Современное состояние

Необходимость масштабной региональной политики ныне признается как населением, так и властями. Само это словосочетание встречается в речах политиков и чиновников самых разных уровней и ориентаций.

Но до сих пор в России нет ни одного официально - го документа, в котором бы открыто и прямо ставились задачи, типичные для региональной политики многих развитых стран мира. Естественно, нет и ни одного закона прямого действия (как на Западе), касающегося развития кризисных районов или даже одного их типа — скажем, депрессивных или слаборазвитых.
Пока все ограничивается разработкой различных «общих» документов и их обсуждением, созданием отдельных элементов региональной политики (институциональная инфраструктура, экспертиза законопроектов и т. п.), принятием практически нескоординированных региональных программ, выплатой трансфертов и, естественно, проведением слушаний в Думе, конференций, круглых столов, семинаров и симпозиумов.
Очевидно существование в РФ отдельных элементов «выравнивающей» региональной политики, но говорить о некой систематической политике пока нельзя. Отсутствуют такие необходимые элементы любой политики, как институциональная инфраструктура, законодательная база и выделение средств, адекватных остроте и масштабу проблем. Более того, федеральный Центр лишен даже достоверной и полной информации о региональных проблемах страны.

Основные проблемы российской региональной политики
Территориальные ячейки. Регионы России внутренне очень неоднородны. Если брать их целиком в качестве реципиентов помощи в рамках региональной политики, то нет никаких гарантий в том, что средства получат наиболее кризисные ареалы. Размазывание ограниченных средств по большой территории приведет к их низкой отдаче. Кроме того, было бы неправильно направлять всю помощь властям субъектов Федерации. Если региональная политика осуществляется федеральным центром, то ему и решать, кому и как выделять средства.
В последнее время, в отличие от развитых стран, РФ встала на путь укрупнения ячеек региональной политики, вернувшись к школьноуниверситетским «большим экономическим районам». Развернувшаяся дискуссия по поводу их границ заслонила принципиальный вопрос, можно ли проводить региональную политику на уровне столь крупных территориальных единиц, если даже субъект РФ слишком велик для того, чтобы быть ее «первичной» ячейкой.
Наличие институтов. Одна из причин отсутствия адекватной существующим проблемам региональной политики — ее институциональная «бесхозность». Ею занимается множество федеральных органов. Так, различные документы по региональной политике разрабатывались в администрации президента и Совете безопасности, в центральном аппарате правительства, Министерстве экономики и торговли, Министерстве по делам национальностей и региональной политики и его преемнике — Министерстве регионального развития, в обеих палатах Федерального собрания. Для всех этих органов региональная политика имела второстепенное значение. Создание Министерства регионального развития, которое по определению должно заниматься региональной политикой, ситуацию изменило мало. На практике региональная политика чаще всего рассматривается в качестве деятельности, призванной решать общегосударственные экономические проблемы страны, обеспечивая «правильное» «размещение производительных сил». Соответственно, заниматься ею предписывают Министерству экономического развития. Однако попытки заставить это министерство исходить в своих решениях из социальнополитических соображений априори обречены на провал. Решая социальные задачи, региональная политика неминуемо снижает эффективность экономики страны в целом. Ученые-регионал исты хорошо знакомы с дилеммой «эффективность или равенство». Региональная политика обычно направлена на выравнивание уровней развития регионов за счет снижения краткосрочной экономической «эффективности» расходования бюджетных средств. Цели Министерства экономического развития диаметрально противоположны.
Нормативная база. Включение в сферу региональной политики практически всех направлений деятельности государства — а все они, естественно, реализуются на тех или иных территориях — ведет к ее отсутствию и принятию документов, состоящих из благих пожеланий. На сегодня региональная политика практически лишена правовой базы. Можно вспомнить разве что закон, регулирующий развитие северных территорий. Но он, во-первых, касается лишь одного типа территорий, а, во-вторых, имеет во многом рекомендательный характер. Кроме того, в ежегодных законах о бюджете прописываются отдельными статьями регионально-ориентированные статьи бюджета, но это лишь констатация сложившегося положения. Расходы на собственно региональную политику не предусмотрены. Важнейшее направление политики поддержки регионов — стимулирование местного самоуправления с учетом специфики территорий, в том числе особых прав некоторых регионов; реализация федеральных программ регионального развития; создание благоприятного инвестиционного климата в регионах. Именно вопросы поддержки определенных типов территорий и должны быть подробно прописаны в будущих законах.
После 1991 г. инструментарий региональной политики включал систему трансфертов, федеральных целевых региональных программ, помощь угледобывающим регионам и ЗАТО, финансирование «северного» завоза. Практически всегда речь шла о субсидиях, даже когда формально декларировался возврат получаемых средств. Отдельные территории страны получали налоговые и таможенные льготы. Некоторые регионы были провозглашены особыми экономическими зонами, но затем их специальный статус был упразднен (за исключением Калининградской области).

