательными постановлениями районных (волостных) исполкомов и соответствующих Советов '. И хотя в соответствии с ныне действующим Положением об административных комиссиях последние не ограничены при наложении взысканий только кругом тех вопросов, по которым имеют право издавать общеобязательные решения соответствующие Советы, дела об административном преследовании по-прежнему рассматриваются по месту жительства нарушителей2. Однако в практике комиссий немало случаев, когда эффективность наказания и воспитательного воздействия снижается тем, что дела о нарушениях, совершенных должностными лицами, направляются не по месту работы совершивших проступки, а по месту их проживания. В условиях другого района изменяется актуальность, острота конкретного проступка, к нарушителям применяются неоправданно мягкие меры наказания. Очевидно, что ст. 7 Положения о административных комиссиях

* См.: Бюллетень НКВД, 1929, № 41, с. 762—763. ЦГАОР УССР, ф. 1,оп. 7, д. 157, л. 10—11.

2 См.: ст. 7 Положения об административных комиссиях при исполкомах районных, городских, сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся УССР.

135

>>>136>>>

УССР должна быть изменена. Конструктивной основой тут могут служить ст. 27 Положения об административных комиссиях РСФСР и ст. 33 Положения о порядке применения и взыскания административных штрафов в Белорусской ССР, которые четко указывают два места рассмотрения комиссией административных материалов. По альтернативе — это место" проживания нарушителя или место совершения проступка в отношении должностных лиц, проступки которых связаны с их служебной функцией '.

Деятельность административных комиссий определяет и другой вид компетенции — компетенцию предметную, предполагающую, указание круга дел, подведомственных комиссиям. То обстоятельство, что административные комиссии действуют при исполкомах — органах общей, межотраслевой компетенции, определяет весьма разносторонний перечень подведомственных комиссиям дел. В него входят не только нарушения актов с административной санкцией, издаваемых местными Советами, но и нарушения многих общеобязательных правил, устанавливаемых высшими органами власти и управления Союза и республик.

Ст. 5 Положения об административных комиссиях УССР регламентирует подведомственность в виде «отрицательного» перечня дел, не подлежащих рассмотрению в комиссиях. Но принцип «отрицательного» перечня выдержан непоследовательно, поскольку в той же ст. 5 уже в виде перечня «положительного» перечисляются дела, которые комиссии могут разрешать параллельно с должностными лицами, указанными в ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06. 1961 г. Путем сопоставлений все же можно сделать вывод о том, что комиссиям подведомственны все дела о проступках, за исключением дел, рассматриваемых в комиссиях по делам несовершеннолетних при исполкомах, в судебном порядке, а также дел об административных проступках военнослужащих и приравненных к ним работников, ко-

1 См.: Положение об административных комиссиях при исполкомах районных, городских, сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся РСФСР и о порядке производства по делам об административных нарушениях. — Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1962, № 13, ст. 166; Положение о порядке наложения и взыскания административных штрафов. — СЗ БССР, 1961, № 39, ст. 414; СЗ БССР, 1969, № 15, ст. 239.

136

>>>137>>>

торые за эти нарушения привлекаются к дисциплинарной ответственности. Столь же нечетко ст. 5 положения решен вопрос о подведомственности дел судебно-адми-нистративной юрисдикции, поскольку называется лишь пять категорий дел из тринадцати, рассматриваемых судом или народным судьей единолично. А ведь отсюда напрашивается вывод, несообразующийся ни с законом, ни с действительной административной практикой, о том, что комиссиям подведомственны дела о злостном неповиновении законному распоряжению работника милиции или народного дружинника, дела о нарушении правил административного надзора, о мелких хищениях и т. д. Очертить сферу подведомственных административным комиссиям дел следовало бы методом «положительного» перечня, включающего как дела, подлежащие исключительной компетенции комиссий, так и дела компетенции, совместной с другими административно-юрисдикционны-ми органами. Создание «положительного» перечня исключало бы двусмысленность в толковании компетенции этих органов.

В последние годы исключительная компетенция комиссий существенно расширена за счет включения в их орбиту дел о нарушениях в области землеустройства и землепользования; о передаче осужденным запрещенных предметов и незаконных операциях с инвалютой и платежными документами; об уклонении от обследования или лечения больных венерическими заболеваниями; о незаконной охоте на пушных зверей, незаконной скупке, продаже и переработке шкурок; незаконной регистрации, хранении, использовании и продаже огнестрельного оружия, боеприпасов; о нарушениях порядка занятия кустарно-ремесленными промыслами и др.1 Расширена компетенция и по вопросам, отнесенным к совместному ведению административных комиссий и должностных лиц — представителей административно-исполнительных органов.

