1.1. Понятие права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту.

Упоминания о праве на защиту исходят из глубокой древности. «Народ желает, обычай допускает, человеколюбие требует защиты» - говорил Цицерон3. «Если кого-либо осуждают, не выслушав, это противоречит справедливости» - считал Марциан4.

Для исследования права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту, необходимо определиться с содержанием понятий «лицо, привлекаемое к административной ответственности», и «право на защиту».

Длительное время в административном праве велась дискуссия среди ученых-административистов по поводу круга субъектов административной ответственности. Одни ученые к названным субъектам относили только физических лиц5, другие же - физических лиц и организации6. В настоящее время данная дискуссия потеряла свою актуальность. Сначала с принятием ряда Законов РФ законодатель непосредственно назвал субъектами административной ответственности предприятия, учреждения, организации, объединения, хозяйствующие субъекты (в дальнейшем: юридические лица - субъекты административной ответственности)7. Затем подобное положение нашло свое закрепление и в Кодексе РФ об административных правонарушениях, принятом в декабре 2001 г.8 Так, в частности п. 1. статьи 2.1. Кодекса говорит о том, что административным правонарушением является «действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность». Статья же 2.10. Кодекса, определяющая особенности административной ответственности такого его субъекта, как юридическое лицо, так и называется – «Административная ответственность юридических лиц».

На наш взгляд, при исследовании понятия и содержания определения «лицо, привлекаемое к административной ответственности», следует исходить из его административно-правового статуса. Поскольку в подавляющем большинстве случаев в качестве субъектов административной ответственности выступают физические лица, то основной акцент исследования нам представляется целесообразнее сделать именно на этой категории лиц.

Правовое положение граждан в сфере деятельности органов исполнительной власти - часть их общего правового статуса. В силу этого обстоятельства понимание административно-правового статуса граждан должно быть основано на раскрытии понятия правового статуса вообще. Юридическое закрепление правового положения (статуса) личности есть отражение отношений между человеком и государством. Именно эти отношения и определяют роль и место личности в правовой системе общества.

«Правовой статус - как обоснованно считает Н.И.Матузов - это категория, затрагивающая интересы каждого человека, коллектива, каждой организации и учреждения. Это одна из ключевых категорий юридической науки, отражающая взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, отдельного индивида с окружающими»9.

Правовой статус граждан - это комплекс их прав и обязанностей, закрепленный нормами права. К другим основным элементам правового статуса ученые относят также гражданство, правоспособность и дееспособность. Некоторые ученые (Л.Д. Воеводин10, А.И. Иерусалимов11, А.И. Лепешкин12 и др.) одним из элементов правового статуса называют гарантии этих прав и обязанностей, установленных государством. На наш взгляд более правильной является точка зрения, согласно которой такие гарантии элементом правового статуса гражданина не являются. «Это либо принципы, либо черты, либо предпосылки правового статуса, которые безусловно характеризуют положение личности в обществе, пронизывают данное понятие, но не выступают в качестве самостоятельных элементов»13. Действительно, не умоляя значимости юридических гарантий прав и свобод граждан, следует признать, что они все же определяют их фактическое, но не правовое положение в обществе.

Точке зрения А.П. Коренева и Д.Ф. Богатова на наличие такого элемента административно-правового статуса граждан, как юридическая отвектственность14 следует противопоставить следующий аргумент. Юридическая ответственность наступает лишь в случае невыполнения, либо ненадлежащего выполнения имеющихся у лица юридических обязанностей. Таким образом, задача любой юридической ответственности – обеспечить (а значит, и гарантировать) выполнение лицом своих юридических обязанностей под угрозой наказания. А поскольку любая юридическая ответственность не может иметь свое внешнее выражение вне норм права, эти гарантии будут юридическими. Точка зрения автора на юридические гарантии прав и обязанностей граждан как элемента их правового статуса высказана выше.

Гражданство, в свою очередь, есть устойчивая правовая связь человека с обществом. Естественно, что такая связь возможна лишь путем взаимных прав и обязанностей, закрепленных в нормах права. А это и есть первый и основной элемент правового статуса граждан. Таким образом, гражданство представлять в виде элемента правового статуса граждан также представляется необоснованным.

Говоря о видах правового статуса гражданина, Н.И. Матузов, на наш взгляд обоснованно, предлагает различать: «общий для всех правовой статус гражданина, специальный статус определенных групп граждан и индивидуальный статус конкретных лиц»15. Где в содержание общего правового статуса гражданина автор включает «лишь общие для всех субъективные права и обязанности и не включаются многочисленные и разнообразные права и обязанности, которые постоянно возникают и прекращаются у субъектов в зависимости от выполнения ими тех или иных профессиональных функций, общественного положения, характера правоотношений, в которые они вступают, других обстоятельств»16. Положения Главы 2 Конституции РФ «составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией» (ст. 64 Конституции РФ). Следует лишь добавить, что без такого элемента правового статуса граждан, как правоспособность и дееспособность основной элемент – комплекс их прав и обязанностей не имеет никакого смысла.

«Гражданин является субъектом государственного управления, и нормы права закрепляют его специфический статус в данной области, основанный на общем статусе, но во многих чертах отличающийся от него, прежде всего, большей конкретностью.

