2.1. Право лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту при возбуждении дела и осуществлении административного задержания.

Для более глубокого рассмотрения проблем права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту, на наш взгляд необходимо исследовать данное право на основных стадиях производства по делам об административных правонарушениях.

Однако простое изучение содержания права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту по стадиям производства не будет иметь должного эффекта. Эта проблема решается в зависимости от более широких реалий. Именно поэтому следует согласиться с мнением Ю.И. Стецовского и А.М. Ларина о том, что «чем больше процессуальных гарантий от незаконных задержаний, арестов, обысков получает человек, чем строже требования к доказанности обвинения, тем выше уровень свободы личности»92. Исходя из сказанного, при изучении содержания права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту по стадиям производства по делам об административных правонарушениях, больше внимание следует уделять и совершенствованию процессуальных гарантий от необоснованных применений мер административного принуждения.

То значение, которое имеет стадия возбуждения дела об административном правонарушении, отмечена многими учеными. Это начальная стадия и именно с нее начинается производство по делу об административном правонарушении.

“Выполнение задач законодательства РФ об административных правонарушениях и задач производства по делам об административных правонарушениях во многом предопределяется качеством предварительной подготовки по таким делам.” - обоснованно считает М.Я. Масленников93. “В этой стадии создаются предпосылки для объективного и быстрого рассмотрения дела, применения к виновному предусмотренных законом мер воздействия.” - соглашается с ним Д.Н. Бахрах94. Кроме того, именно на этой стадии реализуются рассмотренные нами предложения по проблемам разделения административно-правового статуса лица, привлекаемого к административной ответственности.

Необходимость отдельного исследования проблем применения таких мер административного принуждения, как доставление и административное задержание обусловливается следующими причинами: *

Административное задержание и доставление ущемляет одно из основных субъективных прав граждан - право на свободу и личную неприкосновенность; *

Применение доставления и административного задержания значительно ограничивает возможности реализации лицом, привлекаемым к административной ответственности, своего права на защиту; *

Административное задержание и доставление применяются до принятия решения по делу об административном правонарушении, а порой и до составления протокола об административном правонарушении, т.е. когда виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, еще не установлена; *

Право на принятие решения о необходимости осуществления доставления и административного задержания, а также право на непосредственное осуществление указанных мер административного принуждения, дано широкому кругу лиц, зачастую не имеющих должной юридической подготовки; *

Для применения административного задержания наличие состава административного правонарушения не обязательно. Лицу, уполномоченному осуществлять административное задержание, достаточно либо обоснованного предположения о совершении административного правонарушения, либо восприятия им объективно-противоправного деяния, содержащего в себе признаки административного правонарушения, поскольку обязанность установления наличия состава административного правонарушения лежит на должностном лице (органе), уполномоченном принимать решение по делу; *

Административное задержание и доставление нарушителей являются одними из самых распространенных внешних видов деятельности сотрудников правоохранительных органов, по которым зачастую у населения складывается мнение об их работе вцелом; *

И, наконец, то обстоятельство, что законодатель в Кодексе РФ об административных правонарушениях значительно расширил основания применения административного задержания.

Относительно начальной стадии производства по делам об административных правонарушениях в юридической литературе имеются следующие точки зрения: «Привлечение к административной ответственности начинается с возбуждения дела»- считает А.В. Лунев.95 Аналогичную точку зрения высказывает и Л.В. Коваль96. Мнения Д.Н. Бахраха о начальной стадии производства по делам об административных правонарушениях придерживаются Э.Н. Ренов97 и А.С. Телегин98. Считая начальной стадией рассматриваемого производства стадию расследования дела, Д.Н. Бахрах отметил, что эта стадия «представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств проступка, их фиксирование и квалификацию»99. Возбуждение дела, по мнению Бахраха, и является таким процессуальным действием. Принципиальных разногласий в указанных позициях авторов не наблюдается и, на наш взгляд, с ними следует согласиться.

Другая группа авторов не согласна с тем, что начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях называют стадию расследования дела. «В действительности, никакого расследования по делам об административных правонарушениях из-за их элементарности и очевидности, как правило, не проводится. Перенесение этой стадии из уголовного процесса является искусственным»100. С указанным мнением согласиться трудно. Да, действительно, «многие административные правонарушения очевидны и бесспорны и по ним нет необходимости вести сложное расследование - обоснованно указывает Б.М. Лазарев101. Но, несмотря на относительную простоту, задача административного процесса важна - достижение истины по каждому делу, законное и справедливое его решение».

Спор ученых-административистов по поводу наличия или отсутствия в производстве по делам об административных правонарушениях стадии административного расследования потерял свою актуальность с момента принятия нового Кодекса РФ об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 28.7 Кодекса, «в случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование».

Вместе с тем, непосредственное закрепление и процессуальное урегулирование Кодексом РФ об административных правонарушениях административного расследования не снимает всех проблем, связанных с этой стадией.

Нельзя согласиться с таким упрощенным подходом к стадии расследования дела, согласно которого все процессуальные действия этой стадии сводятся лишь к составлению протокола, который «является одновременно и возбуждением дела и завершающим этапом его расследования, выяснения всех фактических обстоятельств нарушения, личности нарушителя и доказательств его виновности»102. Составленный протокол нам представляется всего лишь процессуальным оформлением результатов расследования.

Как уже отмечалось, содержание стадии административного расследования представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств проступка, их фиксирование и квалификацию. Очевидно, что выполнение всего комплекса названных действий обязательно при производстве по каждому делу об административном правонарушении. Однако стадия административного расследования предусмотрена законодателем лишь по некоторым видам административных правонарушений.

В соответствии со ст. 23.1 Кодекса, дела об административных правонарушениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов. Из положений данной статьи следует, что термин «административное расследование» Кодексом употребляется лишь в смысле формы производства по делам об административных правонарушениях, но не его стадии. Слово «стадия» в тексте Кодекса ни в какой его форме вообще не употребляется. Кроме того, из положений ст. 23.1 Кодекса следует, что помимо такой формы установления обстоятельств проступка, их фиксирования и квалификации, как административное расследование, существует и форма другая.

Из сказанного следует сделать вывод о существовании в производстве по делам об административных правонарушениях самостоятельной стадии – административного расследования. В содержание названной стадии входит комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств проступка, их фиксирование и квалификацию. При этом, указанные действия могут осуществляться как в форме административного расследования, так и нет.

На наш взгляд наиболее полно содержание производства по делам об административных правонарушениях раскрыли Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов, выделив следующие стадии производства по делам об административных правонарушениях: административное расследование; рассмотрение дела; пересмотр постановления; исполнение постановления103.

Названные авторы стадии производства по делам об административных правонарушениях и их содержание графически представляют в следующем виде:

Указанные стадии и взяты за основу при осуществлении настоящего исследования.

Если относительно начальной стадии производства по делам об административных правонарушениях в юридической литературе не имеется принципиальных разногласий, то относительно начального момента возбуждения дела об административном правонарушении учеными-правоведами высказаны различные точки зрения. Так, А.В. Лунев считает, что на стадии административного расследования «уполномоченные на то органы и должностные лица в законом предусмотренной форме устанавливают факт совершения лицом административного проступка и этим самым возбуждают производство по делу»104. С данной точкой зрения согласен и И.А. Галаган105. «Фактическим основанием для производства первичных процессуальных действий, для начала производства по делу, также как и для последующего привлечения к административной ответственности и применения соответствующих административных взысканий служит совершение данным лицом административного проступка» - отмечают А.П. Клюшниченко и А.П. Шергин106.

Поскольку, как мы уже говорили ранее, лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, не вправе устанавливать факт совершения административного проступка и не может определить совершило ли данное лицо административное правонарушение (это обстоятельство может быть установлено лишь на стадии рассмотрения дела), то Д.Н. Бахрах, поправляя названных авторов, обоснованно считает, что «основанием возбуждения административного дела и производства расследования является совершение лицом деяния, содержащего признаки административного проступка»107.

«Необходимо отметить - считают Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов108, что производство по делам об административных правонарушениях начинается без составления какого-либо официального документа. Начальным моментом расследования можно считать время, когда информация (повод) о проступке поступила в орган, стала известна должностному лицу». Действительно, еще до составления протокола об административном правонарушении «производятся все необходимые процессуальные действия: опрашиваются свидетели, потерпевшие, берутся объяснения у нарушителя, проводятся досмотры и т.д. В протоколе же подводятся итоги расследования, в результате которого полномочное лицо пришло к выводу о необходимости привлечения нарушителя к административной ответственности, содержатся доказательства, подтверждающие сформулированное обвинение, обосновывается юридическая квалификация содеянного»109.

Справедливости ради следует отметить то обстоятельство, что Кодекс РФ об административных правонарушениях сейчас предусматривает и случаи, когда производство по делам об административных правонарушениях начинается и с составления какого-либо официального документа. Таким документом может быть либо определение о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 28.7 Кодекса), либо постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении (п. 2 ч.4 ст. 28.1 Кодекса).

Вместе с тем, мы считаем, что дело об административном правонарушении должно возбуждаться не во всех случаях, когда лицу, уполномоченному составлять протокол об административном правонарушении, стало известно о совершении деяния, содержащего признаки административного правонарушения.

В случаях совершения административного правонарушения не установленными лицами, обязывать правоприменителя возбуждать дело и производить мероприятия, направленные на его раскрытие по каждому делу об административном правонарушении, о котором ему стало известно, нам кажется нецелесообразным, ввиду небольшой общественной опасности (вредоносности) данных правонарушений и значительных материальных затрат по их раскрытию. В случаях установления личностей подозреваемых, основанием для возбуждения дела также будут являться данные, допустимые для подозрения установленных лиц в совершении административного правонарушения.

Законодательное закрепление поводов к возбуждению дела об административном правонарушении играет важную роль в повышении эффективности реализации лицом, привлекаемым к административной ответственности, своего права на защиту. Данный шаг законодателя является закреплением дополнительной юридической гарантии как указанного права в частности, так и гарантии от необоснованных применений мер административного принуждения вообще.

Отсутствие ранее в законодательстве указаний на конкретные поводы для возбуждения дела об административном правонарушении приводило к серьезным нарушениям законности на практике. Так, протокол об административном правонарушении мог быть составлен практически на любое лицо, а факт составления протокола обусловливал и применение различных мер административного принуждения. Данный пробел права зачастую использовался правоприменителями в своих интересах. Можно привести следующие довольно типичные для того времени примеры:

19 февраля 1999 г. гражданин Ч. был задержан сотрудниками органов внутренних дел за совершение мелкого хулиганства (как указано в протоколе об административном правонарушении) в общежитии, где был совершен грабеж. Указанных в протоколе действий гр-н Ч. не совершал, дело производством прекращено в суде.

16 августа 2000 г. в квартире, принадлежащей гражданину Б. для проверки на причастность в совершении преступления были задержаны сотрудниками органов внутренних дел (якобы за совершение мелкого хулиганства) сам хозяин квартиры и его друзья Т. и Н. Причем, как следует из протоколов об административных правонарушениях, каждый из них совершил правонарушение по своему месту жительства. Данных действий в действительности никто из задержанных не совершал и т.д.

Содержанием права лица, обоснованно подозреваемого в совершении административного правонарушения, на защиту на этапе возбуждения дела могло бы быть право знать, по какому из указанных в законе поводов возбуждено дело об административном правонарушении.

Правильность данного вывода подтверждает и произведенный опрос задержанных лиц, привлекаемых к административной ответственности. Согласно данного опроса, в 54,8% случаев опрошенным лицам не сообщалось до принятия решения по делу даже по какой статье и за какое правонарушение в отношении них составлен протокол об административном правонарушении. Конечно же, такая практика серьезно ущемляет право данных лиц на защиту.

Принимая во внимание изложенное, было бы целесообразным законодательно закрепить такое положение, согласно которого дело об административном правонарушении могло бы считается возбужденным при наличии соответствующих поводов и лишь с момента установления лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения. В случае установления такого лица, начальными действиями правоприменителя в производстве по делам об административном правонарушении должно быть устное объявление подозреваемому о том, в чем и по каким основаниям оно подозревается, факте возбуждения в отношении него дела об административном правонарушении и о его правах и обязанностях в производстве.

Помимо изложенного, целесообразным было бы и введение дополнительной процессуальной регламентации применения мер административного принуждения в процессе возбуждения дела и установления фактических обстоятельств правонарушения (т.е. до составления протокола об административном правонарушении). Именно тогда, несмотря на непродолжительный срок существования в производстве по делам об административном правонарушении, и проявится роль административно-правового статуса лица, обоснованно подозреваемого в совершении административного правонарушения.

Под установлением фактических обстоятельств административного правонарушения законодатель в ст. 26.1 Кодекса подразумевает выяснение следующих обстоятельств, подлежащих выяснению:

1) наличие события административного правонарушения;

2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;

3) виновность лица в совершении административного правонарушения;

4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;

5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением;

6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;

7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

После возбуждения дела и установления фактических обстоятельств, стадия административного расследования определяет необходимость процессуального оформления результатов расследования. Результатом процессуального оформления итогов расследования является протокол об административном правонарушении (за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.6 Кодекса, когда административное наказание налагается без составления протокола).

Содержание протокола об административном правонарушении определяется п. 2 ст. 28.2 Кодекса. В соответствии с данной нормой права, в протоколе указываются: «дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела».

Таким образом, само содержание протокола свидетельствует о том, что протокол об административном правонарушении является не столько документом о возбуждении дела (как считают некоторые авторы)110, сколько обвинительным документом.

Именно поэтому мы говорим, что после составления протокола об административном правонарушении и ознакомлении с ним лица, обоснованно подозреваемого в совершении административного правонарушения, изменяется его административно-правовой статус. Обоснованно подозреваемый становится лицом, обвиняемым в совершении административного правонарушения.

Заключительным этапом административного расследования является направление материалов дела для рассмотрения по подведомственности. Это действие подразумевает проверку качества расследования самим лицом, его проводившем, решение вопроса куда направлять собранные материалы, а также совершение чисто технических действий: упаковки, регистрации, пересылки или доставки и т.д. Именно этот этап является первым, подразумевающим наличие окончательно собранного материала, поэтому нам кажется, что содержанием права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту на этом этапе должно быть право знакомиться с материалами дела перед их направлением для рассмотрения подведомственности.

Конечно же, это право должно быть закреплено соответствующей обязанность правоприменителя. Неопределенность законодательства относительно моментов реализации данного права привела к тому, что 98,9% опрошенных лиц, привлекаемых к административной ответственности, заявили о том, что им не было предоставлено фактической возможности ознакомиться со всеми материалами дела об административном правонарушении.

Чтобы исследовать процессуальные гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности, на стадии расследования дела, необходимо рассмотреть и меры административного принуждения, применяемые на данном этапе. Основными, наиболее серьезными из них являются доставление и административное задержание.

«В современный период, развитие административного права требует коренного переосмысления многих его положений. На первый план должны быть выдвинуты такие его проблемы, как механизм обеспечения прав, свобод и достоинств личности» - обоснованно считает В.А. Юсупов111. И, рассматривая административное задержание и доставление в этом аспекте, приходим к выводу о необходимости их особой процессуальной регламентации.

Необходимость совершенствования законодательства в части административного задержания и доставления правонарушителей обусловливаются следующими противоречиями действующего административного законодательства: *

Меры процессуального обеспечения в виде административного задержания и доставления по тяжести порой превосходят санкции за сами правонарушения (например: административное задержание на срок до 48 часов для обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела о мелком хулиганстве и административное наказание в виде штрафа за его совершение). Показательным примером сказанному служит и анализ жалоб и заявлений граждан по делам об административных правонарушениях, возбужденных и рассмотренных сотрудниками органов внутренних дел. Так, в 81,1% всех жалоб обжалуется постановление по делу и факт применения административного задержания, тогда как одно наложенное административное наказание - всего лишь в 6,3% случаев; *

В некоторых случаях административное задержание производится в целях, для достижения которых достаточно применение такой менее тяжкой меры административного принуждения, как доставление; *

С целью обеспечения своевременного и правильного рассмотрения целого ряда дел об административных правонарушениях, возможно применение к правонарушителю сразу двух мер процессуального обеспечения - доставления и административного задержания. При этом сроки административного задержания исчисляются с момента доставления правонарушителя (ч. 4 ст. 27.5 Кодекса), максимальный же срок доставления законодатель не указал, ограничившись расплывчатой формулировкой «возможно короткого срока» (ч.

Вместо дополнительной процессуальной регламентации применения такой тяжкой меры административного принуждения, как административное задержание, законодателем расширил и сделал абсолютно не определенными основания применения административного задержания. Такое положение создает дополнительные трудности в толковании закона и приводит к многочисленным нарушениям законности на практике.

В соответствии со статьей 27.3 Кодекса, административное задержание, есть кратковременное ограничение свободы физического лица. Оно может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для: *

обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении; *

исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

Статья 27.2 Кодекса определяет доставление как принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным.

В юридической литературе на протяжении ряда лет ведутся споры о принадлежности административного задержания к мерам административного пресечения или мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

«Административное задержание лица, совершившего административный проступок, - считает М.И. Еропкин, позволяет установить его личность и составить необходимые для привлечения к административной ответственности документы. Однако эта сторона правообеспечительной функции, выполняемой мерами административного пресечения носят вспомогательный характер, тогда как главное состоит в прекращении противоправного поведения»112.

М.И. Еропкин выразил общее мнение большинства ученых, занимающихся данной проблемой (Бахрах Д.Н., Зеленько В.Л., Кисин В.Р., Клюшниченко А.П., Рябов Н.И. и др.). Оно заключается в том, что административное задержание в зависимости от целей его применения, может выступать и как мера административного пресечения, и как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

В подтверждение административно-пресекательной сущности административного задержания приводятся следующие доводы: «процесс задержания должен рассматриваться в широком и узком смысле слова. В широком смысле этот процесс начинается с момента задержания на месте нарушения, продолжается процессом доставления..., и кончается фиксацией в книге доставленных»113. Таким образом, доставление нарушителей считается лишь «составляющим»114 или «факультативным»115 элементом административного задержания.

С этой позицией авторов согласиться трудно по следующим основаниям: в соответствии с п. 4 статьи 27.5 Кодекса, срок административного задержания исчисляется с момента доставления нарушителя и поэтому доставление, являясь самостоятельной мерой административного принуждения (ст.27.2 Кодекса), обязательно предшествует административному задержанию. В свою очередь, существует обоснованное мнение о том, что «применение мер пресечения возможно лишь в период совершения правонарушения. Меры, применяемые после его совершения, не могут достичь цели пресечения и по своему характеру являются обеспечительными, процессуальными мерами»116. Представить же ситуацию, когда доставлением цели пресечения административного правонарушения достичь не удалось и это стало возможным лишь с применением административного задержания, автору представляется крайне затруднительным.

Широкое толкование понятия административного задержания обусловливается следующими рассуждениями авторов: «юридическим основанием для привлечения к административной ответственности является надлежаще составленный сотрудниками милиции протокол о нарушении. Для того, чтобы данный документ был составлен, необходимо обеспечить «диалог» между сотрудниками милиции и нарушителем, т.е. обеспечить для этого личное административное задержание нарушителя, необходимое для составления административного протокола»117.

Если речь идет об обеспечении такого «диалога» на месте совершения административного правонарушения, то указанным авторам следует возразить следующее. Действующим законодательством не предусмотрено «личное административное задержание» с целью «обеспечения «диалога «между сотрудниками милиции и нарушителем» на месте совершения правонарушения. Законодательством предусмотрено применение меры административного принуждения (доставления) только в том случае, если протокол об административном правонарушении невозможно составить на месте (в том числе и из-за соответствующего поведения подозреваемого). Во всех остальных случаях законодателем подразумевается добровольный «диалог», в ходе которого лицо, подозреваемое в совершении административного правонарушения, реализует свое право на защиту путем ознакомления с содержанием протокола и дачей объяснений по делу. При этом, ограничения свободы и неприкосновенности личности подозреваемого не происходит.

Не логичным было бы согласиться и с точкой зрения, согласно которой свобода и неприкосновенность лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, ущемлены угрозой применения мер административного принуждения в случае его попытки воспрепятствовать составлению протокола. Как и в случаях с административными правонарушениями, это всего лишь законодательное требование правомерного поведения. По данной проблеме П.Н. Лебедев, на наш взгляд обоснованно, высказал следующее мнение: «простое сообщение индивидам норм поведения (обязанностей) и возможных санкций за их неисполнение является нейтральным с позиций воздействия на их волю и сознание в процессе управления»118. Аналогичной точки зрения придерживается и А.П. Коренев. Он считает, что «реализация административно-правовых норм в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения»119.