В связи с большой загруженностью административных комиссий представляется актуальным вопрос об упорядочении их подведомственности. Так, наибольший

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1970, № 20, ст. 165;

1976, № 49, ст. ст. 713, 714. Ведомости Верховного Совета УССР, 1972, № 35, ст. 305; 1973, № 20, ст. 172; 1976, № 34, ст. ст. 308, 309;

1977, № 2, ст. 36; 1978, № 9, ст. 164 и др.

137

>>>138>>>

удельный вес приходится на разбирательство админма-териалов о нарушениях паспортного режима (до 60— 70% всех разбираемых дел в комиссиях крупных и средних городов УССР). Целесообразно разгрузить комиссии за счет этой категории дел, передав элементарные нарушения паспортного режима (например, проживание с просроченным паспортом, без прописки, не по месту прописки или с просроченной временной пропиской) в компетенцию органов милиции. Это позволило бы административным комиссиям уделять больше внимания серьезным «паспортным проступкам», нарушениям предписаний общеобязательных решений местных Советов и других законодательных и нормативных актов с административной санкцией.

Подведомственность административных дел должностным лицам, осуществляющим юрисдикционные функции, определяется по предметному признаку 1. Предметная компетенция предполагает, что дела о проступках разрешаются теми органами, в ведении которых находятся объекты посягательства. Тем самым юрисдикционная функция должностных лиц непосредственно связана с основными служебными полномочиями, происходит от административно-исполнительной деятельности, является как бы ее продолжением 2.

Проступки посягают на общественные отношения двух видов — производственные и исполнительно-распорядительные. Следовательно, должностные лица соответственно объекту юрисдикционных полномочий могут быть разделены на лиц, осуществляющих эти полномочия в сферах общественного производства и исполнительно-распорядительной деятельности.

По объему юрисдикционных полномочий должностные лица делятся на лиц, осуществляющих эти полномочия в полном объеме, с правом окончательного разрешения административных дел (должностные лица органов милиции, транспорта, таможенных, обороны и т. п.), и должностных лиц, осуществляющих полномочия без права

1 См.: ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06.1961 г. и ст. 12 Указа Президиума Верховного Совета УССР от 15.12.1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».

2 См.: Дерменджиев И. Проявни форми, обсег и възадож-ности на административното правораздаване у нас. — Правна мисъл, 1970, № 1, с. 55.

138

>>>139>>>

окончательного разрешения дел по существу. Последнее означает, что должностные лица (например, инспекторы госинспекции по качеству товаров и по торговле, работники милиции по делам о нарушениях паспортных, санитарно-гигиенических и некоторых других правил) ограничены в выполнении юрисдикционных полномочий составлением админпротоколов, сбором необходимой информации о нарушителе и проступке, осуществлением других «предсудных» функций. Рассматриваются же и разрешаются дела в административных комиссиях.

Практического решения требует проблема разграничения компетенции по делам «смешанной» юрисдикции, рассматриваемым альтернативно или в комиссиях, либо должностными лицами административно-юрисдикцион-ных органов. До принятия законодательства о штрафах 1961 г. подведомственность в указанных случаях разграничивалась по признаку объема административного взыскания. Если по обстоятельствам дела, подлежавшего рассмотрению начальником отдела милиции, он приходил к выводу, что в данном случае взыскание должно быть применено в объеме, превышающем предоставленное ему в этом отношении право, он направлял дело для рассмотрения в комиссию по применению административных наказаний, имевшую право выносить постановления о наказании независимо от его объема 1. Ныне, когда установлен высший предел штрафов, единый для всех органов, применяющих штрафы, критерием для разграничения должна являться общественная опасность проступка, ее степень. Административные дела о нарушениях, не влекущих серьезного вреда, но требующие для принятия решений специальных знаний и заключения компетентных отраслевых органов, рассматриваются должностными лицами этих органов в единоличном порядке. В административных же комиссиях рассматриваются наиболее сложные дела, требующие предварительного исследования и оценки фактов, сбора доказательств, коллегиального обсуждения и объективного рассмотрения. Некоторые дела следовало бы передавать в комиссии для избежания «ведомственного пристрастия» при их разрешении административными органами.

