Функционирование органов власти на местах

В отличие от Польши в Болгарии комитеты Отечественного фронта официально не являлись органами власти, хотя поначалу болгарские коммунисты предполагали такой вариант развития и даже закрепили его как необходимый в директиве ЦК БРП(к) от 26 августа 1944 г. В Болгарии имело место значительное разнообразие отношений межцу местными комитетами ОФ и государственными органами власти (там, естественно, где они сохранились). В ряде округов вся власть в общинах сосредоточивалась в руках комитета ОФ, в других местах председатель комитета исполнял функции кмета (старосты) общины, околийского управляющего и пр. Но несмотря на это разнообразие, повсюду в стране существовала практика назначения на руководящие должности в административный аппарат лиц по рекомендации комитетов ОФ или избрания их на общих собраниях жителей по рекомендации комитетов*^.

Социальный и политический состав государственных, административных и хозяйственных учреждений регулировался с помощью так называемых справок ОФ — нового вида документов, являвшегося подтверждением политической благонадежности и лояльности того или иного лица. В первые месяцы новой власти эти справки имели обязательный статус, но постепенно стали приобретать характер общественной рекомендации. В конце 1946 г. X пленум ЦК БРП(к) рекомендовал Национальному комитету ОФ приостановить их выдачу, но в политической практике справки имели сравнительно широкое хождение еще и год спустя, т.е. в конце 1947 г.

Как «опора новой власти на местах» комитеты ОФ получили функции контроля и содействия работе государственных и общественных органов. Это означало, в частности, что комитеты занимались подбором кадров и контролировали их деятельность, но вопросы назначения и увольнения государственных и других служащих были прерогативой соответствующих министерств. Заметим, что грань здесь была достаточно зыбкой, и это во многом объясняет требования партнеров компартии по ОФ покончить с «двоевластием», пресечь «управленческие» замашки комитетов. Острота вопроса об административных чистках и выдвижении новых кадров была усугублена временной отменой в начале 1944 г. служебного ценза, что фактически широко открыло дверь трудящимся в госаппарат. С юридической точки зрения появление соответствующего декрета-закона давало возможность под антифашистскими лозунгами немедленно приступить к радикальной чистке всего государственного аппарата123.

Отмеченные отличия в практике функционирования советов (комитетов) не повлияли на основные тенденции их дальнейшего развития. Старая практика делегирования депутатов на основе соглашения в рамках народных, национальных и отечественных фронтов уступила место новой — организации выборов в народные советы. Этот процесс шел разновременно в различных странах региона, охватив 1949—1954 гг.

В Болгарии первые выборы были назначены на 15 мая 1949 гг. Руководство страны придавало выборам большое значение в процессе формирования всеобъемлющей системы власти, отражавшей, как подчеркивалось, чаяния и интересы народа. Предвыборная кампания официально началась во второй половине апреля. Выдвижение кандидатов осуществлялось по указаниям ЦК БКП, согласно которым устанавливалось соотношение кандидатов для членов партий ОФ и беспартийных. Так, например, в Варненском округе это соотношение было следующим: БКП — 60%, БЗНС и беспартийные — 40%. В некоторых местных организациях БЗНС, например в Шумене и Балчике, проявились настроения в пользу паритета, но провести этот принцип в жизнь не удалось. Показательно «объяснение» этого факта, данное в информационном письме консульства СССР в Варне в Москву в мае 1949 г. по итогам выборов: указывалось на нехватку «авторитетных и подходящих кадров» в БЗНС. Данная констатация по многим причинам вызывает сомнения. В частности, хотя бы вследствие того, что крестьянская партия Болгарии, имевшая долгую историю, славные традиции общинной, кооперативной, просветительской деятельности, вряд ли страдала из-за отсутствия достойных членов. Косвенно подтверждают это и содержавшиеся в данном письме сведения о том, что в Варне и других местах дважды пересматривались списки кандидатов, якобы по причине нарушения указания ЦК БКП о пропорциональном представительстве (логично предположить, что пропорции нарушались в пользу БЗНС). Кроме того, имевшиеся отводы, как правило, касались кандидатов от БЗНС. Под предлогом отсутствия подходящих кандидатов-«земледельцев» местные организации БКП часто выдвигали своих членов от общественных организаций (женского союза, союза народной молодежи и пр.), не указывая партийности.

