2.4. Право лица, привлекаемого к административной ответственности, на обжалование решения по делу.

Одним из важнейших способов реализации лицом, привлекаемым к административной ответственности, своего права на защиту является право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении.

Действующее административное законодательство, конкретизируя названное конституционное право, определяет сроки и порядок обжалования и опротестования постановления по делу об административном правонарушении, посвятив этой проблеме Главу 30 Кодекса РФ об административных правонарушениях «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях».

Вместе с тем, изучение практики применения законодательства РФ об административных правонарушениях выявило множество недостатков из-за которых право лица на обжалование решения по делу реализуется крайне неэффективно. Несмотря на то, что принятое постановление по делу считают несправедливым более половины опрошенных лиц (53,7%) в отношении которых оно вынесено, обжаловать его намеревались только 2,6%, а фактически обжалуют менее 1%. Основными причинами нежелания обжаловать постановление по делу опрошенные назвали «нежелание терять время на эту волокиту» и «неверие в положительный результат обжалования». Мнение об отсутствии положительных результатов обжалования постановления по делу необоснованно. Так, «судами удовлетворяется до 60% жалоб на постановления органов административной юрисдикции первой инстанции»152. Волокита же при обжаловании постановления по делу объясняется отчасти недостатками действующего законодательства.

Как мы говорили ранее, обжалование и опротестование происходит на стадии пересмотра постановления. Это единственная из стадий производства по делам об административных правонарушений, являющаяся факультативной и зависящая от наличия надлежаще процессуально оформленной жалобы или протеста уполномоченного на то лица.

Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает в качестве лица, уполномоченного на принесение протеста по делу, лишь прокурора (ст. 30.10 Кодекса).

Что же касается жалобы, то здесь следует оговориться, что основанием для возникновения стадии пересмотра постановления по делу будет являться не любая, а только специальная жалоба. Специальные же жалобы отличаются от общих по ряду признаков: *

Специальная жалоба подается в строго оговоренные нормами права сроки; *

Специальная жалоба подается только указанному в норме права должностному лицу (органу); *

Специальная жалоба подается только специально уполномоченным на то лицом; *

Специальная жалоба подается только в специально оговоренных нормами права случаях (обжалуются строго определенные действия или бездействия).

Вместе с тем, специальная жалоба имеет и специальные (как правило, более короткие) сроки ее рассмотрения, а ее подача влечет иные (как правило, более значимые) юридические последствия.

Стадия пересмотра постановлений по делам об административных правонарушений состоит из следующих действий его участников: обжалование, опротестование постановления; проверка законности постановления; вынесение решения; реализация решения.

Д.Н. Бахрах обоснованно считает, что «пересмотр следует отличать от повторного рассмотрения дела, которое проводится в тех случаях, когда принятое ранее постановление отменено и дело направлено на новое рассмотрение. В первом случае действует постановление по делу, законность и обоснованность которого проверяется. Во втором случае постановление отменено, и по делу необходимо принять новое постановление»153.

Следует также отметить, что обжалование и опротестование постановления или решения по делу об административном правонарушении влекут практически равные правовые последствия. Эти правовые последствия заключаются, прежде всего, в том, что названные действия являются основанием для возникновения стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Помимо названного, и жалоба и протест приостанавливают вступление постановление по делу об административном правонарушении в законную силу (ст. 31.1 Кодекса). Кроме того, и обжалование и опротестование постановления по делу являются гарантией права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту.

Вместе с тем, необходимо подчеркнуть и принципиальные различия этих действий. Так, в процессе обжалования постановления по делу об административном правонарушении лицо, привлекаемое к административной ответственности, как участник производства по делам об административных правонарушениях, наделено правом на проведение действий по защите своих прав, свобод и законных интересов. В процессе опротестования постановления по делу роль лица, привлекаемого к административной ответственности, пассивна. В этой ситуации оно наделено лишь правом обращаться с общей жалобой к прокурору, уполномоченному приносить протесты на постановления по делам об административных правонарушениях. Рассмотрение же этих жалоб прокурором Кодексом не регламентируется, т.к. эти действия выходят за рамки производства по делам об административных правонарушениях.

Поскольку настоящее исследование посвящено изучению права на защиту лица, привлекаемого к административной ответственности, то для нас более важным является исследование именно права на обжалование (а не на опротестование) постановления по делу участниками производства по делам об административных правонарушениях.