1 См.: Временное положение о городских комиссиях по наложению административных взысканий. 1928. — Бюллетень НКВД, 1928, № 46, с. 939.

139

>>>140>>>

Практический опыт показывает, что передача дел в комиссии — относительно редкое явление в основном из-за незнания должностными лицами своих прав и специфики дел «смешанной» юрисдикции. Представляется, что право на передачу дел для рассмотрения в административные комиссии, как и перечень оснований для передачи, должно быть оговорено в каждом случае издания нормативных актов об административной юрисдикции должностных лиц.

Правосудием или осуществлением функций управленческого характера занимается судебный орган, разрешая дела о проступках? Правильный ответ на этот дискуссионный вопрос важен для обоснования подсудности некоторых категорий дел.

Утверждают, что рассмотрение дел о проступках (независимо от процессуальной формы — внесудебной или судебной) основано исключительно на административно-процессуальных нормах. Тем самым отношения, складывающиеся между правонарушителем и судьей, считают административно-процессуальными, регулируемыми «на основе норм советского административно-процессуального права», а деятельность судьи по рассмотрению административных дел приравнивается к аналогичной деятельности должностных лиц органов управления К Как административную, не судебную юрисдикцию рассматривают судебный порядок разрешения дел о проступках Д. Н. Бахрах и Н. Г. Салищева. Исходя из специфического порядка рассмотрения административных дел судьями, из свойственного этому порядку «сокращенного» («ускоренного», «упрощенного») производства делается вывод о наличии отношений управленческого, исполнительно-распорядительного характера. Так, постановления народного судьи по административным делам относят не к актам судопроизводства, а к индивидуальным актам управления2. Рассмотрение народным судьей дел о мелкой спекуляции, мелком хулиганстве и других дел не считают и функцией правосудия, де-

1 См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное .регулирование, с. 81.

2 См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970, с. 30; Б а х р а х Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969, с. 301; Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М., 1968, с. 62.

140

>>>141>>>

екать, эти деяния являются «административными правонарушениями, а не преступлениями» '. Но имеются ли основания считать деятельность судов (народных судей) по разрешению дел об административных проступках явлением, «названия которому пока нет»2, и обоснованы ли сомнения в факте реализации административной ответственности методами правосудия и судопроизводства?

Отличие юрисдикции административной от судебной следует искать не в одной какой-либо специфической черте, а в ряде их. Во-первых, налицо все принципы правосудия: независимость судьи, подчинение его только закону, равенство граждан и должностных лиц, привлекаемых к ответственности, открытое разбирательство дел путем рассмотрения и разрешения их в судебных заседаниях. Уже одно это свидетельствует о присутствии элементов правосудия в административно-судебной юрисдикции. Во-вторых, недопустимо смешивать административную (управленческую) и судебную функции. Обе имеют законоисполнительный характер, но осуществляющие их органы являются субъектами прав и обязанностей по реализации обособленных, не пересекающихся функций — административно-исполнительной и судебной. Не в пользу исполнительно-распорядительного (управленческого) происхождения юрисдикции в судах по делам о проступках говорит, в-третьих, ее материально- и процессуально-правовая природа. Дела о проступках возникают не только из охранительных административных правоотношений, но также из отношений уголов-

1 См.: Научно-практический комментарий к Основам законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик.

2 Б а х р а х Д. Н., Боннер А. Т. Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования. — СГП, 1975, № 8, с. 13. Некоторые ученые правильно указывают на невозможность суда заниматься другой деятельностью, кроме правосудия. М. С. Студени-кина пишет: «Суд всегда- должен выступать как орган правосудия, независимо от того, какую категорию дел он разрешает» (см.: Учен, зап. ВНИИСЗ, 1965, вып. 5, с. 118). «Отрицание подобного факта,-— считает А. К. Блажко, — означало бы попытку, во-первых, умалить значение вопроса, который передается на рассмотрение суда, а во-вторых, подорвать тезис о юрисдикционном характере судебной деятельности» (Блажко А. К. Административная ответственность за правонарушения, применяемая в судебном порядке. Автореф. канд. дис. Л., 1970, с. 16).

