СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ провозглашается, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим демократическим принципам и непосредственно может быть реализовано именно на местном уровне.

Развитое местное самоуправление — одна из наиболее надежных гарантий целостности государства, поскольку муниципальная власть заинтересована в верховенстве федеральных законов, в сильной федеральной власти, способной обеспечивать гражданам минимальные государственные социальные стандарты и ограничивать вмешательство региональных властей в решение вопросов местного значения.
Мировая практика показывает, что местное самоуправление позволяет весьма эффективно решать основной круг вопросов жизнедеятельности граждан, а также развивать и укреплять межмуни- ципальные связи и таким образом стабилизировать общественную жизнь, сглаживать остроту возникающих в стране социально-экономических и политических кризисов. Согласно Конституции Российской Федерации, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (сг. 12). Иными словами, власть народа реализуется непосредственно через референдумы и всенародные выборы, а также посредством двух уровней власти — государственной и местного самоуправления.
Демократическое устройство современного российского общества подтверждается положением Основного Закона о том, что институт местного самоуправления — наряду с институтом государственной власти, федеративным устройством государства, республиканской формой правления — относится к основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 16).
В ст. 12 Конституции РФ сказано: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Это означает, что местное самоуправление обладает собственной (исключительной) компетенцией, т. е. гарантируется его непосредственное участие в осуществлении народовластия. Предполагается особый механизм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, исключающий административную зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. Взаимодействие между ними осуществляется посредством контроля за исполнением органами местного самоуправления законов, принимаемых органами государственной власти.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон), вступивший в силу 1 сентября 1995 г., определил общие принци
пы организации, а также место и роль местного самоуправления во властной системе российского государства, В этом законе утверждены правовые, экономические, финансовые основы и государственные гарантии местного самоуправления.
Федеральный закон обладает несколькими принципиальными особенностями. Новизна подхода заключается в том, что организация и деятельность органов местного самоуправления регулируются на двух уровнях — федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Так, федеральный закон устанавливает не систему органов местного самоуправления, а систему общих принципов их организации. Нет в нем и навязывания какой- либо определенной модели организации местного самоуправления. В соответствии со ст. 131 Конституции право определять структуру органов местного самоуправления принадлежит населению и представительным органам местного самоуправления.
Согласно федеральному закону и Конституции Российской Федерации, все органы местного самоуправления наделены одинаковыми полномочиями и, следовательно, равноправны, что исключает административное соподчинение органов местного самоуправления, существовавшее в нашей стране достаточно долго. Далее, закон предполагает строгое разграничение предметов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Отметим, что в настоящее время выполнение данного положения Закона сопряжено с различными трудностями, в том числе и политического характера.
Федеральный закон определил финансово-экономические основы деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с главой Уорганы местного самоуправления обладают обширными правами, в том числе правом на муниципальную собственность, правом учреждать муниципальные предприятия и управлять ими.
Кроме того, органам местного самоуправления предоставлены полномочия по формированию собственного бюджета, который обеспечивается как за счет закрепленных и регулирующих налоговых доходов, так и за счет доходов от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, дотаций и субвенций из государственных бюджетов разных уровней. Одним из важнейших инструментов бюджетного планирования названы минимальные государственные социальные стандарты.
Все изложенные выше положения нашли подтверждение и дальнейшую конкретизацию в Федеральном законе РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». В нем определены: основные принципы организации местных финансов; источники формирования и сферы использования финансовых ресурсов местного самоуправления;
основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов местного самоуправления и финансовых институтов;
гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Финансово-экономические основы местного самоуправления регулируются не только названными выше федеральными законами, но и множеством других нормативно-правовых актов. Например, Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также Налоговым кодексом, в котором определена система местных налогов и сборов. Однако необходимо отметить, что в природоресурсных кодексах (Водный и Лесной кодексы) не предусмотрено поступление в местный бюджет платы за пользование природными ресурсами, хотя право муниципальных образований на получение этих платежей установлено Федеральным Законом об общих принципах организации местного самоуправления. ^
Несмотря на то, что местное самоуправление признано Конституцией РФ независимым от органов государственной власти, существует ряд полномочий по регулированию отдельных вопросов деятельности местного самоуправления, которые относятся к ведению государства. В соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области финансово-экономических основ местного самоуправления относятся: регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией; принятие региональных программ развития местного самоуправления; обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечение государственных минимальных социальных стандартов; компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Данные положения, однако, не гарантируют безболезненного реформирования существующей системы управления. Практическая деятельность органов местного самоуправления выявила серьезные политические, организационные, экономические и социально-культурные проблемы, затрудняющие и замедляющие ход муниципальной реформы. Значительное их число является следствием существовавшей в последние десятилетия монополии государственного управления всеми сферами жизни и деятельности российского общества. Рассмотрим названные проблемы.

Политические проблемы: отсутствие в обществе понимания роли и места различных форм власти и уровней управления, более или менее консолидированного мнения об общих принципах государственного устройства, о принципах разделения властных полномочий между уровнями власти и управления и взаимодействия между последними.
Территориальные и организационные проблемы: существование муниципальных образований в границах административно-территориальной системы, созданной ранее для обеспечения вертикального и строго централизованного государственного управления.
Экономические проблемы: несоответствие финансовых и материальных ресурсов местного самоуправления исполняемым им функциям, особенно в части содержания объектов социально-культурного назначения; незавершенность формирования муниципальной собственности, в том числе муниципальных земель.
Финансовые проблемы: существенная степень централизации финансовых ресурсов; отсутствие средств как для осуществления собственных полномочий, так и для исполнения отдельных государственных полномочий и решений, принятых органами государственной власти.
Социально-культурные проблемы: утрата массовым сознанием понимания поселения как места организации общественной жизни сообщества; подмена традиций самоорганизации жителей, культуры общественного управления привычкой к администрированию.
Негативное влияние данных проблем на современное состояние местного самоуправления проявляется, в частности, в неравномерном проведении реформы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации; в незавершенности и противоречивости правовой основы местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации; в правовом сепаратизме, проявляющемся в увеличении числа нарушений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства в части прав населения на местное самоуправление.
Критическое осмысление накопившихся политических, социальных и экономических проблем началось только с объявлением перестройки и гласности. В начале 1990-х годов идеи местного самоуправления приобрели популярность. Так, весной 1990 г. почти одновременно произошли два знаменательных события: в марте состоялись первые свободные выборы в местные Советы, а в апреле был принят Закон СССР «Об основах местного самоуправления и местного хозяйства».

Это был первый законодательный акт о местном самоуправлении в истории нашей страны.
В концептуальном плане данный закон не означал, как и принятый год спустя республиканский закон «О местном самоуправлении в РСФСР», значительного продвижения вперед. По существу, они отражали действующую советскую управленческую систему, поскольку местные Советы оставались частью системы государственного управ
ления, в которой Советы имели вертикальное соподчинение. Однако надо признать, что опыт избранных в 1990 г. местных Советов, в которых оказалось немало инициативных депутатов, несомненно, подготовил радикальную реформу местной власти.
Опыт местного самоуправления в России показывает, что при формировании территориальных границ местного самоуправления учитываются прежде всего «законы обусловленности», т. е. те первичные факторы, которые способствуют возникновению и развитию поселений в определенных местах. В настоящее время, однако, продолжаются дискуссии по поводу целесообразности и эффективности различных моделей организации местного самоуправления. Так, по мнению В. А. Лапина, вице-президента Клуба муниципальных деятелей, «поселенческий принцип должен быть реализован преимущественно в малых городах, а на базе больших и средних городов наиболее приемлемым представляется муниципальное образование типа “уезд”. В сельской местности целесообразна преимущественная реализация территориального принципа: наиболее приемлемым представляется муниципальное образование типа “волость”» [4].
Директор Института региональной экономики и управления Санкт- Петербургского университета В. Н. Иванова считает, что местное самоуправление необходимо создавать на основе городов и существовавших ранее административных районов [3]. То есть, первичными факторами при построении такой модели являются имеющиеся ресурсы и экономическая целесообразность, а также воспроизводственный критерий. Предполагается, что они будут способствовать созданию минимально необходимых условий для жизнедеятельности и воспроизводства населения.
Подобный подход характерен для большинства субъектов Российской Федерации, однако обусловлен он не серьезным экономическим анализом и расчетами, а сложившейся ранее и имеющей глубокие корни системой административно-командного управления.
По нашему мнению, речь должна идти о создании благоприятных условий жизнедеятельности не для населения вообще, а для конкретных людей, проживающих на конкретной локальной территории. Решить вопросы местного значения, оказать эффективную помощь населению, организовать информирование всех граждан о состоянии дел и принимаемых решениях в муниципальном образовании и подключить их к работе, итогом которой станут комфортные условия жизни, — все это под силу местному самоуправлению, организованному по поселенческому принципу. Именно здесь, в пределах исторически сложившихся территорий, граждане и представители местной власти, как говорится, знают друг друга в лицо, хорошо понимают общие проблемы и способны ответственно и сообща их решать.
Именно через муниципалитеты, основанные на поселенческой модели, возможно эффективно реализовать принцип оперативного управления и обратной связи, который гарантирует право граждан на участие в управлении общественными и государственными делами.

При значительных расстояниях между поселениями, а также зачастую и городами, в муниципальных образованиях, созданных на базе административных районов, организовать текущее и оперативное управление значительно труднее из-за больших расстояний между поселками и деревнями, а то и между городами.
Не менее важным является принцип географической обусловленности, который учитывался и ранее, при формировании сельских общин, когда фактор расстояния между поселками, пользующимися всеми или некоторыми угодьями сообща, оказывался решающим.
На уровне административного района весьма затруднительно выявить и учесть общие интересы, так как населенные пункты имеют различное социально-экономическое положение, удалены друг от друга. Если же в границах муниципального образования находятся несколько городов, поселков и сел, то интересы населяющих их городских и сельских жителей во многом не будут совпадать.
В муниципальных образованиях, созданных в границах административно-территориальных районов, чаще всего вышеназванные принципы не учитываются.
К приведенным аргументам добавим: население должно иметь возможность реально контролировать деятельность органов местного самоуправления и влиять на них. Органы местного самоуправления в такой ситуации, зная истинные проблемы граждан и потребности своих сообществ, могут более грамотно планировать свою работу. Именно такие преимущества дает поселенческий принцип организации местного самоуправления.
Практика субъектов РФ показывает, что там, где реализована районная административно-территориальная модель муниципальных образований, органы местного самоуправления существенно отдалены от населения. Как и в прежние времена, при централизованном государственном управлении, граждане не в состоянии действенно влиять на власть.
Как известно, в условиях концентрации власти процветает всеобщая (на нижестоящих уровнях управления) безответственность, не достигается финансовая стабильность, действует порождающая иждивенчество система изъятия доходов у «сильных» в пользу «слабых», отсутствует интерес к увеличению собственных доходов, к экономии и оптимизации расходов, нет должного контроля за органами местного самоуправления и своевременной реакции на изменение местной обстановки, отсутствуют стимулы к инициативе на местах, к реформам в целом.
Федеральный закон ориентирует на использование поселенческого принципа организации местного самоуправления, не исключая в то же время и административно-территориального. Большинство регионов воспользовались вторым вариантом, создав муниципальные образования на базе административных районов, т. е. сделали исключение правилом.

Тюменская область в числе немногих сознательно пошла по другому, магистральному пути, взяв за основу поселения, при этом не разрушив исторически сложившуюся структуру. Сегодня в 289 муниципальных образованиях из 295 местное самоуправление осуществляется в границах бывших сельских советов в составе нескольких деревень и поселков, в 4 — в границах городов, а муниципальные образования двух районов — Уватского и Заводоуковского объединились в одно, при этом препятствия им тоже не чинились.
В ходе обсуждения и утверждения уставов наиболее сложно решался вопрос, связанный с определением территории создаваемого муниципального образования. Объясняется это тем, что сельсоветы не имели строгих территориальных границ, поскольку неиспользуемые сельским хозяйством земли принадлежали либо государству, либо нескольким колхозам или совхозам. Сейчас установлены четкие территориальные границы, все находящиеся на территории муниципальных образований земли находятся в ведении муниципалитетов, известен собственник каждого участка.
Другим принципиальным шагом в областной муниципальной реформе стало наделение муниципальных образований собственным бюджетом. Это обстоятельство имеет не столько экономическое, сколько психологическое значение. Имея в своем распоряжении бюджет, местные власти становятся настоящими хозяевами данной территории, учатся рационально использовать имеющиеся финансовые средства, охотнее ищут и быстрее находят дополнительные источники доходов.
За неполные три года, в течение которых в области активно развивается местное самоуправление, произошли заметные изменения в настроениях представителей местной власти: теперь они значительно реже просят у области денег, уделяют гораздо больше внимания поиску местных доходных источников.
Со своей стороны областная администрация способствует обеспечению местного самоуправления финансовыми средствами. Так, в настоящее время подоходный налог поступает в полное распоряжение муниципального образования, более того, успешно решается вопрос о возврате сумм подоходного налога в бюджет муниципального образования в тех случаях, когда кто-то получает доход вне его территориальных границ. Подобным образом решается проблема с налогами на филиалы торговых и промышленных предприятий, расположенных на территории муниципальных образований, но зарегистрированных за ее пределами.
Областная администрация делает все возможное, чтобы научить муниципалитеты извлекать доход с земли, с имущества. Не случаен тот факт, что в Тюменской области успешно осуществляется земельная реформа, которая тесно связана с реформой муниципальной.
Действующая в Тюменской области поселенческая модель местного самоуправления оправдала связанные с ней надежды. И сегодня можно уверенно утверждать: успехи в социально-экономическом развитии достигаются в том случае, если учитываются исторически ело-
жившиеся местные традиции, особенности местного хозяйственного уклада и национального быта. Названные условия нетрудно выполнить именно при поселенческом принципе организации муниципального образования.
На примере Тюменской области четко проявились преимущества поселенческой модели организации местного самоуправления, которые состоят в том, что: местные власти максимально приближены к населению (глубокое знание проблем, обратная связь, точная и быстрая реакция населения); инициатива населения направлена на решение местных проблем и реализуется непосредственно на местах (главы муниципальных образований и депутаты представительных органов обрели чувство «хозяина своей земли», утраченное в советские годы); имеется реальная возможность для детальной разработки программы социально-экономического развития, максимально использующей природно-ресурсный, экономический потенциал территории, а также самоорганизации населения.
Стало очевидным, что необходимо не только расширить и укрепить законодательно-правовую базу местного самоуправления, но сформировать в отношении его эффективную бюджетную политику государства.

<< | >>

↑

Источник: В. Ю. Большаков. Общество и политика: Современные исследования, поиск концепций. 2000

Еще по теме СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

- Внешняя политика и международные отношения - Вопросы политологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - История международных отношений - История политических и правовых учений - Общие вопросы политологии - Политика - Политическая философия - Политические исследования - Политические режимы и партии - Политология в Украине - Социальная политика - Социология политики -