Субъекты, несущие ответственность. Административная деликтоспособность

В административной практике еще имеют место случаи применения, вопреки закону, штрафов и нештрафных форм ответственности к государственным и общественным органам, что ведет к безответственности конкретных виновников правонарушений, к «перекачке» средств из одних государственных фондов в другие, к необоснованному материальному ущемлению коллективов. Тем досаднее попытки оправдать такую практику, подвести под нее «теоретическую» базу. Предлагается, к примеру, административные взыскания обращать на фонды материального стимулирования производственных коллективов, что не совместимо с принципом персональной ответственности, провозглашенным Конституцией СССР 1977 г. в

1 См.: Долин Е. В. Субъект административного проступка.— Учен. зап. ВНИИСЗ. М.. 1965, вып. 5, с. 47. См. также: ст. ст. 6—8, 10 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06. 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».

118

>>>119>>>

качестве принципа организации и деятельности Советского государства. «Нужно,— подчеркивал В. И. Ленин,— научиться притягивать и примерно сурово наказывать как раз ответственных виновников... а не каких-то других лиц»1. В решении декабрьского (1977 г.) Пленума ЦК КПСС в соответствии с этим выдвигается важная для каждого вида ответственности задача не просто констатировать факты бесхозяйственности или нарушения государственной дисциплины, а непременно находить тех, по чьей вине они допущены.

Неприемлемость тезиса о коллективной административной ответственности не исключает постановки вопроса о совместной (солидарной) ответственности за конкретный проступок виновных должностных лиц или граждан.

В специальной литературе недостаточное внимание уделяется административной правосубъектности иностранцев — лиц, состоящих в гражданстве другого государства, но пребывающих в пределах Советского Союза. В сфере административной ответственности они обладают определенной правосубъектностью.

К иностранцам, право которых регулируется внутригосударственным законодательством, относятся иностранные студенты, иностранцы, пребывающие в СССР по частным визам, туристы, капитаны иностранных судов. Они могут привлекаться к административной ответственности, выступать субъектами соответствующих правоотношений. Предоставленный им так называемый национальный режим уравнивает в правах с советскими гражданами: они обладают не только гражданской, но и административной, уголовной и другой правосубъектностью. Конституция СССР 1977 г. гарантирует иностранным гражданам и лицам без гражданства предусмотренные законом права и свободы, в том числе право на обращение в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им по закону личных, имущественных, семейных и иных прав (ст. 37). При этом иностранцы и лица без гражданства имеют ту же процессуальную правосубъектность, что и советские граждане — ходатайствовать о вызове свидетелей, обжаловать административные и судебные акты и т. д.2. Однако административная

1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 54, с. 119.

2 См.: УК УССР, ст. ст. 4, 5; УПК УССР. Научно-практический комментарий. Киев, 1974, ст. 3. В соответствии же с ч. 6 ст. 4 и ст. 60 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных рес-

119

>>>120>>>

правосубъектность иностранцев по объему уже правосубъектности граждан СССР, поскольку возникает с момента прибытия в СССР и прекращается с момента их выбытия из СССР К Вопросы административной ответственности иностранцев, имеющих дипломатические (консульские) карточки и, в силу этого, пользующихся иммунитетом от юрисдикции страны пребывания, разрешаются дипломатическим путем. Проступки иностранцев — это в основном нарушения правил проживания в СССР, где действует разрешительная система въезда (выезда) иностранцев по специальным визам в паспортах (несвоевременная регистрация в органах внутренних дел, проживание без прописки, передвижение по территории СССР без надлежащего разрешения, просрочка виз и сроков пребывания в СССР) и незаконный рыбный промысел в морских районах СССР.

Определенными правами и обязанностями как субъекты ответственности за совершенные административные проступки обладают должностные лица. Наряду с другими гражданами СССР они равны перед законом (ст. 34 Конституции СССР). Реализации прав и обязанностей этих делинквентов посвящается последняя глава настоящей работы. Здесь же отметим, что в изъятие из общего порядка административной ответственности должностных лиц установлена особая ответственность лиц, состоящих на действительной военной службе,— рядовых и офицеров Вооруженных Сил, Комитета государственной безопасности, военнообязанных в период прохождения сборов. В принципе в административном законодательстве Украинской ССР, РСФСР и других республик содержится запрет на привлечение военнослужащих лишь к

публик в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 16.05. 1977 г. суды рассматривают дела, в которых участвуют иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные предприятия и организации (см.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 21, ст. 313). Наряду с капитанами судов — нарушителями рыбного промысла в территориальных водах СССР — меры административной ответственности могут быть применены в отношении иностранных юридических лиц (см.: постановление Президиума Верховного Совета СССР «О порядке применения ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР «О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР».— Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 13, ст. 217).