141

>>>142>>>

но-правовых. Помимо этого, такое обстоятельство, как повторность, может преобразовывать административно-деликтные отношения в уголовно-правовые. Таким образом, судебно-административная юрисдикция имеет смешанный материально-правовой генезис и судопроизводство по этим делам основано на аналогичной процессуальной основе. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик может быть освобождено от уголовной ответственности лицо, совершившее преступление, не представляющее большой опасности, за которое закон предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок не свыше одного года или другое более мягкое наказание.

Материалы о применении к лицам, освобождаемым от уголовной ответственности, взысканий, устанавливаемых нормами административного права, рассматриваются по правилам уголовного процесса. Это означает, что административное преследование возбуждается определением, постановляемым и подписываемым всем составом суда в заседании (судебном или распорядительном) по предшествующему уголовному делу. Допросы свидетелей, правонарушителя, исследование других доказательств, а также обжалование постановления судьи осуществляются в сроки и в порядке, устанавливаемом уголовно-процессуальными нормами \ Но применяются последние в процессуальном режиме «ускоренного» производства, которое введено как специфическая процессуальная форма для рассмотрения административных материалов в судебном порядке с 1926 г.2. Эта система судопроизводства как явление историческое постепенно дифференцировалась из общей системы уголовного и гражданского судопроизводства, но превалирующее влияние имеет правовой метод, характерный для адми-нистративно-деликтных отношений. «Сокращенное» производство включает: отказ от обязательного проведения предварительного расследования; немедленный привод

~* См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8.02.1977т. «О порядке применения мер- административного взыскания к лицам, освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со ст. 43 Основ уголовного законодательства-Союза ССР я союзных республик».

2 См.: ЦГАОР УССР, ф. 8, оп. 3, д. 3673, л. 5.

142

>>>143>>>

нарушителя к судье и внеочередное, единоличное рассмотрение им дел сразу же после поступления материалов и нарушителя; отсутствие требования о явке иных лиц до назначения заседания; обязанность предоставления субъектами не более одного письменного объяснения, если судья усматривает из материалов достаточные, не возбуждающие сомнений доказательства предъявленного обвинения; краткие сроки рассмотрения дела, исполнения и обжалования постановлений; оформление решения постановлением, выносимым судьей; отсутствие правовых последствий судебного разбирательства в виде судимости.

Разрешение административно-судебных дел, в-четвертых, является формой судопроизводства еще и потому, что правомочия суда (судьи) как органа власти имеют властный характер по отношению ко всем другим субъектам, участвующим в разбирательстве дела, а обязанность осуществлять юрисдикцию не является дискреционной обязанностью, выполняемой по собственному усмотрению. Напротив, она вытекает из правового отношения должностного лица с государством, ее неисполнение влечет установленные законом санкции, в частности дисциплинарного характера. И, наконец, серьезным основанием для вывода о том, что административно-судебная юрисдикция — разновидность правосудия, является то, что суд (судья) не компетентен разрешать дела, подведомственные административно-юрисдикционным органам, или передавать дела, ему подведомственные, на разрешение этих органов. Судебное постановление по неподведомственному делу является нарушением законности. Оно не может быть оставлено в силе даже при правильном разрешении дела по существу, так как закон требует в этих случаях отмены постановления и прекращения дела производством в суде.

Итак, рассматривать административное судопроизводство как форму управленческой деятельности означает рассматривать суд (судью) в качестве органа управления, игнорируя тем самым принцип разграничения функций государственного управления и правосудия. На наш взгляд, сокращенное производство не что иное, как модификация обычного правосудия, поскольку предусматривает, что параллельно с ним действует другая, более сложная система процесса, с многочисленными и разнообразными формами, процессуальными обрядами,

143

>>>144>>>

с более медленным движением правосудия. «Сокращенное» производство и является упрощением этой системы в интересах ускорения движения дел, экономии судебных сил, а главное — неотвратимости, быстродействия наказания за общественно опасные административные правонарушения.

Общего принципа, проводящего резкую грань в подведомственности дел судебным и административно-юрис-дикционным органам, установить невозможно. Нет такого заранее данного критерия. Все зависит от того, что законодатель в данный период считает наиболее целесообразным передать на разрешение судов и что — на рассмотрение административных органов.