В процессе голосования обнаружилось много неточностей в избирательных списках. В самой Варне в день выборов было выявлено 1500 избирателей, не включенных по разным причинам в списки. Допускалось, например, нарушение и такого рода: чтобы повысить процент участвовавших в выборах, лиц, выбывших из города или заболевших, просто вычеркивали из списков. Достаточно активно некоторые члены избиркомов осуществляли подмену бюллетеней, чтобы обеспечить «победу» кандидатов ОФ. В селе Бяло, как стало известно в советском консульстве, было подменено 300 бюллетеней, в селе Новоградец — более 100. Советские дипломаты получили информацию и о том, что на бюллетенях и конвертах делались специальные пометы с целью определить, кто из «ненадежных лиц» как проголосует. Имелись случаи двойного голосования некоторых специально подготовленных избирателей в ряде сел на разных избирательных участках. Достаточно оперативно в Варненском округе перешли к нажиму на голосовавших против ОФ. Как правило, по отношению к ним применяли «замаскированную репрессию» — повышенный налог124.

Характерно, что советская сторона подобные нарушения объясняла «пережитками старых буржуазных выборов, когда в погоне за большим количеством избирателей... прибегали к такой махинации...» Советские дипломаты констатировали, что «в настоящее время эти проделки (!), несомненно, наносят большой вред авторитету ОФ»125.

Информационные материалы советских консульств частично освещали «ошибки», имевшие место при подсчете голосов. «Вольно или невольно», как говорилось в одном из донесений в Москву, кое-где городские избиратели были включены и в число голосовавших в районах. Такое дублирование позволило, например, причислить к голосам, поданным за союз ремесленников в Варне, свыше 60 тыс. человек. Однако, справедливости ради заметим, что не всегда в таких случаях проявлялся умысел. В некоторых селах членами и даже секретарями избирательных комиссий были почти неграмотные люди, которые не могли проследить за правильностью заполнения списков126.

Выборы в народные советы по официальной статистике дали 92% голосов за кандидатов ОФ. По словам заведующего агитпроп- отделом ЦК БКП М.Николова, этот результат превзошел все ожидания партийного руководства. В беседе с сотрудником посольства СССР Г.Купкой 17 мая 1949 г. Николов подчеркнул, что 80% населения отдали голоса за ОФ «по убеждению», а 10—15% голосов пришлось на долю «буржуазных элементов», которые попытались таким образом «втереться в доверие наших властей, усыпить их бдительность и творить свое вражеское дело»127. Неясно, что служило основой для такого «распределения» Николовым процентов голосов. Во всяком случае, напрашивается вывод о произвольном подходе, а не серьезном, глубоком анализе итогов выборов. Что касается голосов, поданных против ОФ, то их наличие Николов связал с недовольством населения местным руководством и системой распределения промышленных товаров, но более детального анализа не сделал.

А между тем документы фиксируют обращение части избирателей к лозунгам оппозиционного БЗНС, разгромленного осенью 1947

г., а также к авторитету Т.Костова. Его имя упоминалось в сотнях антиправительственных лозунгов, написанных на избирательных бюллетенях, причем о Костове говорилось в том числе и как о борце за установление в Болгарии власти, «типа существующей в Югославии». Из документов видно, что на итоги выборов, несомненно, повлияла самоуспокоенность властей в городах и околиях: переоценив силы ОФ, они сочли, что отсутствие официальной оппозиции автоматически обеспечит ОФ победу128. Почти все околии запоздали с началом предвыборной агитации, вели ее фактически лишь последнюю неделю — с 7 по 15 мая.

Тем неожиданнее оказались подлинные цифры. Мы не располагаем, к сожалению, материалами для масштабного обобщения, но те, что оказались доступными, свидетельствуют о значительном разрыве между официальной статистикой и реальностью. Так, по информации руководителя госбезопасности Средецкой околии П.Стоянова, представленной им в советское консульство в Бургасе, за ОФ было подано не 79% голосов, как сообщалось, а лишь 55%. В ряде мест результат был для ОФ удручающим. В селе Гос- подарево за ОФ из 830 избирателей было подано 35% голосов, в районном центре Средец — 60% и пр. В селе Чемерин Бургасской околии из 517 избирателей только 75 проголосовали за ОФ, в селе Скеф из 266 избирателей — 126129.

