Бюрократия

Традиция изучения бюрократии в Социологии была положена М. Вебером (1858— 1920). Разработанная \\м модель рациональной идеальной бюрократии оказала наибольшее влияние как на процесс изучения феноменов власти, так и на становление института государственного управления в наиболее развитых в социально-политическом отношении странах.

М. Вебер выделил два обязательных, «родовых» условия, которым должен соответствовать любой чиновник-бюрок- рат. Это профессиональная подготовка, предусматривающая специализированное, систематическое обучение и знание чиновниками законов. Современные исследователи, развивая логику Вебера, добавляют и третье условие, необходимое для чи- новника-бюрократа, — психологическую включенность, так как осуществление управленческих функций в современном государстве связано с публичностью. Кроме отмеченных условий, присущих рациональной бюрократии, М. Вебер выделил следующие принципы ее функционирования: включенность в иерархию, служебная координация должностных лиц; компетентность в вопросах службы, обеспечиваемая профессиональной квалификацией; строгая единая служебная дисциплина, обязательность выполнения служебных обязанностей; личная свобода должностных лиц, но ограниченная рамками своего поста при исполнении служебных обязанностей; конкретное, формально фиксированное определение функций каждого должностного лица;

Бурдьё П. Социология политики. М., 1993. Политическая социология. Ростов н/Д, 1996. Политическая энциклопедия: В 2 т. М., 1999. Тощенко Ж.Т. Три особенных лика власти. М., 2002.

Шварценберг Р.-Ж. Политическая социология: В 3 ч. М., 1992.

АН. Вдовиченко

заключение персонального трудового соглашения; отбор должностных лиц по профессиональной квалификации желательно путем конкурсных экзаменов; оплата труда через получаемое жалование в денежной форме. Определены права и обязанности чиновника: право на пенсионное обеспечение в зависимости от должности, стажа и по другим основаниям; возможность ухода с должности, т.е. прекращение трудового соглашения с чиновником по его инициативе при определенных обстоятельствах; должность чиновника является единственным и основным профессиональным занятием, дающим источник к существованию; недопустимо привлекать чиновников к дополнительной деятельности; прохождение определенных ступеней карьеры (карьерный рост строится в зависимости от стажа, квалификации и других достоинств); чиновник не должен использовать свой пост или связанные с ним ресурсы в своих личных целях, т.е. работать в полном отрыве от средств управления и без присвоения служебных мест.

Невмешательство чиновников в политическую жизнь рассматривалось М. Вебером как одна из предпосылок поддержания стабильности в обществе. Его идеи вступают в конфронтацию с анализом роли и значения бюрократии К. Маркса, который рассматривал государство как аппарат насилия, где бюрократия — своеобразный паразит, неспособный быть выразителем всеобщих интересов, присвоивший себе государство и отчуждающий население от власти и от процесса управления. К. Маркс блестяще дал описание таких характеристик бюрократии, как извращенное восприятие действительности и отрыв от нее, возрастающий по мере продвижения к вершине власти, предвзятость и произвол; формализм и притязания на монопольную компетентность.

Патологии бюрократической организации нашли отражение в модели Р. Мертона (1910—2002), который полагал, что формализм, уступчивость и конформизм в иерархической структуре подавляют способность индивидов принимать самостоятельные решения, обусловливают отказ представителей бюрократии от творческого мышления и от компетентности. Он называл это явление «бюрократическим ритуализмом», обозначающим такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под уфозу достижение целей организации. Избежать замкнутости и кастовости бюрократии можно путем установления контроля над элементами организационной структуры, а также выработки мотивации на конечный результат деятельности организации.

Бюрократическая модель лежит в основе традиционного управления, которое может быть охарактеризовано как административное управление под контролем политических лидеров. Оно основано на строго иерархической бюрократической модели, где действуют постоянные, нейтральные и анонимные служащие, мотивом действий которых являются только интересы общества, т.е. они служат одинаково любой правящей партии, не вмешиваются в политику, а лишь реализуют ее. Традиционная модель сформировалась во второй половине XIX в. и в модифицированных формах существует и по сей день. Основополагающим принципом этой модели считается принцип разделения политики и управления, который исходит из веберовской парадигмы об идеальной бюрократии. Однако общество конца XX — начала XXI в. существенно отличается от общества, которое описывал М. Вебер: изменились функции бюрократии, существенные изменения претерпела структура государственных служб к концу XX в.

Если до середины 1970-х гг. основной упор в административно-государственном управлении делался на деловые качества профессиональных государственных служащих, их политическую нейтральность, что гарантировало им срок пребывания в должности, то с конца 1970-х гг. важное значение стало придаваться политической деятельности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих. Бюрократия становится субэлитной группой политической сферы.

На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администраторов и придание политического характера определенным должностям. В некоторых странах (США, Франция) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами. В этом смысле понятно и оправдано существование так называемых политических должностей.

Еще один аспект, не позволяющий говорить о реальном отделении политики от бюрократии в современном обществе — это приобретение бюрократией некоторых законодательных функций. Именно она является решающей силой при выдвижении законодательных предложений. Бюрократия играет также роль судебной власти (особенно в сфере регулирования). И, конечно, она сохранила и свои исполнительные функции в сфере реализации государственной политики.

Большинство социологов полагают, что: 1) бюрократия играет важную роль в формировании государственной политики и является существенной частью политического процесса; 2) бюрократия тесно связана с многочисленными частными группами и интересами общества, что не исключает коррупции, неравномерного учета интересов различных групп населения в процессе выработки управленческих решений.