В рамках проводимых мероприятий помощь получают как реально кризисные территории, так и относительно благополучные. Задача официально выделить собственно кризисные территории даже не ставится.
Федеральные целевые программы. Значительная часть региональных ФЦП должна существовать не «независимо», как это происходило с начала 1990-х гг., а служить инструментами федеральной региональной политики. В идеале на основании ограниченного числа понятных и прозрачных критериев должны быть определены ее территориальные объекты, и для каждого из них разработана своя целевая программа. Эффективность такого подхода подтверждена многолетним опытом Европейского союза. В своем нынешнем виде региональные ФЦП не работают. Они, как правило, представляют собой список инвестиционных проектов. Однако подобные программы должны быть направлены, прежде всего, на повышение качества жизни населения и создание более благоприятного инвестиционного климата для всех потенциальных инвесторов. Поэтому упор в них часто делается на развитие инфраструктуры.
Конечно, в ряде случаев необходима и прямая финансовая помощь частным инвесторам. Но в целом речь должна идти о программах «открытого» типа. Они не должны фиксировать все проекты на срок своего действия. Это позволит расширить круг инвесторов и создать между ними конкуренцию, что сэкономит государственные средства. В рамках программы можно определить возможные пути развития территории, исходя из ее внутренних ресурсов. По возможности следует стимулировать инновационное развитие, создание сетевых структур и кластеров, повышение роли малого и среднего бизнеса.
Результативность. Вопрос об эффективности региональной политики обсуждается с момента ее возникновения. Действительно, в ее рамках государство из года в год затрачивает значительные средства на развитие одних и тех же территорий, чаще всего без видимых успехов. Неспециалисту трудно понять, сколь инерционны территориальные структуры, трансформация которых занимает десятилетия, а политикам, идущим на выборы раз в 4—5 лет, хотелось бы немедленной отдачи вложений. Поскольку региональная политика направлена, прежде всего, на решение социальных и политических проблем, ее результативность оценивается исходя из социально-политической, а не экономической эффективности.
В Западной Европе были попытки оценивать эффективность региональной политики величиной затрат государственных средств на одно новое рабочее место. Понятно, что чем хуже положение ареала, тем больше льгот должно предложить государство бизнесу и тем «дороже» будет новое рабочее место для государства. Но в рамках господствующей идеологии «рабочие места к населению» государство обязано заботиться именно о наиболее кризисных ареалах. Стандартные оценки экономической эффективности мало пригодны для региональной политики. Упор следует сделать на качественных изменениях в территориальных объектах региональной политики, что не исключает и количественных критериев — числа новых и сохраненных рабочих мест, их доли в общей занятости, объема привлеченных инвестиций и др.
Информация и мониторинг. Имевшаяся до конца 1980-х гг. статистика не позволяла проводить полномасштабный анализ пространственных социально-экономических диспропорций в России/СССР. Некоторые показатели отсутствовали в принципе, как, например, уровень безработицы (хотя само явление существовало, официально оно не признавалось). Другие показатели была засекречены (детская смертность и многие др.). И наконец, третьи нельзя было реально использовать: данные о средней зарплате по регионам имелись, но без учета пространственных различий в покупательной способности рубля они почти не имели практической ценности.
Специалисты скорее чувствовали, чем знали, что в стране наблюдались острые региональные диспропорции. Реально для анализа можно было использовать косвенные показатели. Так, уровень капиталовложений, особенно суммированный за ряд лет, позволял судить о состоянии экономики. Капиталовложения концентрировались, прежде всего, в наиболее преуспевающих районах и/или поставляющих самые ценные ресурсы, а их снижение было первым сигналом грядущего кризиса. О пространственных различиях в качестве жизни можно было судить по географии детской смертности, так как она отражала материальную обеспеченность, жилищные условия, состояние среды и т. д.
Прогресс в обеспеченности региональной статистикой за последние 10 лет разителен. Ныне Россия публикует ее больше, чем страны Западной Европы. Судить о пространственных различиях в стране можно уже на базе принятых в мире показателей. Публикуемая статистика свободна от преднамеренных идеологических или политических искажений. Но, естественно, она не полна. Крайне плохо учитывается не только «черный», но и «серый» сектор экономики (например, часть оборота вполне легальной розничной торговли официально не декларируется продавцами). Об огромном натуральном хозяйстве (огородные и садовые участки) имеются лишь малодостоверные оценки и т. д. Из-за этого происходит недооценка многих явлений. Ясно, что официально имеющийся спад в экономике частично компенсируется «неофициальным» производством товаров и особенно предоставлением различных услуг, увеличением выхода сельхозпродуктов с личных участков и т. д.
Однако недостатки статистики практически не мешают ее использованию при анализе межрегиональных различий. Во-первых, эти недостатки примерно в равной степени касаются всех и каждого региона страны. Во-вторых, в межрайонных сопоставлениях используются не абсолютные цифры, а относительные.

<< | >>

↑

Источник: Алексеев, А. И.. Россия: социально-экономическая география: учеб. пособие. 2013

Еще по теме Современное состояние:

- География - Землеведение - История Земли -