Актуальным представляется поиск критерия для разграничения некоторых категорий дел, рассматриваемых альтернативно в судебном порядке или должностными лицами. Например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26. 07. 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство», предоставляя право наложения штрафа наряду с судьей начальнику отдела внутренних дел, не дает критерия для разграничения их компетенции, не определяет, в каких случаях руководство отдела внутренних дел направляет материал о мелком хулиганстве в суд, а в каких применяет административный штраф к хулигану. Санкции, применяемые этими органами, неодинаковы по объему карательного воздействия. Например, материальные ущемления в связи с применением судьей ареста или исправительных работ значительно превышают максимальный размер штрафа за этот же проступок. Считаем, что по этому вопросу должна быть занята следующая позиция. В судебном порядке разрешаются лишь дела о проступках сравнительно сложных, требующих необходимого судебного разбирательства как гарантии полного и квалифицированного исследования фактов проступка и установления виновности. За административными органами следует оставить разрешение бесспорных по существу дел.

Подсудность определяется по двум критериям. Во-первых, это свойство дела подлежать рассмотрению в коллегиальном или единоличном порядке и, во-вторых, свойство, заключающееся в способе возбуждения административного преследования.

1. Свойством административных дел, отнесенных к компетенции народного судьи, является то, что эти со-

144

>>>145>>>

ставы принадлежат к числу наиболее тяжких, посягающих на общественный порядок и социалистическую собственность проступков, преследуемых суровыми административными наказаниями, применяемыми в оперативном, безотлагательном порядке. С точки зрения возникновения, это так называемые «протокольные» дела, возбуждаемые административным протоколом. К этой группе относят и материалы, поступающие к нарсудье для применения административных взысканий от прокурора, следователя, из органов дознания и суда в связи с прекращением уголовного дела по основаниям, указанным в п. 1 ч. 3 ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 51 УК УССР). В настоящее время имеется девять категорий таких дел *.

2. Другие составы, имеющие так сказать «личностную» направленность, отнесены к коллегиальной компетенции суда. Это противоправные деяния, обращенные против личности самого нарушителя, наносящие вред его здоровью или выражающиеся в незаконном личном обогащении. Эти проступки по характеру наказания и коллегиальному порядку привлечения к ответственности граничат с гражданскими и уголовными правоотношениями в связи с повреждением здоровья, применением мер медицинского характера. Основанием для рассмотрения этих дел судом являются акты коллективных субъектов — ходатайства, заключения, представления государ-

1 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство» (ст. ст. 1, 6); Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15.02.1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 15.04.1958 г. «Об ответственности за мелкую спекуляцию»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 22.04.1960 г. «Об ответственности за незаконное изготовление и использование радиопередающих установок»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 17.08.1966 г. «Об ответственности за нарушение правил административного надзора»; Укчз Президиума Верховного Совета УССР от 26.02.1973 г. «Об административной ответственности за мелкое хищение государственного или общественного имущества»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 18.09. 1973 г. «Об административной ответственности за изготовление или хранение самогона или аппаратов для его изготовления»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 23.03.1977 г. «О порядке применения мер административного взыскания к лицам, освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со ст. 51 УК УССР».

145

>>>146>>>

ственных и общественных организаций, специальных комиссий, членов семьи и т. д.1

Из многочисленных общественных органов, являющихся субъектами административно-правовых отношений, административно-юрисдикционными функциями обладают лишь общественные органы, которым государство делегировало некоторые властные полномочия по охране общественного порядка, соблюдению норм социалистического общежития и других общеобязательных правил. Следовательно, всякие попытки органов, которым такие функции не переданы (правлений жилищностроительных кооперативов, общественных инспекций и т. п.), взять на себя функции «административного суда» не имеют законных оснований.

Центральное место в системе общественной юрисдикции занимают товарищеские суды, которым подсудны административные дела, где субъектами ответственности за нарушение общеобязательных правил выступают члены производственных коллективов или граждане. В зависимости от субъектов ответственности и характера нарушенных общественных отношений различаются дела о проступках в сфере производства (нарушения правил противопожарных, по охране техники безопасности) и дела о проступках в сфере общественного быта, социальной жизни — нарушения законодательства о борьбе с пьянством, общественного порядка, правил охраны социалистической собственности (мелкие хищения и спекуляция) 2. Подсудные товарищескому суду дела можно дифференцировать и по признаку их происхождения. Это дела, возникающие из административно-деликтных отношений, из уголовных правоотношений и т. д.3 В соот-

1 См.: Указ Президиума Верховного Совета УССР от 22.06.1972 г. «О мерах по усилению борьбы против пьянства и алкоголизма»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 29. 08. 1962 г. «О безвозмездном изъятии домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы»; Указ Президиума Верховного Совета УССР от 14.04.1969 г. «О принудительном лечении и трудовом перевоспитании больных наркоманией». К этой группе административных дел относятся и дела кассационного производства по жалобам оштрафованных лиц (ст. ст. 244—248 ГПК УССР).