В направленной в Москву справке консульства по итогам выборов в Бургасском консульском округе от 8 июня 1949 г. подчеркивалось, что местное руководство стремилось «выправить опасное положение на своем избирательном участке» путем применения специальных мер: при подсчете голосов широко практиковалась подмена бюллетеней. Эту информацию советские дипломаты получили непосредственно от секретарей околийских комитетов БКП и председателей народных советов. Последние подтвердили несоответствие официальных и реальных итогов выборов настроениям населения: процент голосов, по их мнению, не должен был превысить 80—85, в то время как, по официальным данным, за ОФ в городах и околиях округа голосовали 89,46%, а отдельно в городах процент был еще выше — 95,66%130.

Есть основания считать, что «техника» помогла «выправить положение» и в других районах страны. Например, в Русенском округе официальным 90% голосов противостояли конфиденциальные данные руководства БКП о 67—75% избирателей, отдавших свои голоса за ОФ131.

Помимо пресловутой «техники», влияние оказали и репрессивные акции, властей. В Бургасском округе накануне выборов «за вражескую агитацию и провокации» народная милиция арестовала 75

человек132. Превентивные аресты явились важным средством давления на электорат.

июня 1949 г. прошли выборы в сельские народные советы в Албании. Списки кандидатов также были подготовлены местными партийными и государственными органами, но мнение населения при этом практически не учитывалось. Это, как отметил Э.Ходжа в беседе с Д.С.Чувахиным 8 июня 1949 г., привело к «прорывам» в некоторых избирательных округах. Тем не менее в целом за кандидатов Демократического фронта по официальным данным отдали голоса до 90—95% избирателей. Но, как и в Болгарии, в отдельных районах итоги были далеко не столь оптимистичными. Так, на севере страны в ряде мест до 20—25% избирателей вообще не явились голосовать, в некоторых районах 10—12% избирателей проголосовали против кандидатов фронта133.

В Румынии в 1949 г. на смену традиционным местным представительствам власти — префектурам и примариям пришли назначенные сверху новые органы власти — временные комитеты. Специально созданная государственная комиссия приступила к разработке закона о народных советах. При этом в основу работы был положен советский опыт, причем в самом конкретном его варианте: заместитель председателя правительства ТДжорджеску сообщил советнику посольства СССР С.С.Спандарьяну 14 мая 1951

г., что румынской стороной были «широко использованы переводные советские материалы»134. На основе подготовленного положения о выборах в декабре 1950 г. прошли выборы в сельские, городские, районные и областные народные советы.

Практика выявила массу трудностей в работе советов. Определяя их причины, Джорджеску в первую очередь указал на отсутствие опыта, неорганизованность, канцелярщину, обилие циркуляров и директив из центра, «отнимающих [у депутатов] массу времени, но не дающих правильного направления в работе». Наблюдалась подмена административной власти со стороны секретарей райкомов РРП, хотя установки вышестоящих партийных органов на этот счет носили запретительный характер.

Примечательно, что румынское руководство видело для себя выход из трудного положения в приглашении советских специалистов. Советская сторона пошла навстречу просьбам румын: в мае 1951 г. в Бухарест прибыли советник по вопросам народных советов П.А.Архипов и советник по вопросам районирования П.А.Туманов135.