1 См.: Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения, с. 46.

120

>>>121>>>

штрафной административной ответственности. Расширительной интерпретацией содержащийся в этих нормах запрет распространен и на другие административные наказания *.

Данная категория государственных служащих за совершение административных проступков привлекается к дисциплинарной ответственности, и наложение взыскания проводится через соответствующего военачальника '. Субституция ответственности объясняется особым юридическим положением государственных служащих в отраслях административной деятельности, где существует свой порядок прохождения государственной службы. Так, лица, состоящие на действительной военной службе, выполняют обязанности особого характера, поэтому к ним предъявляются повышенные требования личной дисциплины: они имеют воинское звание, служебное положение определяется отношениями власти и подчинения. Не последнюю роль в установлении субститутной ответственности играет и то обстоятельство, что административные наказания (денежно-имущественные по своему существу) не применимы к военнослужащим рядового состава ввиду незначительности получаемого ими содержания 2. Дисциплинарная ответственность работников

* В законодательстве других республик этот вопрос решен более последовательно. Так, ст. 5 Положения о порядке производства по делам административных проступков Казахской ССР отрицается применение любого административного наказания (а не только штрафов) к военнослужащим и лицам, к ним приравненным (см.: Ведомости Верховного Совета и правительства Казахской ССР, 1962, № 9).

1 Исходные начала субститутной ответственности заложены в Основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденных постановлением ЦИК и СНК СССР от 13.10. 1929 г. (СЗ СССР, 1929, № 71, ст. 670). В ст. 5 Основ указывается, что «должностные лица определенных категорий... подлежат ответственности в порядке подчиненности также и за проступки, хотя и не являющиеся нарушениями обязанностей службы и трудовой дисциплины, но не совместимые с назначением должностных лиц этих категорий ввиду особого характера выполняемых ими обязанностей» (см.: Дисциплинарный устав Вооруженных Сил СССР, утвержденный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 23 08. 1960 г.).

2 К случаям субститутной ответственности следует отнести ответственность родителей (заменяющих их лиц) за административные проступки детей-подростков (см.: БондаренкоГ. П. Адмь шстративна вщповщальшсть в СРСР. JlbBie, 1975, с. 75; Морозова 3. П. Административная ответственность несовершеннолетних и их родителей по советскому праву. Автореф. канд. дис. М., 1972, с. 15—17). К самим же несовершеннолетним нарушителям применя-

121

>>>122>>>

Министерства внутренних дел (и милиции) за административные проступки ближе всего подходит к ответственности служащих Советской Армии, ибо милиция и другие органы системы внутренних дел хотя и не входят в состав Вооруженных Сил, но тем не менее являются военизированным органом. Не могут выступать в качестве субъектов административной ответственности судьи и следственно-прокурорские работники. Судебно-прокурор-ская служба требует большой самостоятельности и независимости лиц, ее отправляющих, и поэтому отличается повышенной ответственностью судей и прокурорских работников сравнительно с прочими служащими. Положения о дисциплинарной ответственности судей, прокуроров и следователей предусматривают, что эти должностные лица несут ответственность в дисциплинарном порядке не только за нарушения государственной дисциплины, но и за совершение проступков, недостойных судьи (в том числе и административных проступков) '.

Для характеристики группы субъектов, которые привлекаются к ответственности, существенное значение имеет понятие «деликтоспособность». Оно входит составным элементом в общую правосубъектность участников отношений административной ответственности. Административная деликтоспособность — это особое юридическое свойство или состояние субъекта, заключающееся в способности (возможности) принять на себя ответственность за совершенный административный проступок. В теории права высказано мнение о том, что обладание правосубъектностью тем самым предполагает и деликтоспособность 2. Действительно, некоторые признаки дееспособности субъекта — возраст, психическое состояние (вменяемость) — являются субъективной предпосылкой к деликтоспособности, т. е. в каких-то признаках понятия

ются медико-педагогические меры. Здесь помимо общих условий административной деликтоспособности имеется еще и специальное: речь идет о родителях, не выполняющих обязанности по воспитанию детей и надзору за ними. Родители-военнослужащие не должны в таких случаях привлекаться к дисциплинарной ответственности: требования лично-служебной дисциплины не применимы, на наш взгляд, к родительским обязанностям.