Несмотря на достаточно большое количество норм права, регламентирующих порядок и сроки обжалования постановления по делу об административном правонарушении (Глава 30 и некоторые статьи Главы 31 Кодекса), в процессуальной регламентации этих действий имеется ряд пробелов и противоречий.

Прежде всего, привлекает к себе внимание проблема круга субъектов, наделенных правом на обжалование постановления по делу. При кодификации норм, регламентирующих основания и порядок административной ответственности в 1984 г., правом на обжалование постановления по делу было наделено не только лицо, в отношении которого оно вынесено, но и потерпевший. Данное решение обоснованно и не вызывает возражений. Вместе с тем, непосредственного законодательного закрепления права на обжалование постановления по делу защитником или законным представителем лица, привлекаемого к административной ответственности, в Кодексе закреплено не было.

Лишь действующее законодательство об административных правонарушениях наделяет указанных лиц таким правом. Так, в частности ст. 30.1 предоставляет право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении исчерпывающему кругу участников производства. Это лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 25.1 Кодекса); потерпевший (ст. 25.2 Кодекса); законные представители физического или юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или потерпевшего (ст. ст. 25.3 и 25.4 Кодекса); защитник лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении и представитель потерпевшего (ст. 25.5 Кодекса).

При этом, если Кодекс РСФСР об административных правонарушениях предусматривал возможность реализации права на обжалование постановления по делу об административном правонарушении адвокатом лишь от имени защищаемого им лица и по его поручению (ст. 250 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях), то действующий Кодекс таких оговорок не содержит.

Данное положение не является принципиально новым. Действующее с 1 июля 2002 г. новое уголовно-процессуальное законодательство РФ предусматривает возможность обжалования решения суда первой инстанции как подсудимым, так и защитником или только одним из них и также без согласия самого подсудимого.

С одной стороны нам представляется, что реализовать свое право на обжалование постановления по делу защитник (законный представитель) может лишь в том случае, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, данным правом воспользоваться не намерено и при этом поручает либо дает свое согласие на реализацию этого права своему защитнику. Предоставленная же Кодексом возможность обжалования защитником постановления по делу без согласия самого лица, привлекаемого к административной ответственности, или представителем без согласия потерпевшего, представляется не совсем логичным.

С другой стороны, в данном случае реализация права на обжалование постановления по делу защитником лица, привлекаемого к административной ответственности, будет наиболее действенной в тех случаях, когда имеет место по каким-либо причинам самооговор, либо позиция защитника при рассмотрении дела не получила своего подтверждения в постановлении по делу.

Другой проблемой является определение круга постановлений, подлежащих обжалованию. Исходя из названия Главы 30 Кодекса, ряда ее статей, следует, что обжалованию подлежат любые постановления по делу об административном правонарушении.

При определении круга постановлений по делу об административном правонарушении, подлежащих обжалованию, необходимо исходить, прежде всего, из законных интересов лица, наделенного правом на обжалование. С точки зрения защиты своих прав, свобод и законных интересов, лицо, привлекаемое к административной ответственности, должно быть наделено правом обжаловать не только постановление по делу в части наложения основного или дополнительного наказания (либо основного и дополнительного одновременно), но и постановление о прекращении дела об административном правонарушении по нереабилитирующим основаниям. Постановление о прекращении дела по реабилитирующим основаниям признает лицо невиновным в совершении данного административного правонарушения и обжалование его лицом, привлекаемым к административной ответственности, теряет смысл. Поскольку интересы защитника и законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, схожи с интересами самого этого лица, то было бы целесообразным законодательно закрепить положение, согласно которого они также могли бы обжаловать только вышеперечисленные постановления.

Законным же интересам потерпевшего отвечает обжалование как постановлений по делу в части наложения основного или дополнительного административного наказания, так и постановлений о прекращении дела об административном правонарушении по реабилитирующим, либо нереабилитирующим основаниям.

Новым в законодательстве РФ об административных правонарушениях является и законодательное закрепление возможности обжалования защитником лица, привлекаемого к административной ответственности, а также представителем потерпевшего мер обеспечения производства по делам об административных правонарушений ч. 5 ст. 25.5 Кодекса). Данная возможность стала дополнительной гарантией реализации права лица, привлекаемого к административной ответственности и потерпевшего, на защиту а также она обеспечивает и дополнительные гарантии от необоснованного применения управомоченными должностными лицами некоторых мер административного принуждения. Необходимо отметить, что такое обжалование может осуществляться как одновременно с обжалованием постановления по делу, так и отдельно.

