2.3. Право лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту на стадии рассмотрения дела.

В юридической литературе стадию рассмотрения дела об административном правонарушении авторы называют основной136, ведущей137, центральной138, либо главной139 стадией производства по делам об административных правонарушениях.

Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении состоит из следующих действий должностного лица (органа), уполномоченного принимать решение по делу: подготовка дела к рассмотрению и слушанию; анализ собранных материалов, обстоятельств дела; принятие постановления; доведение постановления до сведения.

Нами предлагается исследование стадии рассмотрения дела об административном правонарушении проводить именно в этой последовательности.

Еще до кодификации норм права, регламентирующих процессуальный порядок привлечения лица к административной ответственности, В.А. Юсупов отмечал, что «в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях важное место занимает предварительное изучение материалов. Как правило, компетентное лицо или группа лиц... прежде чем рассматривать дело, обстоятельно изучают его и обсуждают проект решения. Законодательно эта стадия административного процесса нигде не закреплена. А нужна ли она вообще? Видимо, в ряде случаев она имеет смысл. Поэтому необходимо регламентировать эту деятельность, указав в законе субъекты, порядок и сроки предварительного рассмотрения дела»141.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях, данная проблема так и не решена в полном объеме. Статья 29.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях «Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении» предписывает правоприменителю при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешить следующие вопросы:

1) относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела;

2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом;

3) правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные настоящим Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела;

4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу;

5) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу;

6) имеются ли ходатайства и отводы.

Законодательным признанием указанных действий в виде стадии предварительного рассмотрения дела такую процессуальную регламентацию можно назвать с трудом.

Не может вызывать сомнений необходимость должностного лица (органа) при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешить вопросы: относится ли к его компетенции рассмотрение данного дела и правильно ли составлен протокол об административном правонарушении. При разрешении же других, указанных в статье вопросов, возникают проблемы, неурегулированные административным законодательством. Так, разрешением вопроса: имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом понимается и выяснение одного из обстоятельств его составляющих. А именно - извещены ли лица, участвующие в рассмотрении дела о времени и месте его рассмотрения. Однако выяснение данного обстоятельства возможно лишь после рассмотрения ходатайств лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего, законного представителя, защитника (о вызове на участие в рассмотрении дела свидетелей, либо других лиц - участников производства по делам об административных правонарушениях), а также после того, как сам правоприменитель определиться, кого из лиц, указанных в материалах дела, необходимо вызвать для участия в рассмотрении дела.

Было бы неправильным недооценивать момент выбора участников производства по делам об административных правонарушениях, чье участие необходимо при рассмотрении дела, поскольку зачастую именно от правильного решения этого вопроса зависит обоснованно того или иного принятого постановления по делу. «Важным моментом подготовки дела к слушанию является вызов нарушителя, свидетелей и иных лиц, показания которых необходимы для правильного разрешения дела» - обоснованно считает и ДН. Бахрах142.

Статья 25.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях обязывает свидетеля «явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, и дать правдивые показания: сообщить все известное ему по делу, ответить на поставленные вопросы и удостоверить своей подписью в соответствующем протоколе правильность занесения его показаний».

Но вместе с тем, во избежании ошибок и злоупотреблений в правоприменительной практике, было бы целесообразным законодательно закрепить случаи, в которых допускается вызов свидетелей для участия в рассмотрении дела. На наш взгляд, здесь следует согласиться с мнением М.Я. Масленникова, который считает, что «вызов свидетелей может быть признан необходимым, если: в приобщенных к материалам дела письменных объяснениях усматриваются противоречия по существенным обстоятельствам дела; о вызове свидетелей ходатайствует лицо, привлекаемое к административной ответственности, потерпевший, либо их законные представители, адвокат или прокурор; в материалах дела не имеется письменных объяснений свидетеля, а лицо, привлекаемое к административной ответственности, отрицает свою причастность к совершению правонарушения»143. В целях обеспечения возможности наиболее полной реализации лицом, привлекаемым к административной ответственности, своего права на защиту, необходимо также в Кодексе регламентировать и случаи, в которых допускается вызов для участия в рассмотрении дела и других участников производства по делам об административных правонарушениях.

