3. Финансирование охраны окружающей среды

3. Финансирование охраны окружающей среды

311

продукте составляла всегда менее 1%, в 80-е гг. эти затраты экономически развитых зарубежных государств были: в США -1,47%, в ФРГ — 1,5%, Японии — 1,25%.

В отличие от Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» Закон об охране окружающей среды не содержит специальных положений о финансировании природоохранной деятельности. В названном Законе РСФСР имелись два принципиально важных положения относительно финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды. Первое касалось *гого, что Закон указывал источники финансирования таких программ и мероприятий:

• республиканский бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ и бюджеты органов местного самоуправления;

• средства предприятий, учреждений и организаций;

• федеральный, территориальные и местные экологические фонды;

• фонды экологического страхования;

• кредиты банков;

• добровольные взносы населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также другие источники.

Таким образом, имелся достаточно широкий перечень источников, в том числе новых для российской природоохранительной практики. За некоторыми исключениями такие источники сохраняются и в настоящее время.

Второе важное в практическом отношении положение Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» касалось того, что финансирование экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды в федеральном, республиканских и других бюджетах выделялось отдельной строкой и должно было обеспечиваться материально-техническими ресурсами. Это положение Закона было призвано служить гарантией того, что в государственном бюджете обязательно предусматривается финансирование охраны окружающей среды. В Законе об охране окружающей среды эта мера не предусмотрена.

Как на практике осуществляется финансирование охраны окружающей среды? Какова структура природоохранного финансирования по источникам?

В период перехода к рыночным отношениям наблюдается тенденция снижения капитальных вложений в природоохранную сферу. В государственном бюджете финансовые средства на охрану окружающей среды выделяются по двум направлениям — финансируются целевые государственные программы в данной

312

XV. Экономикс-правовой механизм природопользования

сфере и деятельность специально уполномоченных государственных органов (МПР России, Росгидромета и др.)- Абсолютная сумма бюджетного природоохранного финансирования является мизерной. В 1994 г. расходная часть государственного бюджета России на решение экологических задач составляла 0,6%, в 1996 г. эта доля равнялась уже 0,5%, в 1997 г. — 0,4%. В последующие годы государственное финансирование оставалось на этом уровне. По оценкам специалистов, на финансирование экологических программ, выполнение международных обязательств России, содержание заповедников, обновление изношенной и несовершенной материальной и технико-технологической базы средств нет. Продолжает действовать остаточный принцип финансирования природоохранительной деятельности. В результате правовой оценки решения государством вопросов бюджетного природоохранного финансирования в названных объемах обоснован вывод о том, что оно не обеспечивает экономический механизм соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду. Для сравнения — в США при 15% бюджета, расходуемых на военные нужды, на решение экологических проблем отпускается 3% . У нас на охрану окружающей среды планируется 0,4% при 20% — на оборону.

В условиях дефицита государственного бюджета и сложной экономической ситуации в России важным источником финансирования природоохранной деятельности являлись внебюджетные государственные экологические фонды. Их формирование -новое для российского экологического права направление в регулировании финансирования природоохранных мероприятий. В условиях дефицита бюджетных средств на охрану окружающей среды экологические фонды, по оценкам бывшего Госкомитета РФ по охране окружающей среды, спасали природоохранную систему.

Такие фонды были предусмотрены Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач. Единая система внебюджетных государственных экологических фондов объединяла федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды.

Федеральный экологический фонд РФ был создан в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 июня 1992 г. «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и

3. Финансирование охраны окружающей среды

313

экологических фондах на территории Российской Федерации» (с изм. и доп. от 7 июня 2001 г.)1. Постановлением определено, что Федеральный экологический фонд является самостоятельным государственным учреждением, юридическим лицом. Этот фонд находился в ведении Госкомэкологии России. Последний организовывал работу Федерального экологического фонда РФ, участвовал в подготовке предложений по использованию его средств, контролировал их целевое использование.

В соответствии с Законом эти фонды формировались за счет:

• платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения. В общей сумме поступлений в эти фонды преобладают именно платежи за загрязнение природы;

• сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения;

• средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;

• полученных в виде дивидендов процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц;

• инвалютных поступлений от иностранных юридических лиц и граждан.

Закон запрещал расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранительной деятельностью. На практике это требование нарушалось. Проверки, проводимые, к примеру, Волжской природоохранной прокуратурой, выявили, что средства фондов использовались на строительство дорог, объектов культурного назначения, жилых домов и др.

Из-за злоупотреблений, связанных с нецелевым использованием средств федерального фонда, Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году»2 федеральный экологический фонд был консолидирован в республиканском бюджете Российской Федерации.

Справочная правовая система «Гарант»; СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4116. САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5074; СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4146.

J

4

314

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

Бюджетный кодекс РФ, устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства РФ, в ст. 144, определяющей состав государственных внебюджетных фондов РФ, не предусмотрел экологический фонд.

По предложению Министерства природных ресурсов РФ, согласованному с Министерством финансов РФ, Министерством имущественных отношений РФ и Министерством юстиции РФ, Правительство РФ приняло постановление от 11 октября 2001 г. «О ликвидации Федерального экологического фонда Российской Федерации»1.

Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. «О федеральном бюджете на 2001 год»2 были упразднены с 1 января 2001 г. Федеральный экологический фонд РФ, а также предусмотренные Законом о недрах, Водным кодексом РФ, Федеральным законом «Об охране озера Байкал» Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов; Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов; Фонд по охране озера Байкал (ст. 7).

На уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов могут формироваться свои экологические фонды. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» порядок образования и деятельности внебюджетных фондов субъекта РФ определяется законодательством субъектов РФ. Созданные в субъектах РФ экологические фонды и порядок их функционирования могут существенно отличаться друг от друга3.

Например, порядок формирования и использования областного внебюджетного экологического фонда установлен в Законе Сахалинской области от 25 мая 1998 г. «Об областном внебюджетном экологическом фонде». Областной внебюджетный экологический фонд представляет собой.обособленную часть финансовых ресурсов, формируемых в соответствии с законодательством РФ и названным Законом для финансирования мероприятий, связан-

СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4116.

СЗ РФ. 2001. № 1 (Ч. I). Ст. 2.

См.: Волков ГА. Правовое регулирование механизма финансирования природоохранных мероприятий: состояние и тенденции развития // Законодательство. 2000. №8.

3. Финансирование охраны окружающей среды

315

ных с разработкой и реализацией государственной полц^ики по охране окружающей природной среды на территории Сахалин. ской области. Средства фонда находятся на специальном ьнебюд-жетном счете, открываемом в Главном управлении ЦБР цо Qaxa. линской области в порядке, определяемом ее администг)ациед Средства фонда, другое имущество, приобретенное за счет средств фонда, являются областной собственностью и находятся ^ о еоа-тивном распоряжении администрации Сахалинской области управление фондом осуществляют администрация Сахалинской области и Совет фонда.

В некоторых субъектах РФ созданы бюджетные экодогичес. кие фонды. Так, Экологический фонд Рязанской области образован на основании Закона Рязанской области от 27 мая iggg «Об экологическом фонде Рязанской области». Экологцческий фонд Рязанской области -- целевой бюджетный фонд. Он

•Ч. HclXO"

дится в ведении администрации Рязанской области. Фон,, „„„„

/J, ЯВЛЯ"

ется государственным учреждением, обладает правами юр^дичес. кого лица, имеет самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета, приобретает имущественные и неимущественные права, связанные с его деятельностью, может быть истцом и ответчиком в суде (ст. 1 Закона).

В некоторых субъектах РФ имеются экологические фонды на местном уровне. Право представительных органов местного самоуправления образовывать целевые внебюджетные фонды g понял ке и на условиях, установленных законодательством РФ, закоеп. лено Законом об общих принципах организации Местного самоуправления в Российской Федерации. Например, Закон Свердловской области от 18 марта 1998 г. «Об экологцЧеских фондах в Свердловской области» предусмотрел, что на данной территории создаются областной и муниципальные экологические фонды, образуя систему экологических фондов на теРрцтопии Свердловской области, и входят в систему экологических фошюв Российской Федерации. Областной экологический фонд и муни. ципальные экологические фонды могут создаваться как внебюджетные либо как целевые бюджетные фонды. Для решенця неотложных природоохранных задач средства областц0го и муниципальных экологических фондов могут быть объединены областным законом о бюджете областного экологического фонда на очередной год или на основании договоров между Свердловской областью и муниципальными образованиями Свердловской области, либо между муниципальными образованиями этой области.

IT

316

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

4. Плата за природопользование

317

Кроме того, природоохранные мероприятия на местном уровне финансируются за счет средств федерального бюджета. Так, Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О федеральном бюджете на 2002 год»1 установил, что в 2002 г. суммы по искам о возмещении' вреда, причиненного окружающей природной среде (если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании), и средства от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции, кроме сумм конфискаций и компенсаций, взыскиваемых за нарушения на территориях государственных природных заповедников и национальных парков, перечисляются в местные бюджеты для принятия мер по восстановлению потерь в окружающей природной среде (ст. 18).

4. Плата за природопользование

Платность является одним из основных принципов природопользования. В соответствии с законодательством об окружающей среде введение платности преследует достижение ряда целей. Во-первых, плата за пользование природными ресурсами является источником пополнения государственного и местного бюджетов, а также экологических фондов. Во-вторых, важнейшая цель платежей - - стимулирование природопользователей к рациональному использованию тех ресурсов, за которые они платят, и повышению эффективности их природоохранительной деятельности.

Экологическим законодательством устанавливается два вида платежей — за пользование природными ресурсами и за негативное воздействие на окружающую среду2. В свою очередь, каждый из этих видов подразделяется на подвиды. Структура платежей, а также порядок их внесения за природопользование регулируются в основном природоресурсными законодательными и иными нормативными правовыми актами.

СЗ РФ. 2001. № 53 (Ч. I). Ст. 5030.

В соответствии со ст. 13 Налогового кодекса РФ налог на пользование недрами; налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог; водный налог; экологический налог отнесены к федеральным налогам и сборам.