Конечно, обжалование выбранной меры административного принуждения лицом, привлекаемым к административной ответственности, могло бы быть произведено путем подачи общих жалоб, рассмотрение которых не регламентировано Кодексом, но на наш взгляд, это не совсем верный путь.

Старое законодательство об административных правонарушениях закрепляло три возможных пути обжалования постановления по делу об административном правонарушении (статья 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях). Данная норма права, в зависимости от того, какое административное правонарушение совершено, какое должностное лицо (орган) вынесло постановление по делу, и какое административное взыскание было им наложено, определяло в каждом случае по-разному и порядок обжалования данного конкретного постановления. В Кодексе были закреплены следующие варианты обжалования: *

альтернативный (когда постановление по делу может быть обжаловано вышестоящему должностному лицу (органу), либо в народный суд. Решение о выборе адресата обжалования постановления в этом случае принимало само лицо, наделенное правом обжалования) (пункты 1, 2, 3 части 1 статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях); *

последовательный (когда постановление по делу могло быть обжаловано лишь вышестоящему должностному лицу (органу), и только в случаях несогласия с принятым решением - в народный суд.) (часть 2 пункта 3 статьи 267 статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях); *

исключительный (когда постановление по делу могло быть обжаловано лишь вышестоящему должностному лицу (органу), и исключена возможность обращения по данному поводу в народный суд.) (пункты 4, 5 статьи 267 статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).

Данный порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях являлся необоснованно усложненным, и как следствие этого, содержал в себе много недостатков. «Складывается сложное положение ввиду того, что по одинаковым основаниям обжалования постановлений законом установлены различные правовые гарантии законности и различные способы их реализации. Таким образом, складывается нелогичные положения: в случае применения самого мягкого административного взыскания, каковым является предупреждение, обеспечиваются более широкие и более надежные правовые гарантии, а в случае применения более строгого взыскания правовые гарантии обеспечения законности являются менее надежными» - обоснованно отмечал М.Я.Масленников154.

Но кроме изложенных недостатков, на практике встречался ряд других сложностей в процессе рассмотрения жалоб на постановление по делу. Так, законодательством не были урегулированы, а у правоприменителя не было единого подхода к ситуациям, когда лицо, наделенное правом обжалования постановления по делу, обращалось сразу в два адреса (например к вышестоящему должностному лицу и в народный суд одновременно); либо когда лицо, привлекаемое к административной ответственности, и потерпевший выбирали два различных адресатов обжалования (например лицо, привлекаемое к административной ответственности, - к вышестоящему должностному лицу, а потерпевший - в народный суд) и т.д.

Именно из-за сложности и наличия большого количества пробелов в процессуальной регламентации порядка обжалования постановлений по делу об административном правонарушении, данная проблема рассматривалась многими учеными-административистами, которые предлагали различные пути ее решения.

Б.М. Лазарев и А.Е. Лунев высказали мнение, согласно которого лицо, наделенное правом обжалования постановления по делу, может «воспользоваться одним из двух возможных путей обжалования»155. Такого же мнения придерживаются и другие авторы (В. Скитович156, М.Д. Матиевский157, О. Бурмистров, В. Бутнев158 и др.). Данные суждения несовершенны, поскольку в случае обжалования постановления вышестоящему должностному лицу (органу) лицо, привлекаемое к административной ответственности, или потерпевший лишаются возможности обратиться с соответствующей жалобой по данному поводу в суд. Данное положение ущемляет их конституционное право на защиту своих прав и свобод в суде (статья 43 Конституции РФ). И здесь следует привести любопытные результаты исследований Ленинградских ученых. На вопрос: «какой порядок разрешения споров, возникающих в процессе управления, гарантирует, по Вашему мнению, большую законность при их разрешении?» должностные лица в 81,3% предпочли административный порядок и только в 21,3% - судебный. Однако при разрешении споров с органами государственного управления по поводу своих собственных прав соотношение оказалось 1:10 в пользу судебного порядка159.

Другая группа авторов (Н.Г. Салищева160, Г.В. Васильева161 и др.) считают, что наиболее действенной формой защиты своих прав является обжалование постановлений по делу об административном правонарушении непосредственно в суд. Несмотря на то, что данные авторы обоснованно признают верховенство суда при рассмотрении жалоб на постановления по делу, недостатком данного мнения, на наш взгляд, является то, что в этом случае отстранение вышестоящих должностных лиц (органов) от участия в разрешении спорных вопросов, возникающих при вынесении постановлений по делам об административных правонарушениях необоснованно ограничивают полномочия данных должностных лиц (органов) по их участию в процессе государственного управления.