Следует лишь иметь в виду, что поскольку нами предложено обязать лицо, привлекаемое к административной ответственности, присутствовать лишь при рассмотрении наиболее тяжких административных правонарушений (например, за совершение которых законом предусмотрена возможность наложения административного наказания в виде административного ареста, по которым проводилось установление фактических обстоятельств в форме административного расследования и т.д.), то это положение тем более должно распространяться и на обязанность присутствия других участников производства. В противном случае вновь возникнет противоречие, когда для обеспечения рассмотрения дела к участникам производства по делам об административных правонарушениях будет применена мера административного принуждения более тяжкая, нежели административное наказание для самого правонарушителя.

Решение вопроса достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу (т.е. в том числе и истребованы ли необходимые процессуальные материалы), предусматривает предварительную деятельность правоприменителя по изучению материалов об административном правонарушении. Естественно, что дополнительные материалы истребуются в случаях наличия недостатков по сбору материалов по делу на стадии административного расследования. Действующее административное законодательство впервые регламентирует поведение правоприменителя при обнаружении таких недостатков. Действительно, экономичнее, быстрее и более квалифицированной будет являться деятельность по сбору необходимых дополнительных материалов самим должностным лицом (органом), уполномоченным принимать решение по делу, и законодатель обоснованно предусматривает такую возможность. В частности, ст. 26.9 Кодекса для получения доказательств по делу об административном правонарушении предусматривает возможность должностному лицу, осуществляющему производство по делу об административном правонарушении, «направлять запросы в соответствующие территориальные органы либо поручить совершение отдельных действий, предусмотренных настоящим Кодексом, должностному лицу соответствующего территориального органа». Ст. 26.10 Кодекса наделяет полномочиями судью, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, «вынести определение об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела».

Однако, в ряде случаев-исключений из территориальной подведомственности (дела, подведомственные административным комиссиям и комиссиям по делам несовершеннолетних, некоторые категории дел с альтернативной подведомственностью) правоприменителю затруднительно исправить недостатки, допущенные на стадии расследования дела об административном правонарушении, ввиду того, что правонарушение было совершено в другом регионе. Затруднительно исправлять такие недостатки правоприменителю и в случаях, когда требуется достаточно большой объем работы по сбору дополнительных материалов, а не совершение отдельных действий. В этих случаях было бы целесообразным законодательно закрепить возможность возврата материалов по делу об административном правонарушении на дополнительную проверку. Кроме того, названная возможность будет являться дополнительной гарантией добросовестного сбора материалов соответствующими должностными лицами на стадии административного расследования. Соответственно, решение о возвращении материалов дела на дополнительную проверку должно сопровождаться вынесением мотивированного постановления должностного лица (органа), уполномоченного принимать решение по делу. Сроки подготовки к рассмотрению дела и сроки дополнительной проверки в этих случаях должны быть также процессуально урегулированы.

Высказанные предложения процессуального урегулирования деятельности правоприменителя по предварительной подготовке дела об административном правонарушении к рассмотрению, имеют цель обеспечить возможность наиболее полной реализации лицом, привлекаемым к административной ответственности, своего права на защиту при подготовке дела к рассмотрению.

Рассматривая действия должностного лица (органа), уполномоченного принимать решение по делу, в части анализа собранных материалов и обстоятельств дела, следует иметь в виду, что по своей сути эта деятельность состоит в непосредственном слушании (рассмотрении) дела.

Из обстоятельств, подлежащих выяснению при рассмотрении дела, следует выделить обстоятельства, исключающие наложение административного наказания на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

При исследовании статьи 24.5 Кодекса, мы смогли выделить исчерпывающий перечень обстоятельств, исключающих наложение административных наказаний на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

Названные обстоятельства можно условно подразделить на три вида: *

Обстоятельства, наличие которых исключают возможность наложения административных наказаний на лицо, привлекаемое к административной ответственности, ввиду его невиновности; *

Обстоятельства, наличие которых исключают возможность наложения административных наказаний на лицо, привлекаемое к административной ответственности, несмотря на его виновность в совершении административного правонарушения; *

Обстоятельства, наличие которых исключают возможность наложения административных наказаний на лицо, привлекаемое к административной ответственности, независимо от его вины в совершении административного правонарушения.

К первой группе относятся следующие обстоятельства: отсутствие события административного правонарушения; отсутствие в действиях лица состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного настоящим Кодексом для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие); действия лица в состоянии крайней необходимости.