2 См.: Положение о товарищеских судах Украинской ССР, ст. 7, пп. 2, 5, 6, 7. — Ведомости Верховного Совета УССР, 1977, № 14, ст. 132.

3 См.: Положение о товарищеских судах Украинской ССР, ст. 7, пп. 2, 5, 6, 14; УК УССР, ст. 51, в ред. 23.03.1977 г.

146

>>>147>>>

ветствии с этим материалы поступают в товарищеский суд от административных, судебно-прокурорских и следственных органов.

Правовой статус и состав комиссий по делам несовершеннолетних — органов, образуемых при исполкомах Советов народных депутатов, — отражают государственно-общественный характер задач, поставленных перед ними. По существу своему это глубоко социальные медико-педагогические и пенитенциарные задачи, выполнение которых требует специальных знаний, профессиональных навыков, что обусловливает смешанный (в должностном, профессиональном, общественном отношении) персональный состав комиссий. Преобладание общественного начала в функциях, методах и средствах воздействия дает основание отнести комиссии к общественным органам.

Юрисдикция по делам об административных проступках занимает незначительное место в функциях комиссии по делам несовершеннолетних. Ей подведомственны дела несовершеннолетних, совершивших мелкое хулиганство (в возрасте до 16 лет*) или мелкую спекуляцию и другие административные проступки (в возрасте до 18 лет). По своему происхождению это дела:

а) отнесенные к непосредственной компетенции комиссий нормативными актами высших органов власти и государственного управления Союза ССР, союзных республик и актами с административной санкцией местных Советов;

б) направляемые по подведомственности в комиссии административно-исполнительными органами, осуществляющими функции юрисдикции по делам о проступках;

в) передаваемые в комиссии в порядке ст. 51 Уголовного кодекса и ст. 7 Уголовно-процессуального кодекса УССР судебными и следственно-прокурорскими органами, принявшими решение об освобождении несовершеннолетних от уголовной и привлечении к административной ответственности.

* В настоящее время комиссиям предоставлено право рассматривать дела несовершеннолетних, совершивших мелкое хулиганство, в возрасте от 16 до 18 лет, материалы о которых переданы в комиссию начальником органа внутренних дел или народным судьей (см.: ст. 17, п. «г» Указа Президиума Верховного Совета УССР от 1-3.04.1977 г. «О внесении изменений и дополнений к Положению о комиссиях по делам несовершеннолетних УССР»).

147

>>>148>>>

Вопрос о характере и правовых последствиях мер воздействия, применяемых органами общественной юрисдикции (предупреждение, общественный выговор, штраф), по-разному решается в теории права. К сфере правовой ответственности иногда не относят меры воздействия, применяемые органами общественности при выполнении ими функций охраны правопорядка, переданных от соответствующих государственных органов «. Некоторые формулировки закона также исходят из этой установки, например, судя по названию разд. IV Положения о товарищеских судах, штраф является мерой общественного воздействия. Правильное определение правовой природы штрафа и других мер, применяемых общественными органами, имеет важное значение для административной практики. Дело в том, что штраф, примененный народным судьей или начальником органа внутренних дел, к лицу, совершившему, к примеру, мелкую спекуляцию, является административным наказанием, имеющим значение преюдициального факта для последующей уголовной ответственности, но тот же штраф, налагаемый товарищеским судом или другими общественными правоприменительными органами, считают мерой общественного воздействия, не создающей условия для последующей уголовной ответственности. Исключение законодатель сделал для мер общественного воздействия, применяемых за мелкие хищения общественными органами. Они рассматриваются как одно из оснований для наступления уголовной ответственности 2.

В теории советского права получил развитие тезис о том, что государство делегирует общественным органам определенные государственные функции и основанные на правовых нормах полномочия на их реализацию. Делается вывод о том, что меры воздействия, применяемые общественными органами к административным правонарушителям, имеют правовой характер 3. Этот вывод пред-

1 См.: Хангельдыев Б. Б. Основы кодификации советского административного права. (Опыт систематизации норм по институту административной ответственности). Автореф. докт. дис. Свердловск, 1966, с. 28.