Из сказанного следует, что сама по себе деятельность уполномоченного на то лица по составлению протокола об административном правонарушении не является мерой административного принуждения. Таким образом, и говорить о задержании нарушителя в административном порядке (т.е. об ограничении его свободы и личной неприкосновенности) при составлении протокола об административном правонарушении на месте совершения правонарушения было бы юридически не верным.

Если же речь идет о «диалоге» «между сотрудниками милиции и нарушителем» в помещении, куда нарушитель был доставлен, то здесь следует отметить следующее. Содержанием доставления является принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным; содержанием же административного задержания является кратковременное ограничение свободы физического лица. Очевидно, что сами по себе эти действия не могут достичь цели составления протокола об административном правонарушении. Они могут лишь обеспечить его составление (о чем законодатель обоснованно и сказал в ст. 27.2 Кодекса). Само же составление протокола об административном правонарушении мерой принуждения не является, а потому не входит ни в содержание доставления, ни в содержание административного задержания.

Принудительное препровождение физического лица (доставление) как мера принуждения подразумевает его перемещение в пространстве. В этом случае доставление может достигать и цели пресечения административного правонарушения, но лишь тогда, когда место совершения правонарушения является обязательным признаком его состава. Наиболее часто Кодексом РФ об административных правонарушениях в качестве таких мест определяются общественные места. Например: нецензурная брань в общественном месте (ст. 20.1 Кодекса); распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах (ст. 20.20. Кодекса) и т.д. В этих случаях правонарушение лица, продолжающего совершать указанные действия, но удаленного с общественного места, будет пресечено именно доставлением.

Исходя также и из того, что административному задержанию в порядке, определенным ст.27.2 Кодекса обязательно предшествует такая мера административного принуждения как доставление, можно сделать еще и следующие выводы: *

Доставление нарушителя, являясь самостоятельной мерой административного принуждения, осуществляется в целях обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Кроме того, в случаях непосредственного устранения противоправной ситуации и определенного противоправного поведения она может выступать и мерой административного пресечения. *

Административное задержание, по своему смыслу, является ограничением личной свободы правонарушителя, применяемое с целью установления личности и составления протокола, а также с целью обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления по делу. Это обстоятельство и обусловливает принадлежность административного задержания лишь к мерам, обеспечивающим производство по делам об административных правонарушениях. Ни при каких условиях административное задержание не может выступать мерой административного пресечения.

Именно поэтому законодатель исключил из нового Кодекса РФ об административных правонарушениях такую цель административного задержания, содержащуюся в Кодексе старом, как цель пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия (ст. 239 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).

Объективно такие меры административного принуждения, как привод (ст. 27.15 Кодекса) и доставление (ст. 27.2 Кодекса), административное задержание (ст. 27.3 Кодекса) и административный арест (ст. 3.9 Кодекса) схожи и состоят в ограничении права лица, привлекаемого к административной ответственности, на свободу и личную неприкосновенность. Они различаются лишь по своим целям и содержанию (т.е. действиям правоприменителя, осуществляемым при их достижении).

Так, действия по осуществлению привода и доставления лица, привлекаемого к административной ответственности, хотя и имеют внешнее сходство (в обоих случаях это принудительное препровождение лица к месту разбирательства), но по своим целям они различны. Принудительное препровождение к месту разбирательства лиц, не явившихся по вызову в эти инстанции без уважительной причины (привод) имеет целью обеспечения рассмотрения дела об административном правонарушении в случаях, когда их присутствие при этом необходимо. Принудительное препровождение лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения (доставление), имеет целью установление личности и составление протокола об административном правонарушении при невозможности составить его на месте, если составление протокола является обязательным. Присутствие же доставленного при рассмотрении дела не обязательно.

Действия правоприменителя по осуществлению административного задержания и административного ареста также схожи (в обоих случаях это «принудительное кратковременное содержание лица в специальном помещении, лишающее правонарушителя свободы действий и передвижения»120), но отличаются от действий, осуществляемых при доставлении и приводе, а также отличаются и друг от друга по своим целям и содержанию (при осуществлении административного ареста допускается трудовое использование правонарушителей, содержание их в спецприемниках и т.д.).