Ко второй группе: издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела.

К третьей группе можно отнести следующие обстоятельства: отмена закона, установившего административную ответственность; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Таким образом, при вынесении постановления о наложении административного наказания, после анализа собранных материалов и обстоятельств дела, правоприменителю следует осуществить следующие действия: *

установить отсутствие обстоятельств, наличие которых исключает наложение административных наказаний на лицо, привлекаемое к административной ответственности, независимо от его вины в совершении административного правонарушения; *

доказать виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, в совершении данного административного правонарушения; *

установить отсутствие обстоятельств, наличие которых исключает наложение административных наказаний на лицо, привлекаемое к административной ответственности, несмотря на его вину в совершении административного правонарушения.

Лишь в этом случае вынесенное уполномоченным должностным лицом (органом) постановление о наложении административного наказания можно назвать обоснованным.

Следует также отметить, что в процессе слушания дела «лицо, привлекаемое к административной ответственности, наделяется рядом прав, служащих гарантией законного и обоснованного решения дела. В частности, должностное лицо (орган), рассматривающий дело, установив личность нарушителя, должен разъяснить ему право на ознакомление с представленными материалами, истребование новых доказательств или проведение дополнительной проверки обстоятельств правонарушения, вызов свидетелей. По заявленному ходатайству орган обязан вынести свое решение о его удовлетворении или отклонении»144.

В случаях отклонения такого ходатайства никаких проблем не возникает. В случаях же, если компетентное должностное лицо (орган) придет к выводу о необходимости удовлетворения ходатайства, заявленного в процессе слушания дела, то возможно три варианта дальнейшего развития событий, требующих своего законодательного закрепления: *

данное ходатайство не требует дополнительных проверочных действий и материалов, и разрешается непосредственно после его рассмотрения, в процессе слушания дела; *

данное ходатайство требует дополнительных проверочных действий (либо материалов), для проведения которых правоприменителю необходимо время на которое переносится рассмотрение дела; *

данное ходатайство требует дополнительных проверочных действий (либо материалов), для проведения которых необходимо возвратить материалы по делу на дополнительную проверку (либо поручить совершение отдельных действий, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, должностному лицу соответствующего территориального органа) с отложением срока рассмотрения дела на неопределенный срок.

При рассмотрении проблемы ходатайства лица, привлекаемого к административной ответственности, М.Я. Масленникову «представляется необходимым установить в нормативном порядке, что рассмотрение дела об административном правонарушении может быть отложено на срок до пяти суток в связи с заявленным ходатайством об участии в рассмотрении дела адвоката. Необоснованный отказ в удовлетворении такого ходатайства следовало бы признать существенным нарушением закона, влекущим отмену постановления по делу. Конечно, при таком решении вопроса народных судей необходимо наделить правом освобождения из-под стражи лиц, привлекаемых к административной ответственности, до рассмотрения дела по существу»145.

Говоря об освобождении из-под стражи, автор очевидно имел в виду административное задержание лица, привлекаемого к административной ответственности. Хотя изложенный подход к проблеме ходатайств и соответствует принципу обеспечения лицу, привлекаемому к административной ответственности, права на защиту, он является крайностью и с ним нельзя согласиться по следующим основаниям: Заявление ходатайств об участии в деле защитника, с последующим освобождением административно задержанного, будет являться лазейкой для уклонения от применения этой меры административного принуждения. В этом случае цель административного задержания: обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления по делу достигнута не будет.

Разрешение ходатайства об участии в деле защитника уже процессуально урегулировано. В соответствии с действующим законодательством об административных правонарушениях, это ходатайство разрешается в процессе подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении (ст. 29.1 Кодекса).

К интересным результатам привел опрос задержанных лиц, привлекаемых к административной ответственности, по поводу их желания воспользоваться услугами защитника. За участие при рассмотрении дела защитника, услуги которого необходимо оплатить самому лицу, привлекаемому к административной ответственности, высказались лишь 3% опрошенных, тогда как иметь защитника, услуги которого оплачивало бы государство согласились 94,4%. Таким образом, обеспечение защитника при рассмотрении дела за счет правоприменителя соответствовало бы законным интересам лица, привлекаемого к административной ответственности. Но в силу значительных материальных затрат на данное нововведение, своего законодательного закрепления это положение в новом Кодексе еще не нашло, и его следует считать перспективой совершенствования процессуальной регламентации производства по делам об административных правонарушениях.