2 См.: постановление № 12 Пленума Верховного Суда УССР от 28.11.1974 г. «О практике рассмотрения судами УССР административных материалов и уголовных дел о мелких хищениях государственного и общественного имущества», а также ч. 1,ст. 85 УК УССР.

3 См.: Мицкевич А. В. Расширение роли общественных организаций в период развернутого строительства коммунизма. — СГП,

148

>>>149>>>

ставляется правильным. Во-первых, и государственными, и общественными органами выполняется одна функция — правовая защита средствами принуждения государственных установлений. Во-вторых, указанная функция обеспечивается одним и тем же методом административного наказания, сочетающего и кару, и воспитание, и предупреждение дальнейших нарушений. В-третьих, наказания, применяемые общественными органами, обставлены теми же процессуальными атрибутами, гарантиями и влекут такие же правовые последствия, что и наказания, налагаемые государственными органами. На штраф, наложенный общественным правоприменительным органом, распространяется такой же порядок и срок добровольного и принудительного исполнения, срок давности, как и на штраф, налагаемый судом или другим государственным органом. Как видим, общественные отношения, возникающие и развивающиеся в процессе осуществления переданных от государства функций, остаются в значительном объеме предметом правового регулирования.

В итоге, классифицируя виды подведомственности дел об административных проступках, отметим, что административная юрисдикция имеет свойство множественности, происходящее вследствие возникновения административных дел из нарушения различных правовых отношений — трудовых, финансовых, земельных, административных. Поэтому данный вид юрисдикции могут осуществлять многие органы различной правовой природы, а классификация видов административной подведомственности должна опираться на несколько критериев. Ими являются: правовая природа субъекта наказания; материальные свойства административного нарушения; способ определения компетенции; характер норм, регулирующих подведомственность. В зависимости от правовой природы органов, наделенных административно-юрисдикционными полномочиями, различают подведомственность дел о проступках административно-исполнительным, судебным и общественным органам. Отправляясь от материальных свойств административного правонарушения, выделяем

1959, № 9, с. 32; Б аи мах а нов М. Г. О методах осуществления общественными организациями переданных им функций государственных органов. — СГП, 1961, № 6, с. 31—33; Козлов Ю. М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. М., 1966, с. 77; Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965, с. 171.

149

>>>150>>>

объективную и субъективную подведомственность. Первая зависит от внешних обстоятельств, объективно разграничивающих сферы органов административной юрисдикции. Дела об административных правонарушениях значительной степени общественной опасности (проступки) подлежат рассмотрению в судебном порядке. Дела же о проступках малой степени общественной опасности (нарушения) рассматриваются органами административной и общественной юрисдикции. Субъективная подведомственность заключается в способности органа разрешать дела именно данной категории. Этим видом компетенции обладают должностные лица отраслевых ведомств и специальных инспекций, комиссии по делам несовершеннолетних. По способу определения подведомственности юрисдикционных органов, уполномоченных на разрешение одной и той же категории дел, различают подведомственность исключительную и альтернативную. Исключительная — предусматривает рассмотрение одной категории дел какими-либо одними указанными в законе органами. Альтернативная — предполагает, что одна категория дел может рассматриваться различными видами управомоченных органов, если законом допускается выбор по их усмотрению. Характер норм, регулирующих подведомственность административных дел, позволяет классифицировать подведомственность на общую, регулируемую общими правилами распределения дел между юрисдикционными органами, и специальную, определяемую на основании специальных указаний закона в порядке исключения из общих норм (например, исполкомам сельских, поселковых Советов в порядке исключения предоставлено право рассматривать дела о проступках).

Для полноты анализа подведомственности следует хотя бы в общих чертах остановиться на состоянии функциональных взаимоотношений между органами административной юрисдикции. В последние годы много сделано для налаживания взаимодействия и координации различных звеньев в системе правоохранительных органов *.

* О некоторых мероприятиях и результатах, достигнутых в этой деятельности, см.: Петрухин И. Л. Системный подход к изучению эффективности правосудия. — СГП, 1976, № 1; Слив ко А. П. Проблемы координации деятельности правоохранительных органов. — Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ, 1976, вып. 7.

150

>>>151>>>

Однако нет достаточных оснований говорить об органах административной юрисдикции как о целостной системе. Хотя имеется общность задач, отсутствует внутреннее единство этих органов, сформированных различными способами и на неоднородной организационно-правовой основе. Различный правовой генезис обусловливает различную систему подчиненности. Так, в противоположность судебной системе органы, осуществляющие юрисдикцию по административным делам, не имеют единого центра в масштабах района, города, а затем области и республики, который решал бы вопросы координации, правовой информации, интерпретации этих норм.