Здесь встает вопрос о взаимодействии бюрократии с институтами гражданского общества, с группами интересов и корпорациями, а также о демократизации как процесса управления, так и самой государственной службы. На протяжении XX в., с одной стороны, численность людей, включенных в организации и так или иначе связанных с процессом управления, возрастала, с другой — развивающиеся институты гражданского общества и политическая самоорганизация масс привела к пониманию необходимости контроля за бюрократическими структурами.

В начале 1990-х гг. в большинстве развитых стран Запада начала складываться новая модель управления, основанная на применении механизмов менеджмента в общественном (публичном) секторе, которая предполагает: наличие конкуренции между службами и структурными подразделениями, предоставляющими непосредственно услуги населению; предоставление гражданам возможности для эффективного контроля за бюрократическими структурами; определение результатов деятельности администрации (ее служб, отделов) не по предоставляемым ресурсам, а по конкретным результатам (по выходу); управление в соответствии с целями, стоящими перед структурными элементами административной системы, а не в зависимости от неких абстрактных правил и регулирующих документов. Согласно этой модели граждане, являющиеся получателями услуг и продуктов деятельности системы, должны восприниматься системой по-новому, как ее заказчики и клиенты, которым должно быть предоставлено право выбора; все службы должны предотвращать появление проблемы, а не вводить услуги после ее возникновения. Свою энергию административная система должна направить на изыскание собственных финансовых ресурсов, должна зарабатывать деньги, а не только тратить полученное из бюджета; должно быть проведено разделение компетенции и ответственности, в том числе должны использоваться механизмы менеджмента участия; механизмы, характерные для деятельности свободного рынка, должны использоваться в большей степени, чем бюрократические механизмы. Внимание органов управления должно быть сконцентрировано на стимулировании развития всех секторов: общественно- го, частного, а также некоммерческих (добровольных) организаций, участвующих в общественной жизни в про- цессе решения актуальных проблем со- общества.

В результате преобразований создается новая модель государственной службы и государственного управления, которая идет на смену рациональной модели, созданной во многих странах под влиянием теории рациональной бюрократии М. Вебера. Качественными параметрами рациональной модели государственной службы являются порядок, строгая совершенная структура, определенная стратегия, подготовленные кадры, целенаправленное управление. Новая модель, которую часто называют необихеви- ористской (поведенческой), характеризуется принципиально иными параметрами, выраженными в таких категориях, как творчество, новаторство, эмоциональная атмосфера, тесные связи с общественностью, демократизм. В частности, У. Беннис ввел понятие «адхократия», что означает быстро изменяющуюся адаптивную структуру, группу специалистов с различными профессиональными знаниями, созданную в соответствии с конкретной ситуа цией. В отличие от традиционной бюрократии, здесь нет четкой вертикальной иерархии и разделения труда, формальные отношения сведены к минимуму, а специализация не функциональная, а содержательная. Подобного рода гибкие организационные структуры, почти исключающие бюрократизм, пользуются все большей популярностью в современном бизнесе и постепенно проникают в госуправление.

Обозначенные модели государственного управления, по крайней мере, на ближайшую перспективу будут дополнять друг друга и представлять некий симбиоз рациональности и творчества, что в условиях возрастающей неопределенности внешней среды будет способствовать адаптации государственных органов и административных структур к постоянно изменяющимся внешним и внутренним условиям.

Следует отметить еще одну характерную особенность: проблемы анализа бюрократии заменяются анализом так называемых элит — властных, политических, государственных, региональных, местных, а также попытками преувеличить их роль, что приводит к оправданию их деятельности и методов работы. Кроме того, такая постановка вопроса противопоставляет бюрократию народу, делая первую обладателем некоего социального качества, которое ставит их выше «толпы» только потому, что она обладает политической и административной властью.

Таким образом, бюрократия — особая социальная общность, объединенная и сплоченная общим корпоративным интересом, связанная с процессом управления, который основан на принципах рациональности, разделения труда, специализации, профессионализации. Другими словами, бюрократия — социальная группа, персонифицирующая процесс управления.

В более широком смысле с социологической и политологической точки зрения под бюрократией понимают специфическую форму социальной организации, бюрократические организационные структуры, образующие управляемые по определенному плану целевые союзы, внутренняя структура которых позволяет более полно и беспрепятственно достигать целей, стоящих перед данной организационной структурной единицей. Чаще бюрократию и ее деятельность связывают с государственной сферой, однако ее функционирование не ограничивается ей и распространяется на все сферы жизнедеятельности общества.

Основная литература

Масловский М. В. Политическая социология бюрократии. М., 1997.

Политическая социология / Под ред. Ж.Т. Тощенко. М., 2002. Гл. 16 «Бюрократия».

Социологическая энциклопедия. М., 2003. Т. 1. С. 126-127.

Энциклопедический социологический словарь. М., 1995. С. 80-82.

Дополнительная литература

Вебер М. Политика как призвание и профессия / Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 644-706.

Доунс Э. Жизненный цикл бюрократических структур. М.: Изд-во МГУ, 2003.

Мертон P.M. Бюрократическая структура и индивидуальность. М.: Изд-во МГУ, 2003.

Оболонский A.B. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США. Англия, Австралия. М., 2002.

Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. Пять стратегий обновления государства: Пер. с англ. М.: Прогресс, 2001.

Тощенко Ж.Т. Парадоксальный человек. М., 2008. Гл. «Элиты».