После анализа собранных материалов, обстоятельств дела, судом, уполномоченным на то должностным лицом (органом), выносится постановление по делу об административном правонарушении. Статья 262 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях говорила о том, что данные постановления могут быть двух видов: о наложении административного наказания и о прекращении дела производством.

Такая классификация видов постановлений, на наш взгляд, была необоснованно сужена. Говоря о трех группах обстоятельств, исключающих возможность наложения административных наказаний на лицо, привлекаемое к административной ответственности, мы могли бы выделить и следующие виды постановлений по делу: *

о невиновности лица в совершении административного правонарушения и освобождении его от административной ответственности; *

о виновности лица в совершении административного правонарушения, но освобождении его от административной ответственности; *

о виновности лица в совершении административного правонарушения и привлечении его к административной ответственности.

Данная классификация имеет право на существование, т.к. в ряде случаев лицу, привлекаемому к административной ответственности, небезразлично по какому из оснований он был освобожден от административной ответственности (ввиду невиновности, либо ввиду каких-либо других обстоятельств). Положения же ст. 261 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях на обязательное содержание мотивации принятого решения в постановлении по делу об административном правонарушении указаний не делали.

Очевидно, что руководствуясь указанными соображениями, законодатель, конкретизируя основания для вынесения постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, разделил данные постановления на три вида.

Статья 29.9 Кодекса говорит о том, что «постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае:

1) наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренных статьей 24.5 настоящего Кодекса;

2) объявления устного замечания в соответствии со статьей 2.9 настоящего Кодекса;

3) прекращения производства по делу и передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления».

Статья же 2.10 Кодекса обязывает судью, должностное лицо, орган, вынесших постановление по делу об административном правонарушении обязательно включить в содержание постановления именно «мотивированное решение по делу» (п. 6 ч. 1 ст. 29.10 Кодекса).

Следует также помнить, что рассмотрение дела об административном правонарушении может закончиться и принятием постановления о возвращении материалов дела на дополнительную проверку. (Перенесение рассмотрения дела на срок, необходимый для удовлетворения ходатайства лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего, их законных представителей, защитника или прокурора самим должностным лицом (органом), уполномоченным принимать решение по делу, вынесения соответствующего постановления, на наш взгляд, не требует).

Последними действиями должностного лица (органа), уполномоченного принимать решение по делу на стадии его рассмотрения, по Кодексу РСФСР об административных правонарушениях (ст. ст. 263, 264 Кодекса), были действия по доведению постановления до сведения участников производства по делам об административных правонарушениях, заинтересованных в исходе дела, а также администрации или общественной организации по месту работу, учебы или жительства виновного.

Если цель доведения постановления по делу до сведения участников производства по делам об административных правонарушениях ясна и не требует объяснений, то обязанность доведения постановления о наложении административного взыскания до сведения администрации или общественной организации по месту работу, учебы или жительства нарушителей была не всегда понятна.

По мнению Д.Н. Бахраха и Э.Н. Ренова «цель таких сообщений - оказать на виновного по месту работы (учебы) необходимое влияние в целях его перевоспитания. Кроме того, это дает возможность применить к нему предусмотренные законом меры воздействия: лишить полностью или частично премий, вознаграждений по итогам годовой работы предприятия, учреждения, организации, льготных путевок в дома отдыха и санатории, переместить очередность на получение жилой площади»146.

Сегодня с такой точкой зрения согласиться трудно. В случаях принятия к правонарушителю каких-либо мер дисциплинарного характера, будет нарушен один из основных принципов права, согласно которого за одно правонарушение возможно лишь одно наказание. А о каком воспитании правонарушителя по месту жительства (в соответствии со статьей 264 старого Кодекса) можно было говорить в случае совершения им нарушения санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил на транспорте?

А вот сообщения об административных правонарушениях по делам о нарушениях правил хранения и перевозки огнестрельного оружия, стрельбе из него в не установленных местах, направляемые соответствующим органам внутренних дел, для решения вопроса о возможности хранения и ношения огнестрельного оружия в дальнейшем - является логичным.