Компромиссное, и на наш взгляд, наиболее правильное решение данной проблемы нашла М.С. Студеникина, которая считает, что «если гражданин первоначально подает жалобу по административной линии и решение по жалобе его не удовлетворяет, то после этого он может обратиться в суд. Если же гражданин решил сразу обратиться в суд, он должен знать, что решение суда по его жалобе будет окончательно и дальнейшему обжалованию не подлежит»162. Данная позиция автора лишена вышеназванных недостатков и отвечает как интересам законности, так и законным интересам лиц, уполномоченных обжаловать постановление по делу. Законодательное же закрепление данного единого порядка обжалования всех постановлений по делу об административном правонарушении значительно бы упростило бы эту процедуру и позволило бы избежать многочисленных нарушений законности на практике. Тем самым данное нововведение гарантировало бы защиту от необоснованных ущемлений прав, свобод и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности и потерпевших.

Отрадно констатировать тот факт, что законодатель в Кодексе РФ об административных правонарушениях принципиально пошел по пути, предложенному и обоснованному М.С. Студеникиной, закрепив единый порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении. В соответствии с требованиями ст. 30.1 Кодекса, некоторые постановления могут быть обжалованы только в суд, другие - как в суд, так и вышестоящему органу (по выбору лица, уполномоченного приносить соответствующие жалобы). При этом, «в случае, если жалоба на постановление по делу об административном правонарушении поступила в суд и в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, жалобу рассматривает суд» (ч. 2 ст. 30.1 Кодекса). В качестве положительного момента следует отметить и то обстоятельство, что выбор вариантов обжалования определяется лишь по единственному основанию – субъекту вынесения постановления по делу.

Кодексом были также отменены и положения части второй статьи 266 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, закреплявшей, что постановление районного (городского) народного суда (или судьи) о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит. Необходимость данного шага уже давно высказывалась многими учеными-административистами163. В наше время она получила еще большую актуальность. Необходимость отмены запрета на обжалование постановлений по делу, вынесенных судьями обусловливается не только ориентацией всего законодательства нашего общества на демократические ценности, основными из которых являются права, свободы и законные интересы граждан, но и рядом других причин.

Так, если первоначально Кодекс РСФСР к компетенции районных (городских) народных судов относил принятие решений по 6 составам административных правонарушений, что уже через несколько лет судьи были компетентны принимать решения по 28 составам. Действующий же Кодекс к компетенции судов относит уже 105 из 401 статьи Кодекса, устанавливающих составы административных правонарушений. Естественно, что с увеличением возможностей по участию судей в производстве по делам об административных правонарушениях увеличилась и вероятность допускаемых ими ошибок. Возможность же их исправления теперь, наконец появилась.

Кроме того, ранее существовала возможность подачи общей жалобы на решения судей. С момента принятия Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 5 мая 1993 г. такая возможность у лиц, привлекаемых к административной ответственности, исключена, т.к. в соответствии с положениями данного закона, которые разъяснил член Верховного суда РФ В.А. Воронов «не могут быть обжалованы в суд в порядке, предусмотренном Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», действия суда,... органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в отношении которых... законодательством об административных правонарушениях установлен иной порядок судебного обжалования»164. Запрет на обжалование постановления по делу, вынесенного судом и был установленный законодательством об административных правонарушениях иной порядок судебного обжалования.

Исходя из п.1 ч. 1 ст. 30.1 Кодекса, законодательно закреплено положение, согласно которого постановления по делу об административном правонарушении, вынесенные судьями, могут быть обжалованы лицом, привлекаемым к административной ответственности (его защитником или законным представителем), а также потерпевшим (его представителем) в вышестоящий суд.

В этом случае возможность обжалования постановления по делу только в суд нам представляется обоснованной. Обоснованной следует признать и возможность обжалования только в суд постановлений, вынесенных коллегиальным органом (п. 2 ч. 1 ст. 30.1 Кодекса), а также постановлений, вынесенных каким-либо органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (п. 4 ч. 1 ст. 30.1 Кодекса). Очевидно, что решения суда по данным жалобам будут более компетентными, законными и обоснованными.

Право лица, привлекаемого к административной ответственности, на обжалование постановления по делу об административном правонарушении и некоторых мер административного принуждения, применяемых к нему в процессе производства по делам об административных правонарушениях, является одной из основных гарантий его права на защиту. И только в случае соответствующего законодательного закрепления этого права можно говорить о достаточной гарантированности права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту.