ЧТО ТАКОЕ «ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ»?

В своей книге «Архитектура правления. Переосмысливая политическую децентрализацию» Трейсман пишет, что «политическая система в большей степени децентрализована там, где местные официальные лица избираются на местах и имеют право принимать окончательные решения по важным политическим[127] вопросам» (Treisman, 2007: 2).

В этом высказывании мало определенности, но есть четкое указание на то, что децентрализация, как любой процесс, должна мыслиться через свои этапы, через степени, ведущие к некоторой конечной цели.
Трудно представить себе государственный аппарат, функционирующий на основе абсолютной централизации, без передачи полномочий на нижестоящий уровень. Такой вариант может быть реализован только
в самых небольших государствах, по площади и численности населения подобных средним российским городам. Следовательно, децентрализация в этом контексте становится стандартной характеристикой современного государственного аппарата. В чем же его особенность и как нам различать процессы, происходящие в разных странах?
Для ответа на этот вопрос ученые, работающие в рамках сравнительных исследований (Rodden, 2004; Treisman, 2007), предлагают различные типологии децентрализации. К примеру, Трейсман выделяет три основных типа децентрализации: административную, политическую и налоговую (Treisman, 2007: 21-27).
Под административной децентрализацией понимается реализация хотя бы одного политического курса агентами субнационального уровня, назначенными центральным правительством и подчиняющимися ему Как раз такой тип децентрализации присущ практически всем современным государствам с большой территорией и высокой численностью населения.
Более сложной представляется политическая децентрализация. Трейсман выделяет четыре подтипа такой системы. Первый относится к возможности субнациональных правительств принимать окончательные решения, по крайней мере, в рамках одного политического курса (такой вариант получил название «децентрализация процесса принятия решений»). Второй подтип предполагает избрание субнациональных правительственных чиновников местными резидентами, независимо от нижестоящего уровня («децентрализация процесса назначения»). Объединение этих двух подтипов создает третий — «федеративное государство». Следуя за У. Райкером (Riker, 1964: 5), Трейсман пишет, что классическое понимание федерации можно было бы ограничить исключительно децентрализацией процесса принятия решений, однако все больше исследователей заявляют о необходимости политической автономии субнационального правительства, которая образовывается главным образом в результате переподчинения официальных лиц от общенационального правительства региональному сообществу (см., например: Filippov et al., 2004). Четвертый подтип — «конституционная децентрализация» — указывает на право субнациональных правительств или их представителей участвовать в процессе принятия общенациональных решений. Строго говоря, данный подтип также можно отнести к характеристикам федеративного государства. Такую позицию отстаивает Д. Элейзер, заявляя, что «федерация предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется полития, а составляющие
ее единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом (выделено мной. —A.C.)» (Элейзер, 1995: 107). Таким образом, субнациональный уровень может контролировать действия федерального центра и защищать собственные интересы.
Наконец, третий тип, предлагаемый Д. Трейсманом, — «налоговая децентрализация», под которой понимается передача на нижестоящий уровень решений по вопросам налогов или расходов, а также обладание субнациональным уровнем значительной долей общих государственных доходов или расходов.

В качестве еще одной типологии децентрализации можно привести классификацию, предложенную в (Prud’homme, 1994). Согласно этому автору, существуют три формы децентрализации — деконцентрация (перераспределение полномочий между различными уровнями центральной администрации), делегирование (передача полномочий полуав- тономным органам) и деволюция («форма децентрализации, которая предполагает передачу полномочий и ресурсов независимым и часто напрямую избираемым субнациональным правительствам», — цит. по: Rodriguez-Pose, Gill, 2005).
В целом, если рассматривать децентрализацию как процесс, описанные выше типы можно ранжировать по степени децентрализации системы государственного управления. Причем каждый последующий тип представляет собой децентрализацию более высокого порядка, в которой нуждается все меньшее количество стран.
Очевидно, что минимальный уровень распределения власти предполагает административная децентрализация (первый этап). Практически каждое национальное правительство стремится передать реализацию части своих полномочий на нижестоящие уровни, при этом поддерживая контроль, по крайней мере, над региональным правительством.
Второй этап — наделение региональных органов власти правом принимать не только уточняющие, но и принципиальные решения по тем политическим курсам, которые реализуются на субнациональном уровне. При этом центру выгоднее оставить за собой контроль, например, над руководителем региона, самостоятельно назначая его и обладая возможностью снять с поста.
Третий этап — наделение региональных органов власти политической автономией, т. е. избрание субнациональных руководителей местными жителями. Возможным объяснением такого шага (кроме разрешения политического конфликта, о чем подробно речь идет ниже) является
желание центральных властей передать на региональный уровень не только полномочия, но и ответственность за их реализацию, тем самым упрочив свою легитимность в качестве актора, отвечающего не за состояние канализации или региональных дорог, а за решение вопросов общегосударственного значения.
В свою очередь, став представителями регионального сообщества, руководители регионов имеют полное право требовать своего участия (или участия своих представителей) в принятии общенациональных решений — это четвертый этап децентрализации.
Наконец, на пятом этапе регионы получают финансовую автономию — т. е. источники собственных доходов и возможность расходовать полученные средства по своему усмотрению.
Что же, таким образом, становится конечной точкой децентрализации? Из изложенного видно, что речь идет не об окончательной дезинтеграции государства, а лишь о формировании современного федеративного государства. Однако, по крайней мере, сейчас преждевременно говорить о том, что любое государство, вставшее на путь децентрализации, рано или поздно превратится в федерацию. Начало каждого нового этапа — это значительная государственная реформа, которая проводится только при наличии существенных проблем в управлении. Осуществление каждого этапа занимает не один год, сопровождаясь настоящими политическими баталиями, поэтому многие государства останавливаются, сделав лишь самые первые шаги.[128] Кроме того, по тем же причинам в реальном политическом процессе редко соблюдается намеченный порядок этапов.[129] В таком случае важно понять, что побуждает государства к децентрализации системы управления и подталкивает их все дальше и дальше в сторону федеративного государства.

<< | >>

↑

Источник: В. Гельман, О. Маргания. Пути модернизации: траектории, развилки и тупики : Сборник статей. — СПб. : Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге. — 408 с.. 2010

Еще по теме ЧТО ТАКОЕ «ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ»?:

- Банковская деятельность (контрольные) - Бизнес-планирование - Бухгалтерский учет (лекции) - Занятость населения - История экономики - Макроэкономика - Международные экономические отношения (МЭО) - Менеджмент - Налоговая деятельность - Региональная экономика - Рынок труда - Управление персоналом (контрольные) - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование (контрольные) - Экономика природопользования - Экономический анализ (контрольные) -