Правовой статус граждан в государственном управлении - это конкретизация общего правового статуса граждан применительно к особенностям (задачам, целям, условиям) государственного управления как одного из видов государственной деятельности» - отмечает В.И. Новоселов17.

Административно-правовой статус гражданина характеризуется наличием тех же элементов, которые определяют его общий правовой статус в обществе. Исходя из специфики деятельности органов исполнительной власти, нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере организации и деятельности исполнительной власти, как правило, распространяется на всех лиц: граждан РФ, иностранцев, и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ. Законодатель, оперируя термином «граждане», имеет в виду обычно все названные группы.

«Все элементы административно-правового статуса граждан органически связаны между собой, взаимно обусловливают друг друга, но в отличие от общего правового статуса, отношения и связи, существующие между личностью и другими субъектами, ограничены административно-правовым регулированием. Они возникают, закрепляются и развиваются посредством использования норм административного права» - обоснованно считает А.Е. Иерусалимов18. То есть объем содержания административно-правового статуса гражданина в рамках юридических связей, характеризующих его общий правовой статус, определяется границами и объемом деятельности органов исполнительной власти и государственного управления.

К особенностям правового статуса гражданина в сфере деятельности органов исполнительной власти стоит отнести то, что он характеризуется в большей степени складывающимися взаимоотношениями между этими органами и гражданином в повседневной жизни. Осуществляя свои права и обязанности в сфере деятельности органов исполнительной власти и государственного управления, граждане вступают в административно-правовые отношения. Они являются одним из субъектов этих отношений. Другой их стороной обязательно выступает соответствующий орган (их должностные лица, наделенные соответствующими государственно-властными полномочиями).

Таким образом, административно-правовой статус гражданина - это закрепленная в законе, система прав и обязанностей, регулирующая взаимоотношения между органами исполнительной власти (государственного управления) и гражданином.

В настоящее время проблема административно-правового статуса лица, привлекаемого к административной ответственности, исследована недостаточно полно. Вместе с тем, исследования в данной области являются базовыми при разработке такого механизма правового урегулирования общественных отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, при котором граждане будут ограждены от необоснованных применений мер административного принуждения и им будет обеспечена возможность наиболее полной реализации своего права на защиту.

Конституция, являясь основным законом государства, закрепляет лишь главные, принципиальные положения в сфере организации и деятельности исполнительной власти. Данные положения конкретизируются в текущем законодательстве. Административно-правовые нормы закрепляют права и обязанности граждан в сфере деятельности исполнительной власти, пути и формы их реализации, устанавливают их гарантии, а также обязанности должностных лиц по отношению к гражданам, определяют средства защиты прав личности, осуществляемые государственными органами в административном порядке.

Исходя из действующего законодательства об административных правонарушениях, административно-правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности, - это закрепленная в законе система прав и обязанностей, регулирующая взаимоотношения между органами административной юрисдикции (судом) и лицом, совершившим административное правонарушение.

Однако, исходя из специального правового статуса лиц, пользующихся иммунитетом от Российской административной юрисдикции, некоторые категории дипломатических и консульских должностных лиц представительств иностранных государств не могут быть субъектами административной ответственности. За ряд административных правонарушений некоторые категории государственных служащих привлекаются не к административной, а к дисциплинарной ответственности.

Статья 24.5. Кодекса говорит о том, что производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению по ряду признаков, одним из которых является отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного настоящим Кодексом для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие). Следует предположить, что иммунитет от административной юрисдикции определенных категорий лиц также (наряду с перечисленными в статье примерами) определяет отсутствие такого элемента состава административного правонарушения как субъект, и производство по делу в этом случае невозможно.

Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, должно обязательно являться субъектом административной ответственности вообще и субъектом административной ответственности, предусмотренной за то правонарушение, которое ему вменяется, в частности.

Говоря об административно- правовом статусе юридического лица – субъекта административной ответственности, в литературе употребляется термин административной правосубъектности. По мнению С.Н. Братуся19, юридические лица приобретают правоспособность и дееспособность одновременно с момента их возникновения, что дает основания в этих случаях объединять правоспособность и дееспособность в единую категорию - праводееспособности (правосубъектности). А.П. Алехин к элементам административной правосубъектности обоснованно отнес компетенцию и административную правоспособность, которые различным образом характеризуют административно-правовой статус предприятия, т. е. его административную правосубъектность20. Причем носителем административной правосубъектности - отмечает автор - обладает не администрация, а предприятие вцелом. Таким образом, в литературе под правосубъектностью юридического лица понимается способность иметь и реализовывать им свои права и выполнять свои юридические обязанности.

Принимая во внимание сказанное, можно определить, что административно-правовой статус предприятия, учреждения, организации, объединения, хозяйствующего субъекта (юридических лиц) - это закрепленная в Конституции РФ, законах и подзаконных актах, их Уставах и Положениях, система прав и обязанностей, регулирующая управленческие отношения между этими предприятиями, учреждениями, организациями, объединениями, хозяйствующими субъектами и органами исполнительной власти (государственного управления).

На наш взгляд, также как и в случае с административно-правовым статусом граждан, административно-правовой статус юридических лиц может быть: *

общим (определяемым комплексом общих для всех юридических лиц прав и обязанностей в сфере деятельности органов исполнительной власти (государственного управления), вытекающих непосредственно из норм права); *

специальным (определяемым комплексом общих и дополнительных прав и обязанностей в сфере деятельности органов исполнительной власти (государственного управления) определенных групп юридических лиц, предоставленных им нормами права для достижения стоящих перед ними задач); *

индивидуальным (определяемым комплексом тех прав и обязанностей данного конкретного юридического лица в сфере деятельности органов исполнительной власти (государственного управления), носителем которых данное юридическое лицо является).

Определяясь с кругом субъектов административной ответственности, следует отметить, что они могут быть как физическими лицами, так и предприятиями, учреждениями, организациями, объединениями, хозяйствующими субъектами (юридическими лицами). В свою очередь, при классификации физических лиц - субъектов административной ответственности, для нашего исследования наибольшее значение имеют три категории: граждане РФ, лица без гражданства, иностранные граждане (не обладающие иммунитетом от Российской административной юрисдикции). Таким образом, субъектов административной ответственности можно представить в виде следующей схемы:

Рассмотрение проблем привлечения к административной ответственности юридических лиц - субъектов этого вида ответственности не является задачей настоящего исследования. Данная проблема находится на стыке административного, гражданского и финансового права и в силу большого объема исследуемого материала и своей значимости является темой самостоятельного исследования.

В юридической науке принято выделять два вида субъектов административной ответственности:

Общий субъект административной ответственности - это физическое лицо, вменяемое, достигшее определенного, установленного законом возраста и совершившее административное правонарушение за которое оно несет административную ответственность.

Специальный субъект административной ответственности - это физическое лицо, вменяемое, достигшее определенного, установленного законом возраста и совершившее административное правонарушение, в состав которого включены какие-либо специальные признаки субъекта, дополняющие общие (при условии, если лицо несет за совершение данного правонарушения административную ответственность).

Кроме того, С.В. Матвеев21, на наш взгляд обоснованно, предлагает ввести в научный оборот термин особого субъекта. По нашему мнению, особый субъект административной ответственности - это физическое лицо, вменяемое, достигшее определенного, установленного законом возраста и совершившее административное правонарушение, но в силу особенностей своего специального административно-правового статуса, подпадающее под действие исключений из общих положений производства по делу об административном правонарушении.

С.В. Матвеев определил понятие особого субъекта как «субъекта административной ответственности, который обладает признаками, закрепленными общими нормами об ответственности, не включенными в состав проступка, но влияющими на размер и вид взыскания, порядок его применения»22. Оба эти определения не противоречат друг другу.

Граждане РФ, лица без гражданства и иностранные граждане (не обладающими иммунитетом от Российской административной юрисдикции), как субъекты административной ответственности (в зависимости от их административно-правового статуса, совершенного правонарушения и предусмотренных за эти правонарушения административных наказаний), могут быть как общими, так специальными и особыми субъектами административной ответственности.

Субъекты административной ответственности – юридические лица, в свою очередь, могут быть лишь общими и специальными субъектами (например, по признаку их особой организационно-правовой формы, обязательно необходимой для квалификации деяния как правонарушения). Особых субъектов административной ответственности – юридических лиц законодатель не предусматривает.

Теоретическое исследование понятия административно-правового статуса лица, привлекаемого к административной ответственности, имеет большое практическое значение для осуществления права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту. Исходя из данного ранее определения, лицами, привлекаемыми к административной ответственности, могут являться лишь субъекты административной ответственности, конкретно за то правонарушение, за которое они действительно несут такую ответственность.

Старый Кодекс РСФСР об административных правонарушениях выяснение обстоятельства подлежит ли лицо привлечению к административной ответственности за совершенное им административное правонарушение возлагал на правоприменителя лишь на стадии рассмотрения дела (ст. 259). Всвязи с этим, на более ранних стадиях производства по делам об административных правонарушениях, в отношении лиц, не подлежащих к административной ответственности за данное правонарушение, не исключалась возможность применения некоторых мер административного принуждения (доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств, изъятие вещей и документов). Такое положение представляется недопустимым.

Действующий Кодекс положениями уже упомянутой статьи 24.5 снимает эту проблему.

Форма привлечения к административной ответственности известна лишь одна – издание индивидуального правового акта управления. Именно в силу этого обстоятельства, индивидуальный административно-правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности, является составной частью его индивидуального административно-правового статуса. Это обусловлено тем обстоятельством, что права и обязанности данной категории лиц, как лиц, привлекаемых к административной ответственности, также входят в состав прав и обязанностей, определяющих их индивидуальный административно-правовой статус вообще.

В свою очередь, административно-правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности, можно также рассмотреть по его видам.

В содержание общего административно-правового статуса лица, привлекаемого к административной ответственности, входят общие для всех лиц, привлекаемых к административной ответственности, основные права и обязанности, вытекающие непосредственно из норм права.

Содержанием специального административно-правового статуса лица, привлекаемого к административной ответственности, будут являться права и обязанности, лиц, привлекаемых к ответственности за административные правонарушения, за которые они несут административную ответственность, в зависимости от тех или иных профессиональных функций (сотрудники органов внутренних дел, работники железнодорожного транспорта и т.д.); общественного положения (депутаты различных уровней); других обстоятельств (инвалиды I и II групп, несовершеннолетние и т.д., на которых невозможно наложить административное наказание в виде административного ареста).

В содержание индивидуального административно-правового статуса лица, привлекаемого к административной ответственности, «входят те субъективные права и обязанности, которые возникают из разнообразных конкретных правоотношений и вследствие этого не являются постоянными»23. Индивидуальный административно-правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности, имеет большое значение для осуществления принципа индивидуализации наказания. Ведь в соответствии с ч. 2 ст. 4.1 Кодекса, «при назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность».

Исследуя значение общего административно-правового статуса лица, привлекаемого к административной ответственности, для осуществления им своего права на защиту, приходим к выводу, что наличие единого комплекса прав и обязанностей рассматриваемой категории участников производства по делам об административных правонарушений на всех его стадиях не в полной мере отражает особенностей каждой стадии. Данное положение приводит, в ряде случаев, к произвольному толкованию закона и необоснованному ущемлению конституционных и иных прав, свобод и законных интересов субъектов административной ответственности.

Для устранения названного недостатка нам кажется целесообразным следующее: *

Выделить из понятия «лицо, привлекаемое к административной ответственности» ряд терминов более точно обозначающих его правовое положение на стадиях производства по делам об административных правонарушениях, в зависимости от их целей и задач; *

Определить основы административно-правового статуса каждой из выделенных категорий лиц.

Достижение стоящих перед нами задач нам видится и в возможности субсидиарного применения норм уголовно-процессуального права для урегулирования схожих с ними административно-процессуальных отношений.

В уголовном процессе существуют такие понятия, как «лицо, подозреваемое в совершении преступления» (ст. 122 УПК РФ); «обвиняемый», «подсудимый» и «осужденный» (ст. 46 УПК РФ). Каждая категория указанных лиц имеет свой комплекс прав и обязанностей.

Старый Кодекс РСФСР об административных правонарушениях на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях предусматривал наличие лишь двух комплексов прав и обязанностей: «лица, привлекаемого к административной ответственности» (ст. 247), и «лица, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении» (ст. 268).

Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях принципиально сохранил это положение. Вместе с тем, здесь имеются некоторые сложности, которые представляется целесообразным рассмотреть.

В соответствии с текстом Кодекса, одним из основных участников производства по делам об административных правонарушениях является «лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении» (ст. 25.1 Кодекса). Данный термин является наиболее распространенным в тексте Кодекса и содержится в 20 его статьях.

Вместе с тем, 9 статей Кодекса употребляют термин «лицо, привлеченное к административной ответственности»; 5 статей – «лицо, привлекаемое к административной ответственности»; 4 статьи – «лицо, совершившее административное правонарушение»; и по 2 статьи – «лицо, подвергнутое штрафу (административному аресту)» и «лицо, в отношении которого вынесено постановление об административном правонарушении».

К заслуге законодателя следует отнести не употребление им в тексте Кодекса терминов «нарушитель» и «правонарушитель» как слишком категоричных.

Представляется, что употребляемые шесть терминов также можно разделить лишь на две группы. К первой следует отнести непосредственно термин «лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении», а также термин «лицо, привлекаемое к административной ответственности». Ко второй группе – остальные четыре термина.

Принципиальным отличием терминов первой группы от терминов группы второй является то обстоятельство, что термины второй группы применяются лишь начиная с 30 Главы Кодекса, т.е. содержатся в статьях, регламентирующих отношения, возникающие на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях и позже. По смыслу этих определений, их употребление действительно возможно лишь только после того, как орган административной юрисдикции, суд или уполномоченное должностное лицо признают лицо виновным в совершении административного правонарушения и наложат на него какое-либо административное наказание.

Исключением из этого является термин «лицо, совершившее административное правонарушение». Трижды он употребляется в статьях Общей части Кодекса, и лишь однажды - в Особенной части (ст. 26.1 Кодекса, регламентирующей необходимость установления лица, совершившего противоправные действия или бездействия). Но и это исключение не противоречит вышесказанному правилу.

При всем сказанном, оба термина первой группы абсолютно идентичны по своему смыслу. Так, законодатель в трех статьях (1.5; 26.2; и 27.15 Кодекса) при регулировании правоотношений употребляет одновременно оба эти термина, не различая их по смыслу. Не прослеживается различий и в других случаях их употребления.

Этого же нельзя сказать о четырех терминах второй группы. Здесь прослеживается идентичность лишь двух терминов: «лицо, привлеченное к административной ответственности» и «лицо, подвергнутое штрафу (административному аресту)». Конечно же, термин «лицо, привлеченное к административной ответственности», шире, нежели «лицо, подвергнутое штрафу (административному аресту)». Обозначенная идентичность терминов имеется в виду лишь по смыслу, в котором они использованы законодателем в Кодексе. Так, в частности, статья 32.2 Кодекса употребляет оба этих термина без различия их по смыслу, а лишь более конкретизируя обстоятельство, какое именно административное наказание было наложено на лицо. Термины же «лицо, совершившее административное правонарушение» и «лицо, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении» отличаются по смыслу как друг от друга, так и от предыдущих двух терминов рассматриваемой группы.