Рассматривая в этом аспекте доставление и административное задержание лица, привлекаемого к административной ответственности, с целью установления его личности и составления протокола, а также его административное задержание с целью обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления по делу, приходим к следующим выводам:

Осуществление доставления и административного задержания лица, привлекаемого к административной ответственности, с целью обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении отличаются по своим целям и содержанию от административного задержания с целью исполнения постановления по делу об административном правонарушении. (В первом случае это принудительное препровождение к месту разбирательства и ограничение свободы действий и передвижений правонарушителя в целях установления его личности и составления протокола (как правило, в течении 3-х часов), а во втором - это принудительное содержание лица в специальном помещении в целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления по делу (как правило, до 48 часов);

- Поскольку цели и содержание рассмотренных двух мер административного принуждения различны, то следует вести речь о двух самостоятельных мерах административного принуждения. Во избежание путаницы в терминологии, целесообразно было бы определить, что в первом случае речь шла о доставлении с целью установления личности подозреваемого и составления протокола об административном правонарушении, а во втором случае это было административное задержание, осуществляемое в целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления по делу.

Таким образом, было бы целесообразно законодательно закрепить доставление правонарушителя как самостоятельную меру административного принуждения, расширив ее содержание и дав ей следующее определение: доставление лица, обоснованно подозреваемого в совершении административного правонарушения это его принудительное препровождение к месту разбирательства и ограничение свободы действий и передвижений, осуществляемое в целях пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности подозреваемого и составления протокола об административном правонарушении.

В свою очередь, административное задержание - это принудительное кратковременное содержание лица в специальном помещении в целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления по делу.

Исходя из сказанного, было бы целесообразным и законодательно закрепить положение, согласно которого к лицу, обоснованно подозреваемому в совершении административного правонарушения, может применяться лишь доставление. Административное задержание, являясь мерой процессуального обеспечения, должно применяться лишь по некоторым, наиболее тяжким административным правонарушениям и только к лицам, обвиняемым в совершении административного правонарушения.

В целях реального обеспечения права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту целесообразно было бы более детально законодательно регламентировать порядок административного задержания и доставления граждан. В этих целях следует рассмотреть следующее предложение:

Доставление лица, обоснованно подозреваемого в совершении административного правонарушения, может длиться не более трех часов, по истечении которых подозреваемый, в случае не составления протокола, подлежит освобождению. В случаях составления протокола об административном правонарушении в указанный срок, к лицу, обвиняемому в совершении административного правонарушения, может быть применено административное задержание.

Данное предложение не противоречит смыслу законодательства РФ об административных правонарушениях и не способствует правонарушителю избежать наказания. Это обусловлено тем обстоятельством, что ограниченная продолжительность доставления снижает вероятность того, что доставление и административное задержание по своей тяжести будут превосходить санкции за само правонарушение. Вместе с тем, имеющихся у правоприменителя возможностей вполне достаточно для привлечения виновного к ответственности.

Говоря о праве лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту следует признать важным для реализации указанного права должного процессуального оформления мер административного принуждения, которые были к нему применены. В этом смысле Кодекс РФ об административных правонарушениях представляется благополучным. Наряду с требованиями процессуального оформления таких мер административного принуждения, как личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов (когда составляется протокол, либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении, или в протоколе об административном задержании), Кодекс ввел и новые. Так, требование соответствующего процессуального оформления обоснованно распространены и на случаи осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8 Кодекса); досмотра транспортных средств (ст. 27.9 Кодекса); отстранения от управления транспортным средством и медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ст. 27.12 Кодекса); задержания транспортного средства, запрещения его эксплуатации (ст. 27.13 Кодекса); ареста товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 Кодекса).

Вместе с тем, наряду с правом лица, привлекаемого к административной ответственности, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, целесообразно было бы закрепить и право знать в каких целях, и какая мера административного принуждения применяется на стадии административного расследования.

Это право могло бы быть гарантировано законодательным закреплением обязанности лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении или административном задержании, сообщить под роспись о целях применяемых мер административного принуждения к лицу, привлекаемому к административной ответственности.