1 См.: Положение о дисциплинарной ответственности судей судов Украинской ССР.— Ведомости Верховного Совета УССР, 1976, № 28, ст. 237; Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР.— Ведомости Верховного Совета СССР, 1964, № 10, ст. 123.

2 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права, т. 1, с. 286.

122

>>>123>>>

«правосубъектность» и «деликтоспособность» совпадают. Однако если принять во внимание, что понятие «юридическая ответственность» в литературе отождествляется или с наказанием, или с обязанностью нести ответственность, то правосубъектность никак не сообразуется с де-ликтоспособностью, понимаемой как сумма условий, при наличии которых субъект способен отвечать за проступок. Деликтоспособность формулируется административным законом как совокупность общих и специальных условий. К общим условиям относятся достижение определенного законом возраста, наличие в противоправных действиях вины, состояние вменяемости и наказуемости, осведомленность о действующем законодательстве. К специальным — должностное положение субъекта ответственности, гражданство СССР, отсутствие права на экстерриториальность.

Возраст имеет особенно важное значение. Им, в частности, определяются круг лиц, вообще подлежащих действию административного закона, условия его применения, порядок административного преследования.

В зависимости от характера административного проступка законодательством предусмотрен различный возраст, по достижении которого гражданин может участвовать в отношениях административной ответственности !.

1 Ст. 472 Административного кодекса 1956 г. устанавливала, что делинквенты могут привлекаться к ответственности с 12 лет. Законодательство о штрафах 1961 г. повысило возраст деликтоспособности.

2 С точки зрения административного закона граждане, которым не исполнилось 16 лет, неделиктоспособны. Ответственность за детей, совершивших мелкое хулиганство, мелкую спекуляцию и другие проступки, несут родители, причем ответственность предельно «малым» возрастом не ограничена.

123

>>>124>>>

видим, с возрастом связано и изменение деликтоспособ-ности по ее принадлежности.

Деликтоспособность находится в прямой зависимости и от вменяемости субъекта. Лишь вменяемые лица обладают дееспособностью, могут выступать активными участниками правовых отношений.

Невменяемость определяется в ст. 11 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик как «состояние хронической душевной болезни» или «временного расстройства душевной деятельности, слабоумия», либо как «состояние, когда совершившее преступление лицо не могло отдавать себе отчет в своих действиях и руководить ими» (ст. 12 УК УССР). Вводится, таким образом, смешанный патологический и психологический критерий вменяемости: понятие душевной болезни и душевного расстройства относится к первому, а признак «не дачи отчета в своих действиях» есть критерий чисто психологический.

К невменяемости, однако, не относится состояние опьянения. В законодательстве устанавливается, что «совершение преступления лицом, находившимся в состоянии опьянения, является обстоятельством, отягчающим ответственность». Но вместе с тем «суд вправе, в зависимости от характера преступления, не признать это обстоятельство отягчающим ответственность» '. Перечень случаев, когда состояние опьянения рассматривается как обстоятельство, отягчающее ответственность, практически нескончаем, и каждый конкретный случай совершения проступка лицом в состоянии опьянения должен рассматриваться с точки зрения, не является ли оно обстоятельством, отягчающим вину. В постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 11. 07. 1972 г. «О задачах судов по выполнению постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и указов Президиумов Верховных Советов союзных республик о мерах по усилению борьбы против пьянства и алкоголизма» судам дано указание в приговоре (постановлении) при мотивировке наказания ссылаться на опьянение как отягчающее вину обстоятельство, если оно признано судом таковым. Однако в результате приема спиртных напитков или наркотических средств может наступить патологическое опьянение, при

1 См.: ,ет. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26.07. 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство».