Всвязи с изложенным, на наш взгляд, постановление по делу об административном правонарушении должны доводиться до сведения лишь заинтересованных в исходе дела участников производства по делам об административных правонарушениях. В случаях же, когда необходима деятельность соответствующих должностных лиц (органов) по недопущению подобных административных правонарушений впредь, то в их адрес должностным лицом (органом), принимающим решение по делу могут быть направлены предложения по устранению причин и условий данных правонарушений.

Именно указанными обстоятельствами и следует объяснить содержание ст. 29.11 Кодекса, которая говорит о том, что:

«1. Постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела.

2. Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку физическому лицу, или законному представителю физического лица, или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе либо высылается указанным лицам в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.

3. По делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 20.8, 20.9, 20.12 настоящего Кодекса, в отношении лица, которому огнестрельное оружие и боеприпасы (патроны) вверены в связи с выполнением служебных обязанностей или переданы во временное пользование организацией, копия постановления о назначении административного наказания направляется в соответствующую организацию».

Таким образом, с правоприменителя обязанность доводить постановления о наложении административного взыскания до сведения администрации или общественной организации по месту работу, учебы или жительства виновного, законодателем была обоснованно снята.

На этом же этапе производства по делам об административных правонарушениях правоприменителем могут быть внесены предложения об устранении причин и условий правонарушений.

В соответствии со ст. 29.13 Кодекса, «судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий». Соответствующие же организации и должностные лица обязаны «рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление».

Эффективность административного законодательства зависит именно от принципа индивидуализации наказания, а это значит, что при наложении административного наказания необходимо принимать во внимание «характер совершенного правонарушения, личность правонарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность. Если эти факторы не учитывать, то эффективность взысканий снижается»147. Изучение названных факторов правоприменителем производится при анализе и оценке имеющихся по делу доказательств. Вот почему справедливо мнение о том, что «необходимы нормы, обеспечивающие объективность сбора, исследования и оценки доказательств»148.

В частности, Е.В. Додиным предлагалось ввести норму, «определяющую ответственность свидетелей, понятых, потерпевших за дачу ложных объяснений, поскольку вообще обобщение практики свидетельствует, что более 75% необоснованных постановлений о привлечении к ответственности вынесено на основании ложной информации, поступившей от этих лиц»149. Об этом же говорит и А.П. Коренев: «правовое положение свидетелей в административном процессе до сих пор не определено... Свидетели по административному делу не предупреждаются об ответственности за дачу ложных показаний; нет норм, предусматривающих ответственность свидетеля в случае уклонения от вызова в орган, рассматривающий дело и т.п. Всвязи с этим, на практике возникает ряд трудностей при оценке показаний свидетелей. Поэтому необходимо обязанности и права свидетелей в производстве по делам об административных правонарушениях регламентировать, причем детально, по аналогии с уголовном процессом»150. Так, ложное показание в гражданском, административном, дисциплинарном, трудовом, кооперативном или ином деле по уголовному кодексу бывшей Венгерской Народной Республики, на наш взгляд обоснованно, считалось деянием более общественно опасным, нежели само административное правонарушение и каралось вплоть до лишения свободы на срок до одного года151.

Прислушавшись к мнению указанных авторов, законодатель впервые в России установил ответственность не только свидетелей, но и других участников производства по делам об административных правонарушениях. Так, ст. 17.9. Кодекса за заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод при производстве по делу об административном правонарушении установил административную ответственность в виде административного штрафа в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда. При этом, указанные участники производства по делу об административном правонарушении предупреждаются о такой административной ответственности перед выполнением своих процессуальных обязанностей (ст. ст. 25.6, 25.8, 25.9, 25.10 Кодекса).

Что касается объективности принятия решений по делам об административных правонарушениях, то нельзя обойти такую тревожную тенденцию, сложившуюся на практике: в 98,2% случаев в материалах дел об административных правонарушениях не имеется никаких документов, кроме протокола об административном правонарушении, причем даже в них зачастую не заносятся объяснения лица, привлекаемого к административной ответственности, не имеется его подписи. Об объективности принятых решений по делу и о праве лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту при подобном положении дел говорить трудно. И это еще один довод в пользу необходимости совершенствования процессуального урегулирования порядка привлечения граждан к административной ответственности.