Дело в том, что лицо, совершившее административное правонарушение, не обязательно будет являться и лицом, привлеченным к административной ответственности. Именно в этом смысле и употребляется термин «лицо, совершившее административное правонарушение» в ст. 2.9 Кодекса. Лицо, хотя и совершило административное правонарушение, но в соответствии с требованиями данной статьи, от административной ответственности освобождается.

Постановление по делу об административном правонарушении может быть не только о назначении административного наказания, но и о прекращении производства по делу (ст. 29.9 Кодекса). При этом обжаловано может быть любое из этих постановлений (в том числе и лицом, в отношении которого оно вынесено) (ст. 30.1 Кодекса). В этом контексте и употребляют термин «лицо, в отношении которого вынесено постановление по делу» ст. ст. 30.7 и 30.8 Кодекса. То есть, возможны ситуации, когда гражданин будет являться лицом, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении (так называемого оправдательного), но при этом он не будет являться ни лицом, привлеченным к административной ответственности, ни лицом, совершившим административное правонарушение.

Вместе с тем, лицо, привлеченное к административной ответственности, всегда будет являться и лицом, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении (поскольку иной формы привлечения к административной ответственности, нежели вынесение постановления о назначении административного наказания нет). Таким образом, термин «лицо, в отношении которого вынесено постановление по делу», полностью охватывает термин «лицо, привлеченное к административной ответственности». При этом Кодекс принципиальных отличий в комплексе прав и обязанностей двух названных категорий лиц не делает, а термин «лицо, привлеченное к административной ответственности», использует лишь для конкретизации в ряде случаев термина «лицо, в отношении которого вынесено постановление по делу».

Следует также отметить, что анализ содержания четырех статей Кодекса, употребляющих термин «лицо, совершившее административное правонарушение» (ст. ст. 1.7; 2.2, 2.9 и 26.1 Кодекса) приводит нас к выводу о том, что законодатель, используя этот термин, особыми правами и обязанностями данную категорию лиц не наделяет.

С учетом сказанного, а также идентичности двух вышеназванных пар терминов, Кодекс также как ранее, выделяет лишь два комплекса прав и обязанностей: *

Лица, привлекаемого к административной ответственности (в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении); *

Лица, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении.

Вместе с тем, наличие у граждан всего лишь двух комплексов прав и обязанностей, при привлечении их к административной ответственности, на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях не отражает особенностей каждой стадии. В ряде случаев это обстоятельство приводит к необоснованному ущемлению прав, свобод и законных интересов этих лиц; не позволяет гражданам наиболее полно реализовать имеющееся у них право на защиту. В свою очередь, указанные обстоятельства делают подобные положения Кодекса не в полной мере соответствующими задачам законодательства об административных правонарушениях правового демократического государства.

Закон РФ «О милиции» предоставляет право сотрудникам милиции «проводить в установленном законом порядке освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения...» (п. 19 ст. 11 Закона). Таким образом, законодатель впервые сформулировал понятие «лицо, подозреваемое в совершении административного правонарушения». Однако, на наш взгляд, необходимо законодательно закрепить перечень оснований, позволяющих подозревать лицо в совершении административного правонарушения. Обоснованность подозрения лица в совершении административного правонарушения играет важную роль, т.к. у лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, изменяется административно-правовой статус, а у правоприменителя появляется возможность законного ограничения некоторых его прав, свобод и законных интересов.

Появление в производстве по делам об административных правонарушениях понятия «лицо, обоснованно подозреваемое в совершении административного правонарушения» требует и определения временных рамок данного административно-правового статуса.

Старое законодательство об административных правонарушениях не регламентировало такого действия, как возбуждение дела об административном правонарушении; не определяло оно и поводов для этого. Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях в статье 28.1 определил и поводы для возбуждения дела об административном правонарушении и момент, с которого дело об административном правонарушении считается возбужденным.

В соответствии с указанной ст. 28.1 Кодекса, «дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

1) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 настоящего Кодекса;

2) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

3) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 настоящего Кодекса;

4) оформления предупреждения или с момента наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с частью 1 статьи 28.6 настоящего Кодекса протокол об административном правонарушении не составляется».

Законодательное закрепление момента возбуждения дела об административном правонарушении упрощает (по сравнению с положениями предыдущего Кодекса) определение понятия лица, обоснованно подозреваемого в совершении административного правонарушения. Целесообразно было бы предположить, что лицо будет являться обоснованно подозреваемым в совершении административного правонарушения с момента возбуждения дела об административном правонарушении и до момента составления протокола об административном правонарушении.

Из этого положения следует сделать лишь два исключения: это случаи, когда моментом возбуждения дела будет являться само составление протокола об административном правонарушении (п. 2 ч. 4 ст. 28.1 Кодекса) и случаи, когда моментом возбуждения дела будет являться факт наложения административного наказания на месте совершения административного правонарушения без составления протокола об административном правонарушении (п. 4 ч. 4 ст. 28.1 Кодекса). Однако следует признать, что и разделять в указанных случаях правовое положение лица, привлекаемого к административной ответственности, по стадиям производства по делам об административных правонарушениях является бессмысленным.

Действительно, разделение правового статуса лица, привлекаемого к административной ответственности, на два статуса: лица, обоснованно подозреваемого и обвиняемого в совершении административного правонарушения, целесообразно лишь для более конкретной правовой регламентации правового положения лица на каждой стадии производства с учетом их особенностей. В указанных же двух случаях, временной промежуток между возбуждением дела и составлением протокола об административном правонарушении отсутствует. В рассмотренных же случаях никакого смысла в разделении административно-правового статуса нет.

Вместе с тем, наряду с временными рамками административно-правового статуса лица, обоснованно подозреваемого в совершении административного правонарушения, необходимо законодательно закрепить и основания для такого подозрения. Основания для подозрения лица в совершении административного правонарушения могли бы быть заимствованы из уголовно-процессуального законодательства РФ.

Соответственно, лицом, обвиняемым в совершении административного правонарушения, следует считать лицо, привлекаемое к административной ответственности, в период между составлением в отношении него протокола об административном правонарушении и вынесения по нему постановления органом административной юрисдикции (судом) или уполномоченным должностным лицом.

Действительно, в соответствии с требованиями ст. 28.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в протоколе об административном правонарушении указываются: «сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, иные сведения, необходимые для разрешения дела».

Такое содержание протокола делает его сравнимым с постановлением о привлечении в качестве обвинения и самим обвинением одновременно, имеющимися в уголовном процессе РФ.

Положения же ст. 28.2 Кодекса, в соответствии с которыми, физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, а по их просьбе даже вручена под расписку копия протокола – лишь подтверждают эту мысль.

Пункт 3 названной статьи предписывает при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъяснить их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом. Представляется, что это и должны быть права и обязанности лица, обвиняемого в совершении административного правонарушения.

Таким образом, комплекс прав и обязанностей лица, привлекаемого к административной ответственности, разделится и более конкретизируется в зависимости от целей и задач каждой стадии производства по делам об административных правонарушениях. Всвязи с этим, более правильным будет выделить три административно-правовых статуса физического лица – субъекта административной ответственности на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Это: *

административно-правовой статус лица, обоснованно подозреваемого в совершении административного правонарушения; *

административно-правовой статус лица, обвиняемого в совершении административного правонарушения; *

административно-правовой статус лица, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении.

Принимая во внимание изложенное, мы можем сформулировать следующие определения:

Административно-правовой статус лица, обоснованно подозреваемого в совершении административного правонарушения, - это закрепленная в законе система прав и обязанностей, регулирующая взаимоотношения между органами исполнительной власти (государственного управления), судом или уполномоченными должностными лицами и: *

лицом, застигнутым при совершении (или непосредственно после его совершения) объективно-противоправного действия (либо бездействия), ответственность за которое предусмотрена законодательством РФ об административных правонарушениях; *

лицом, сообщившим о совершении им административного правонарушения (если подобное заявление не исключает административной ответственности): *

лицом, на которое очевидцы, в том числе и потерпевшие, прямо указали как на лицо, совершившее объективно-противоправное деяние: *

лицом, на одежде которого, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы административного правонарушения.

Административно-правовой статус лица, обвиняемого в совершении административного правонарушения - это закрепленная в законе система прав и обязанностей, регулирующая взаимоотношения между органами исполнительной власти (государственного управления), судом или уполномоченными должностными лицами и лицом, в отношении которого имеется нерассмотренный соответствующим должностным лицом (органом) надлежаще оформленный протокол об административном правонарушении.

Административно-правовой статус лица, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении - это закрепленная в законе система прав и обязанностей, регулирующая взаимоотношения между органами исполнительной власти (государственного управления), судом или уполномоченными должностными лицами и лицом, в отношении которого соответствующим должностным лицом (органом) принято решение о назначении ему какого-либо административного наказания, но данное наказание еще не обращено к исполнению, или обращено, но на данный момент не исполнено, либо исполнено, но не истекли сроки обжалования постановления по делу (в случае вынесения «обвинительного» постановления). Либо этими органами (должностными лицами) и лицом, в отношении которого вынесено постановление о прекращении дела производством.

Лица, в отношении которых постановления о наложении административных наказаний обращены к исполнению и исполнены, и при этом истекли сроки обжалования постановления по делу, будут иметь административно-правовой статус лица, привлекавшегося к административной ответственности. Административно-правовой статус данной категории лиц нами не исследуется.

В свою очередь, из административно-правового статуса каждой из перечисленных категорий лиц можно выделить общий, специальный и индивидуальный административно-правовой статус.

В дальнейшем, говоря об административно-правовом статуса лица, привлекаемого к административной ответственности, будет иметься в виду комплекс прав и обязанностей лиц, обоснованно подозреваемых, обвиняемых в совершении административного правонарушения, и лиц, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении. Таким образом, административно-правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности - это закрепленная в законе система прав и обязанностей, регулирующая взаимоотношения между органами исполнительной власти (государственного управления), судом или уполномоченными должностными лицами и лицом, обоснованно подозреваемым, обвиняемым в совершении административного правонарушения и подлежащим за него административной ответственности, либо лицом, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении.

Вместе с тем, лицо может подозреваться в совершении административного правонарушения лишь при наличии одного из оснований, указанных в законе. Обоснованное подозрение предоставляет правоприменителю право на применение некоторых мер административного принуждения, а при наличии соответствующих поводов и для составления протокола об административном правонарушении. Факт составления протокола об административном правонарушении, в свою очередь, влечет изменение административно-правового статуса обоснованно подозреваемого. С этого момента он становится обвиняемым в совершении административного правонарушения.

Было бы неправильным недооценивать значение и специального административно-правового статуса лица, привлекаемого к административной ответственности. Специальный административно-правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности, имеет большое значение для осуществления права этого лица на защиту, а также является дополнительной гарантией от необоснованных применений мер административного принуждения.

При законодательном закреплении правовых гарантий от необоснованного применения мер административного принуждения, освобождения или особого порядка привлечения к административной ответственности отдельных категорий лиц (ввиду особенности их профессиональных функций, общественного положения и других обстоятельств), необходимо исходить из особенностей их специального административно-правового статуса.

Отсутствие анализа особенностей административно-правового статуса отдельных категорий лиц, обоснованно подозреваемых в совершении административного правонарушения, неизбежно приводит к противоречиям в законодательстве, ввиду отсутствия правовой логики.

Показательным примером сказанному служит проблема административной ответственности военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел.

Статья 16 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях закрепляла такой порядок административной ответственности военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, согласно которого они «несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам. За нарушение правил дорожного движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил и контрабанду эти лица несут административную ответственность на общих основаниях.» Закон РФ от 24 декабря 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в уголовный, уголовно-процессуальный Кодексы и Кодекс РФ об административных правонарушениях» изложил продолжение статьи 16 в следующей формулировке: «К указанным лицам не могут быть применены исправительные работы и административный арест, а к военнослужащим срочной службы и штраф».

Отсутствие ранее в законодательстве возможности налагать на сотрудников органов внутренних дел административное взыскание в виде штрафа объяснялось наличием широкого круга дисциплинарных взысканий (в том числе и материального характера), которые могли налагаться на отдельные категории государственных служащих.

Привлечение сотрудников органов внутренних дел к административной ответственности за ряд правонарушений на общих основаниях обусловливался специфичностью данных правонарушений и предусмотренными специфичными мерами государственного принуждения за их совершение: лишение специального права (управления транспортным средством, охоты, рыболовства), возмездное изъятие и конфискация предметов, явившихся орудиями совершения правонарушений (ружей, других орудий охоты или добывания животных, предметов контрабанды). Наложение данных административных наказаний по смыслу совершенных правонарушений было необходимо, а дисциплинарное принуждение таких специальных мер не предусматривает. При этом возможность наложения на сотрудников органов внутренних дел административного взыскания в виде штрафа стал менять сам принцип административной ответственности данной категории лиц, что на наш взгляд не совсем верно.

Закон РФ «О статусе военнослужащих» от 22 января 1993 г. установил административную ответственность военнослужащих «на общих основаниях в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. При этом к ним не могут быть применены административные взыскания в виде штрафа, лишения водительских прав, исправительных работ и административного ареста».

Такая формулировка порядка административной ответственности военнослужащих противоречила действовавшему тогда Кодексу РСФСР об административных правонарушениях и рассмотренному Закону РФ от 24 декабря 1992 г., что свидетельствовало об отсутствии у законодателя какой-либо определенной позиции в этом вопросе. Кроме того, данный порядок противоречил не только элементарной логике (почему на сотрудников органов внутренних дел можно налагать административные взыскания в виде штрафа и лишения специального права управления транспортным средством, а на военнослужащего нет?), но и одному из основных принципов права, согласно которого его реализация должна обеспечиваться силой государственного принуждения, поскольку «без государственного принуждения право не может обеспечить реализацию государственной воли»24. «Государство, регулируя общественные отношения в нужном направлении и создавая в этих целях соответствующие правила поведения, неизбежно должно определять и последствия несоблюдения установленных правил для лиц, их нарушивших. Указанные последствия являются одной из гарантий соблюдения правовых норм, их защиты, осуществляемой государством. Без них норма права потеряет свой правовой характер и растворится в иных социальных нормах» - обоснованно утверждает и И.И. Веремеенко25. В рассматриваемом же нами случае правоприменитель был лишен возможности наложить на военнослужащего-правонарушителя какое-либо предусмотренное законом административное взыскание.

Показательно, что 27 января 1995 г. в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях было внесено изменение, согласно которого устранялись противоречия редакции статьи 16 данного Кодекса и Закона «О статусе военнослужащих». Однако данное изменение основывалось не на основных принципах права, а на ведомственных интересах, поскольку по сути перенесло в Кодекс формулировку административной ответственности военнослужащих, изложенную в Законе «О статусе военнослужащих».