В Венгрии первые выборы в местные советы прошли 22 октября 1950 г. Членами и кандидатами в члены советов были избраны более 220 тыс. человек. Преобладающие позиции в советах занимало трудовое крестьянство — 67% депутатов. Затем шли рабочие — 15%, представители интеллигенции — 7%. Остальные мандаты достались служащим, мелким промышленникам и торговцам. При этом треть избранных были коммунистами136. Документы показывают, что советская сторона внимательно наблюдала за функционированием системы власти в стране. В частности, большой интерес сотрудников посольства СССР в Будапеште Н.Н.Сикачева и Ю.Н.Чернякова к «вопросам советского строительства в Венгрии» стал главным поводом для встречи дипломатов с заместителем министра внутренних дел Т.Пеце 22 октября 1951 г. Пеце констатировал, что и год спустя после выборов аппарат советов еще сильно засорен бывшими хортистскими чиновниками и другими кадрами, не заслуживающими доверия. Решения майского пленума ЦК ВПТ 1951 г., на основе которых была проведена чистка в низовых парторганизациях, повлекли за собой усиление внимания и к штатам народных советов. С мая по октябрь 1951 г. из состава советов было удалено более 600 сотрудников, а всего было намечено «вычистить» 1 888 человек. Чистка коснулась и рядовых сотрудников, и руководителей. Ко времени беседы вакантными оставались посты председателей исполкомов советов в четырех комитатах (прежние руководители «сняты по непригодности»). Кроме того, было намечено сменить председателей еще в двух комитатах. По словам Пеце, большую трудность представлял подбор секретарей сельских советов. Большинство действующих секретарей в прошлом являлись сельскими нотариусами, были людьми «грамотными и хитрыми», что давало им возможность фактически заправлять всеми делами советов за спиной неопытных и, как правило, малограмотных председателей.

Помимо чисток венгерское руководство считало необходимым организовать отзыв не справлявшихся со своими обязанностями депутатов. Пополнение советов предстояло осуществлять, согласно указу Президиума Республики, путем кооптации новых членов.

Масштабы ее были значительными: до 20% первоначального состава. Кандидаты выдвигались органами Народного фронта137.

Определенные итоги намеченных мероприятий по укреплению советов подвел в беседе с Н.Н.Сикачевым 14 октября 1952 г. заместитель министра внутренних дел А.Варга. Он отметил положительные изменения социального состава сотрудников аппарата советов: 67% являлись «выдвиженцами из среды рабочих и крестьян». За один лишь 1952 г. состав советов удалось обновить на 40%, в том числе сменить 1 500 секретарей советов, которых Варга охарактеризовал как «опору кулачества в государственной администрации». Изменения коснулись и структуры советов: в областных исполкомах были организованы отделы кадров, а в районных исполкомах созданы специальные занимавшиеся вопросами кадров группы. Они несли ответственность не только за подбор сотрудников, но и за повышение квалификации и профессиональных навыков последних. Кроме того, был увеличен штат советов за счет организации отделов заготовок в райсоветах и введения должности инструкторов по заготовкам в местных советах. В областных исполкомах введены должности трех заместителей председателя. Все новые кадры должны были пройти специальную подготовку на трехмесячных курсах для секретарей советов и на пятимесячных — для председателей. С 1 января 1953 г. планировалось открыть специальную академию для подготовки работников советов и пр. В целом, по оценке Варги, удалось существенно улучшить работу советов, хотя сохранились еще и серьезные недостатки. К числу таковых Варга отнес отсутствие должной заботы о нуждах населения и бюрократизм. Причем, если первый недостаток демонстрировали «свои» кадры на местах, то второй исходил в большей мере от вышестоящих органов. Настоящим бедствием стали постоянные наезды в местные исполкомы «инструкторов» из центра, которые с целью контроля за работой советов «собирали сведения» и, как подчеркнул Варга, только мешали работать138.

Следует отметить, что постоянное внимание, демонстрировавшееся советскими наблюдателями к работе советов в Венгрии, имело особую причину. В Венгрии сложилась весьма своеобразная практика, когда местные органы власти административно подчинялись министерству внутренних дел. Поэтому и информацию о работе советов советская сторона могла почерпнуть прежде всего от руководства МВД. Это положение вызывало несогласие и критические оценки работников посольства, сообщавших в Москву, что такое подчинение «в серьезной степени нарушает принцип демократии», и что местные советы, «по существу, являются до сих пор особыми ячейками министерства внутренних дел»139.