Данное положение не только обеспечивало бы возможность обжалования действий правоприменителя в случае несогласия с ними, но и заставило бы правоприменителя решать вопрос о необходимости применения мер административного принуждения в каждом случае более дифференцировано, исходя из всех данных о совершенном правонарушении и личности, привлекаемого к административной ответственности.

Исследование практики применения мер административного принуждения показало, что зачастую они применяются шаблонно, только потому, что законодатель предусмотрел такую возможность. Анализ необходимости применения какой-либо меры административного принуждения лицом, уполномоченным на ее применение, в каждом конкретном случае не делается. На стадии рассмотрения дела необходимость применённой меры административного принуждения не исследуется.

Так, 96,8% опрошенных должностных лиц органов внутренних дел, уполномоченных принимать решения по делам об административных правонарушениях, пояснили, что в процессе рассмотрения дела об административном правонарушении целесообразность применения к лицу, привлекаемому к административной ответственности, какой-либо меры административного принуждения ими не анализируется. Для них достаточно лишь того, что законом предусмотрена возможность применения такой меры административного принуждения. Не менее показательна и другая цифра: 87,8% опрошенных, считают допустимым применение к лицу, привлекаемому к административной ответственности, административного задержания только потому, что законом предусмотрена такая возможность.

Высказанная точка зрения правоприменителей подтверждается и результатами изучения практики применения законодательства РФ об административных правонарушениях. Так, сотрудниками органов внутренних дел задерживается 89,7% мелких хулиганов, несмотря на то, что 80,1% из них имеют постоянное место жительство в районе совершения правонарушения; 15,4% - в данном городе; и только 4,5% - жители других городов и населенных пунктов. При этом протоколы об административном задержании порою не составляются вообще, журналы задержанных и доставленных лиц умышленно ведутся небрежно так, что по ним продолжительность осуществления доставления или административного задержания установить невозможно.

В этом смысле признать удачными принципиальные изменения законодательства об административных правонарушениях, касающиеся оснований административного задержания физических лиц, трудно.

Статья 27.3 Кодекса в качестве оснований применения административного задержания, указывает на две цели его применение и ссылку на необходимость, чтобы при этом это был исключительный случай.

Цель, для достижения которой применяется мера административного принуждения, может быть, в ряде случаев, достигнута различными способами, в том числе и без применения мер административного принуждения. Именно поэтому цель применения административного принуждения не тождественна его основанию и не может им являться. Указание в нормативно-правовых актах в качестве основания для применения мер административного принуждения цели, которые необходимо этим применением достигнуть, противоречит принципу нормативной обоснованности применения мер государственного принуждения.

Кроме того, законодательная формулировка «в исключительных случаях» также крайне неопределенна. Это обстоятельство также не позволяет осуществление административного задержания по Кодексу РФ об административных правонарушениях назвать нормативно обоснованным. Следует признать, что при всех недостатках Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в плане регулирования им административного задержания, нормативная обоснованность применения им административного задержания была несомненно выше.

Так, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях давал исчерпывающий перечень составов административных правонарушений, за совершение которых предусматривалась возможность административного задержания. Это были наиболее тяжкие административные правонарушения. При этом законодатель обоснованно регулировал и применение специального срока административного задержания – «до рассмотрения дела». Это было возможно еще в более редких случаях.

Преимуществом Кодекса РФ об административных правонарушениях в этом смысле заключаются в том, что Кодекс срок административного задержания, опосредованный сроками рассмотрения дела ранее, заменил на непосредственный – не более 48 часов. При этом, положение Кодекса стало соответствовать ч. 2 ст. 22 Конституции РФ, тогда когда ранее срок рассмотрения по некоторым делам, по которым была предусмотрена возможность административного задержания до его рассмотрения, превышала установленный Конституцией РФ 48-часовой предел.

На современном этапе развития нашего общества - этапе реформ и совершенствования его правовой системы, высказанные предложения будут способствовать реализации личных прав субъектов административной ответственности (в том числе и права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту), реализации свобод и законных интересов названной категории лиц путем их непосредственного законодательного закрепления, а также закрепления посредством соответствующих процессуальных гарантий.