Статья 2.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях регулирует административную ответственность военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов принципиально по-старому. К положительным изменениям данной статьи следует отнести выравнивание административно-правового статуса военнослужащих (за исключением военнослужащих срочной службы) со всеми иными лицами, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов. Не вызывает возражений и расширение видов административных правонарушений, за которые указанные лица несут не дисциплинарную, а административную ответственность. Вместе с тем, представляется по-прежнему нецелесообразным применение к военнослужащим и иным лицам, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, административного наказания в виде штрафа по вышеуказанным основаниям.

К рассмотренным противоречиям в нашем случае приводит презюмирование узковедомственных интересов при подготовке ряда законопроектов. Избежать противоречий в законодательстве, обеспечить его совершенство, а значит обеспечить реальную возможность осуществить свое право на защиту лицу, привлекаемому к административной ответственности, позволит анализ теоретических аспектов порядка административной ответственности отдельной категории лиц, исходя из их специального административно-правового статуса.

В общей части Кодекса РФ об административных правонарушениях определены особенности административной ответственности лишь военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов. Особенности административной ответственности ряда других категорий государственных служащих (работники прокуратуры, суда и т.д.) изложены в различных иных нормативно-правовых актах, регламентирующих их ведомственную деятельность.

На наш взгляд, следует выработать единый порядок административной ответственности государственных служащих, исходя из их специального административно-правового статуса. Определить такой порядок возможно лишь при существовании единого дисциплинарного производства в отношении основных категорий государственных служащих.

В настоящее же время возможна формулировка особенностей административной ответственности и в отношении иных, (помимо указанных в ст. 2.5 Кодекса) государственных служащих, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине в случаях, прямо предусмотренных ими, а также в отношении государственных служащих, на которых распространяются требования дисциплины применительно к воинской и имеющих специальные звания. К этой категории следует отнести и работников прокуратуры и судов. Нам представляется целесообразным к указанным категориям лиц применять дисциплинарную ответственность за совершенные ими административные правонарушения (за редкими исключениями, описанными выше). Отдельной нормой следует определить порядок административной ответственности депутатов различных уровней.

Для исключения нарушений законности, ущемлений законных прав и интересов указанных категорий граждан, обеспечения им возможности осуществления права на защиту, следует сконцентрировать особенности их административной ответственности в Кодексе РФ об административных правонарушениях, при этом отметив, что все остальные категории граждан привлекаются к административной ответственности на общих основаниях.

Исследовав понятие и содержание определения «лицо, привлекаемое к административной ответственности», следует перейти к исследованию понятия «права на защиту».

«Право на защиту - комплексный правовой институт, включающий конституционные, уголовно-процессуальные, а также некоторые уголовные и административные нормы. Объектом правового регулирования являются общественные отношения, возникающие всвязи с процессуальной деятельность, направленной на опровержение обвинения или смягчение ответственности обвиняемого» - считает Ф.М. Рудинский26. Говоря о праве на защиту в уголовном процессе, А.Л. Цыпкин высказывает, на наш взгляд обоснованно, мнение о том, что по своему содержанию защита выступает в виде «деятельности обвиняемого, направленной на опровержение обвинения или смягчение ответственности обвиняемого, а также деятельности защитника, который, отстаивая права и законные интересы обвиняемого, стремится к осуществлению задач, стоящих перед социалистическим правосудием»27. «Защита имеет своей целью отстаивание не всякого, а только законного интереса обвиняемого» - выделяет Ф.М. Рудинский28.

«Именно для обеспечения законных интересов обвиняемый наделяется процессуальными и иными правами, которые должны строго охраняться и надежно обеспечиваться» - обоснованно считает В.З. Лукашевич29. Адаптируя сформулированное им понятие законных прав лица, обвиняемого в совершении преступления, для производства по делам об административных правонарушениях, мы сможем сформулировать определение законного интереса лица, привлекаемого к административной ответственности.

Под законным интересом лица, привлекаемого к административной ответственности, следует понимать: *

Во-первых, недопустимость привлечения лица к административной ответственности за правонарушение, которое оно в действительности не совершало; *

Во-вторых, стремление лица не быть привлеченным к административной ответственности за более тяжкое административное правонарушение, чем то, которое оно совершило в действительности; *

В-третьих, стремление лица обеспечить охрану личных и имущественных прав и не подвергаться мерам принуждения, не вызываемых интересами установления истины и достижения других задач административного производства.

Таким образом, обобщая собственные исследования, а также исследования других авторов, мы сможем сформулировать определение права лица, привлекаемого к административной ответственности на защиту.

Право лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту - это гарантированное законом субъективное право лица, обоснованно подозреваемого или обвиняемого в совершении административного правонарушения, а также лица, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении, позволяющее его обладателю совершать в рамках закона определенные действия, пользоваться определенными благами, требовать соответствующего поведения от других (обязанных) лиц с целью не допустить привлечения его к административной ответственности за правонарушение, которое оно не совершало; не быть привлеченным к административной ответственности за более тяжкое правонарушение, чем то, которое оно совершило в действительности; обеспечения охраны личных и имущественных прав и свобод и не применения мер принуждения, не вызываемых интересами установления истины и достижения других задач производства по делам об административных правонарушениях.