В странах региона довольно рано выявилось и начало углубляться противоречие между программной задачей местных органов власти и их фактической ролью. Прокламируемый демократизм советов, не развившись, постепенно был сведен к формальным процедурам, а исполнительный аппарат начал возвышаться над советами. Это определило четкую перспективу превращения советов из власти трудящихся во власть для трудящихся через партийногосударственных функционеров, в один из «приводных ремней». Над обществом вставала партия, а ее руководство, оказавшееся бесконтрольным, — над партией. На местах партийные руководители приобрели власть, фактически неподконтрольную. Это положение в руководствах компартий определялось чаще со знаком плюс как реализация руководящей роли коммунистов в обществе. В одной из справок ЦК ВПТ, в частности, «очень серьезным достижением» было названо такое положение, когда «секретари партийных организаций, уездные, областные, городские и районные комитеты партии охватывают своими действиями все большую и большую территорию и становятся хозяевами (подчеркнуто в документе. — Авт.) этих территорий»140. Это положение укрепилось после процесса над Райком и его сторонниками. Местные партийные организации зачастую не считали нужным даже ставить в известность народные советы о проведении тех или иных важных мероприятий. Подобное явление перешагнуло венгерские границы, обозначив один из имманентных признаков «партийного государства». Так, например, возникла конфликтная ситуация в столице Албании — Тиране, во время выселения «реакционных семей». Действуя в тесном контакте с городским комитетом АПТ, органы МВД подготовили списки на выселение, в которых допустили много ошибок. Когда городской совет начал получать жалобы, то выяснилось что он даже не был проинформирован об акции выселения. Органы МВД были вынуждены приостановить свою деятельность и привлечь к проведению в жизнь этой «нужной меры» работников горсовета141.

Вместе с тем имелись примеры и обратного порядка, причем характерно, что они отразили инициативу «снизу». В румынской деревне, в частности в 1952 г., наблюдалось некоторое ослабление влияния секретарей парторганизаций. Предпочтение местное население отдавало председателям сельских советов, являвшимся освобожденными работниками. Не всегда эти посты занимали коммунисты. Поэтому понятно, почему в материалах, поступивших из ЦК РРП в Москву, ясно просматривалась озабоченность создавшимся положением, когда «фактически руководителем села» становился глава совета, подчас оттесняя на второй план партсекре- таря142.

Особо следует отметить и методы сращивания партийного и административно-хозяйственного и ведомственного аппарата на местах. Как и «наверху», сравнительно широко применялась кооптация руководителей учреждений в партийные органы. В Венгрии, в частности, сплошь и рядом руководители МТС, полиции, армии, транспорта и пр. с легкостью кооптировались в состав уездных бюро или уездных комитетов ВПТ. Партийное руководство массовыми организациями осуществлялось путем их механического прикрепления к конкретным отделам уездного бюро партии. Например, профсоюзы в промышленных уездах прикреплялись к промышленному отделу, в иных уездах — к орготделу. Организации Демократического фронта освобождения были закреплены за сельскохозяйственным или кооперативным отделами. Принцип «двойного подчинения», хорошо известный правоведам, переживал на практике определенную трансформацию: идея сочетания «горизонтальной» и «вертикальной» связи местных органов государственного управления с советами, с одной стороны, и вышестоящими ведомствами и учреждениями, с другой, качественно видоизменилась в силу того, что советы уже оказались в подчинении у партийных органов. Поэтому широкое распространение получила практика, когда, как, например, в Венгрии, культурно-просветительные учреждения на местах напрямую контролировались и руководились агитационно-пропагандистским отделом уездного комитета партии, а заведующие отделами кадров различных уездных органов «выходили» непосредственно на отдел кадров уездного партийного комитета.

Понятно, что такая практика вела к прямому отождествлению уездных партийных органов с местной администрацией, причем не только в глазах населения: «...Имеются многочисленные случаи, когда [сами] хозяйственные и массовые организации обращались за указаниями к партийным организациям даже по вопросам второстепенного значения», — говорилось в упомянутой выше справке ЦК ВПТ143.

Отдельные государственные структуры, в частности, министерства, стремились, как показывают документы, сохранить чистоту «вертикальной» связи и, курируя местные государственные, хозяйственные и культурные органы, не стремились обсуждать с местными партийными органами возникавшие вопросы. Характерно, что подобные действия в высших эшелонах ВПТ были отнесены к разряду «крупнейших недостатков»144.

Примечательно, что в «верхах» ВПТ порой высказывались весьма неожиданные в условиях «партийного государства» оценки сращивания партийного и административно-хозяйственного аппарата. 10 февраля 1950 г. на заседании в центральном руководстве ВПТ М.Ракоши подчеркнул негативные последствия этого явления, не дававшие возможности в достаточной степени реализовать руководящую роль партии. В этом венгерский лидер усматривал исходную причину многих других недостатков145.