Ознакомление с постановкой координационной функции показывает, что в орбите компетенции только районного Совета в настоящее время находится свыше 15 штатных и нештатных органов, выполняющих те или иные функции административной деятельности. В райисполкоме ответственность за их работу рассредоточена между всеми руководящими работниками, причем за работу одних и тех же органов в разных исполкомах отвечают разные должностные лица (см. данные, приведенные в табл. 1).

В отличие от других видов юридической деятельности реализация административной ответственности рассредоточена между органами различной правовой природы, и руководство этой деятельностью строится по отраслевому принципу. На высших уровнях оно распределено между отделами организационно-инструкторским и административных органов. Учитывая специфику этого вида ответственности, координация административного правоприменения должна быть организована по функциональному принципу, концентрироваться в едином органе — в административных группах (на правах отдела) внутреннего аппарата исполнительных комитетов местных Советов. Взяв на себя руководство и координацию деятельности подведомственных административных органов, админгруппы смогут оказывать методическую помощь в вопросах комплектования и организации работы, осуществлять надзор за исполнением нормативных актов вышестоящих органов власти и управления по вопросам административного характера, разрешать жалобы на действия подведомственных органов. Одной из задач административных групп должен стать систематический анализ практики по предупреждению правонарушений и

151

>>>152>>>

Таблица 1*

Распределение обязанностей по руководству административными

органами между руководящими работниками исполкома районного

Совета народных депутатов Отделы и комиссии при исполкоме Руководитель Дарницкий Киево-Свято-

шинокий Радянский Карловский исполком исполком г. Киева ИСПОЛКОМ

Киевской обл. ИСПОЛКОМ

г. Киева Полтавской обл. Председатель I, XI I, XI I, II, XI VI Первый за- меститель III, X, XII II, V, VIII __ III Заместитель V, VI, XIV V, III, XV V, X, XIV, __ XIII III Секретарь II, IV, VII, VII, IV, IX, VII, IV VIII, IV, I, IX, XV XII VI IX * Индексы к табл. 1: Райотдел внутренних дел — I Народный суд — II

Административная комиссия — III Совет товарищеских судов — IV Комиссия по делам несовершеннолетних — V Добровольная народная дружина — VI Наблюдательная комиссия — VII Комиссия по борьбе с пьянством* — VIII Постоянная комиссия соц-законности — IX

Комиссия по борьбе со стихийными бедствиями —X Комитет народного контроля —XI Комиссия по соблюдению паспортного режима —XII Комиссия по работе с материально-ответственными лицами —XIII Комиссия по соблюдению цен и правил торговли —XIV Комиссия по борьбе с правонарушениями в микрорайоне — XV

Данные собраны научно-исследовательской студенческой группой под руководством автора.

статистической отчетности о состоянии рецидивности, о динамике отдельных составов правонарушений, что позволит делать правильные выводы относительно колебания уровня общественной опасности проступков, действенности тех или иных процессуальных сроков, преимуществ отдельных административных мер и в целом эффективности правоприменительной работы. Важной заботой административных групп могла бы стать специальная правовая подготовка председателей, секретарей, членов общественных органов, не имеющих юридического

152

>>>153>>>

образования, в объеме, необходимом для исполнения юрисдикционных функций. Основой обучения должны стать периодически проводимые семинары по изучению текущего законодательства и основ делопроизводства, положений об административных органах и решений Советов, обмен передовым опытом и т. п. Отсутствует и орган, который в результате своей деятельности мог бы давать единое толкование правовых норм об административной ответственности. В данное время толкование, принятое, например, в судебной системе, не связывает органов другого ведомства и наоборот. Более того, принятие конкретного толкования к общему руководству затруднено, так как решения по этим вопросам малодоступны другим органам. Учитывая, что институт административной ответственности подчинен комплексной регламентации посредством норм административного, уголовного, гражданского права и процесса, интерпретационная деятельность должна быть возложена на Верховные Суды союзных республик, издающие «Руководящие разъяснения» — акты толкования норм права. Лишь при совершенствовании всего механизма координации юрисдикционных процессов и органов возможно оптимальное распределение подведомственных им вопросов.

>>>154>>>