124

>>>125>>>

котором лицо лишено способности осознавать свои действия и контролировать поступки. Длительное злоупотребление спиртными напитками может привести и к устойчивым психическим заболеваниям, таким как белая горячка, алкогольный галлюциноз, психоз Корсаковского и т. п. Такие лица являются невменяемыми, и их ответственность за проступки исключается. Патологическое опьянение и психическое заболевание на почве алкоголизма нельзя смешивать с обычным физиологическим, хотя и очень сильным, опьянением. Решению вопроса об ответственности в таких случаях должна предшествовать тщательная судебно-медицинская экспертиза. Какие-либо иные доказательства невменяемости (например, справки психодиспансеров) непригодны, и лишь заключение психэкспертизы может служить основанием для освобождения от административной ответственности и принудительного лечения. Расходятся мнения о юридической оценке действий лица, добровольно доведшего себя до патологического опьянения. По мысли А. Габиани, применение правовых санкций к наркоманам, доведшим себя до невменяемости и совершившим правонарушение, противоречит принципам гуманности, справедливости и целесообразности '. С этим соображением трудно согласиться. Субъект доводит себя до состояния, когда рассудок утрачивает способность управлять его действиями, добровольно и сознательно. Справедливо было бы предусмотреть уголовную и административную ответственность за приведение себя в состояние бессознательности, при которой, совершая общественно опасные действия, лицо не осознавало их и не могло руководить своими поступками 2.

Условием деликтоспособности является наказуемость, понимаемая как допустимость, применимость наказания. Этот период времени, в течение которого правонарушитель может быть подвергнут взысканию за проступок, ограничен сроком давности административного наказания 3.

1 См.: Габиани А. Наказание и лечение наркоманов.— Социалистическая законность, 1970, № 8, с. 43.

2 С аналогичным предложением выступила Н. С. Лейкина (см.: Лейкина Н. С. Личность преступника и уголовная ответственность. Л., 1968, с. 57).

3 См.: ст. 15 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06. 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».

125

>>>126>>>

В некоторых случаях неосведомленность лица о требованиях правовой нормы законодатель считает условием освобождения от административной ответственности. Следовательно, деликтоспособность наступает при условии знания правовых норм. Так, лицо, у которого выявлены предметы контрабанды, если оно не знало о контрабандном их происхождении, не считается совершившим контрабанду и административному штрафу не подлежит. Ссылка правонарушителя на незнание закона как на причину проступка не может быть принята безоговорочно. Он должен достоверно доказать, что не знал закона по причине, от него не зависящей. Например, житель сельской местности впервые приехал в город, где нарушил незнакомое ему общеобязательное решение. Правда, в случаях транспортных нарушений незнание правил эксплуатации средств транспорта не является условием, освобождающим от ответственности.

Группу субъективных условий деликтоспособности дополняет вина субъекта. Она является центральным, решающим условием ответственности. Без непременного условия — индивидуальной вины (умышленной или неосторожной) — ответственность не наступит. На значимость вины как основного условия ответственности указывает то обстоятельство, что при отсутствии иных условий (недостижение необходимого 16-летнего возраста, истечение процессуальных сроков и т. п.) ответственность за административный проступок все же может наступить при доказанности вины: административное дело несовершеннолетнего передается в комиссию по делам несовершеннолетних при исполкоме, сроки, пропущенные по уважительной причине, могут быть продлены т. д. Таким образом, административная ответственность наступает лишь при наличии вины в противоправных и общественно опасных действиях. Все иные условия имеют второстепенное значение.

Практический опыт свидетельствует, что незаконные решения по административным делам нередко являются следствием игнорирования особых свойств субъекта ответственности, при наличии которых лишь и может она наступить. Административная комиссия при исполкоме Студенецкого сельского Совета (Харьковская обл.) на основании Указа Президиума Верховного Совета УССР от 26. 04. 1962 г. «Об усилении борьбы с сорняками» приняла постановление о штрафе на сумму 10 руб. колхозни-

126

>>>127>>>

цы Малик за отказ выйти на работу по чистке колхозного поля от сорняков. Указанный нормативный акт предусматривает ответственность председателей колхозов, директоров совхозов, начальников отделений железных дорог (т. е. специальных субъектов ответственности). Колхозник же за нарушение правил борьбы с сорняками может нести административную ответственность лишь тогда, когда не принимает мер по уничтожению их на земельном участке, находящемся у него в пользовании. В другом случае исполком Вольновского сельского Совета (Херсонская обл.) принял решение о наложении штрафа на агрономов Гаврилюка, Сирика и управляющего отделением совхоза «Восход» Сидорова за недостаточно активную борьбу с потравами посевов. Решение сельиспол-кома противоречит Указу Президиума Верховного Совета СССР от 11. 01. 1955 г. «Об ответственности за потравы посевов в колхозах и совхозах», который не предусматривает административной ответственности руководящих работников и специалистов 1. Ответственность несут собственники скота и птицы. Анализ закона и практики дает основание для вывода о том, что условиями административной деликтоспособности должностных лиц являются: должностное' положение, руководящая или профессионально-специальная деятельность, наделение субъектов в связи с выполняемыми функциями определенными служебными прерогативами и свойствами (правом подбора кадров и работы с ними, полномочиями по соблюдению паспортного режима, материальной ответственностью и т. п.) 2.

Как субъект ответственности должностное лицо — фигура сложная. В процессе трудовой, служебной деятельности к нему может применяться и административная, и дисциплинарная ответственность, причем правовое основание к этому одно — нарушение (ненадлежащее исполнение) общеобязательных правил. Служебно-трудо-

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1955, № 1; Ведомости Верховного Совета УССР, 1962, № 18, ст. 204; Радянське право, 1970, № 8, с. 108.

2 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27.03.1965 г. «Об административной ответственности должностных лиц за расточительное расходование электрической и тепловой энергии»; Положение о Государственной инспекции по качеству товаров и по торговле Министерства торговли УССР; Положение о паспортной системе в СССР, утвержденное постановлением № 877 Совета Министров СССР от 28.07. 1974 г. — СП СССР, 1974, № 19, ст. 109 и др.

127

>>>128>>>

вые правоотношения тесно соприкасаются с административно-правовыми отношениями, а иногда и отождествляются '. Но отождествимы ли в теоретической постановке или на практике должностные обязанности (трудовые функции) и административные общеобязательные правила? В тех случаях, когда издаваемые органами высшей и местной власти акты с административной санкцией определяют служебные обязанности должностных лиц по соблюдению паспортного режима и правил охраны рыбных запасов, по благоустройству и продаже (приобретению, хранению) огнестрельного оружия, по торговле на колхозных рынках и технике безопасности, по сохранению жилищного фонда и пожарной безопасности и т. д., нарушение этих предписаний охватывает как функциональные обязанности государственного органа (должностного лица), так и «общие» интересы населения, граждан. Если, к примеру, общеобязательное решение одного из районных Советов Черновицкой области по вопросам благоустройства обязывает должностных лиц (управдомов, комендантов, начальников ЖЭКов и водоканализа-ционного хозяйства) «ремонтировать уличные и дворовые колонки, чистить от мусора смотровые колодцы, закрывать их крышками» и т. п., то ясно, что речь идет об установлении должностных обязанностей и одновременно общеобязательных правил с охранительными задачами. Полное или частичное совпадение содержания служебных обязанностей с содержанием общеобязательных требований позволяет говорить об актах с административной санкцией «правоохранительно-должностных». Особенно часто такими актами устанавливаются общеобязательные правила по соблюдению предписаний, норм, инструкций по безопасному ведению работ, проектов планирования, застройки, ГОСТов и техусловий на изготовление строительных изделий, ремонтных работ, санитарии и т. д., совпадающие с узкоспецифическими служебными обязанностями должностных лиц — главных инженеров, инженеров по технике безопасности, архитекторов, комендантов и др. Нарушители этих «совмещенных» актов могут быть привлечены либо к административной, либо к дисциплинарной ответственности. Не исключается и одновременное применение обоих видов ответственности.

1 См.: Галаган И. А. Административная ответственность, с. 215; Бондаренко Г. П. Указ. соч., с. 72.

128

>>>129>>>

Собственно должностными, но тесно связанными с административными общеобязательными правилами являются обязанности, которые могут быть нарушены исключительно благодаря занимаемому должностными лицами служебному положению и в рамках служебной деятельности. Если должностные лица в силу служебных обязанностей, вытекающих из самого общеобязательного правила, должны осуществлять надзор и контроль за исполнением его предписаний другими гражданами и должностными лицами, то ответственность наступает за неправильное или халатное проведение этой нормы в жизнь. С этими действиями (бездействием) связано возникновение дисциплинарных или уголовных правовых отношений.