<<
>>

«Соединение властей» — основной принцип формирования высших органов власти

В конце 40-х годов в Восточной Европе сложилась и действовала представительная система власти, включавшая в себя парламент как ее центральный орган и местные органы — народные (национальные) советы (комитеты) всех ступеней.
Как и в СССР, «пирамида» советов была призвана олицетворять собой реализацию принципов подлинного «народовластия». Этот подход закреплялся в национальных конституциях. При их подготовке народнодемократические государства непосредственно ориентировались на Конституцию СССР 1936 г., именно в ней видели для себя «великий прообраз». Примечательно, например, что первоначальный проект конституции Югославии 1946 г., составленный югославскими юристами под руководством коммунистов Э.Карделя и М.Пьяде, был почти дословным переводом Конституции СССР на сербско-хорватский язык3. В отдельных странах по советскому примеру названия первых конституций были персонифицированы: Димитровская в Болгарии, Готвальдовская в Чехословакии. Но так же, как и в СССР, в странах региона существовал большой разрыв между внешне вполне демократическими конституционными нормами и реальной практикой общественной жизни.

Прежде всего это коснулось деятельности высших органов законодательной власти — парламентов. Этот институт во всех странах региона был признан важной частью политической системы и воспринимался демократическими силами как атрибут национальной независимости и государственного суверенитета4.

Задача превращения парламентов в действительное представительство трудящихся повсюду значилась среди первоочередных. Отличительной чертой этого процесса явилось насыщение данного института представителями трудящихся. Реализация такого подхода на практике означала, как правило, стремление провести в высший законодательный орган как можно большее число членов компартий. Использовались с этой целью различные методы.

В Венгрии на 1 января 1950 г. из 402 депутатов Национального собрания 288 были членами Венгерской партии трудящихся (ВПТ), 61 — партии мелких сельских хозяев (ПМСХ), 38 — национально-крестьянской партии, 10 — независимой венгерской демократической партии, 3 — радикальной партии, 2 депутата были беспартийными. Характерно, что выборы в парламент, как и процедура назначения на высшие государственные посты, проводилась с использованием так называемого партийного ключа. Так, на парламентских выборах в мае 1949 г. по списку Национального фронта от ВПТ было избрано 285 депутатов. Однако соглашение о партийном ключе заключалось лишь на период формирования состава парламента. Это давало коммунистам возможность маневра. По истечении срока соглашения в ходе замены некоторых депутатов новыми ВПТ удалось увеличить долю своего представительства до 288 человек. «Впредь этот процесс будет продолжаться», — сообщали из ЦК ВПТ в Москву5.

По венгерским официальным данным, переданным в ЦК ВКП(б), состав парламента выглядел следующим образом: превалировали рабочие — 176 чел.

(43,9%), в то время как число крестьян (115 чел. или 28,6%) уравнивалось числом депутатов из интеллигенции, мелких ремесленников и торговцев (111 чел. или 27,5%). Однако эти данные значительно отличались от картины, которая складывалась на основании самолично заполненных депутатами анкет. По анкетам получалось, что в парламенте заседали всего 96 рабочих (23,7%), 77 крестьян (19,0%), 40 представителей интеллигенции (9,8%), 31 служащий (8,0%), 9 военнослужащих (2,3%), 1 священник (0,2%); доминировала здесь группа «государственных, партийных и общественных деятелей»: таковых было 146

человек (36,5%).

Такое несоответствие не могло не обратить на себя внимание. Венгерское руководство, однако, сочло, что оно возникло по вине депутатов: одни указали в анкетах социальное положение, а другие — должность. Так, в частности, получилось с руководителями ДЕФОС28, вчерашними крестьянами, которые отнесли себя в анкетах к категории государственных, партийных и общественных деятелей. В справке ЦК ВПТ, полученной Внешнеполитической комиссией ЦК ВКП(б), отмечалось, что депутаты этой категории, а также служащие государственных учреждений и военнослужащие в подавляющем большинстве по своему социальному положению принадлежали к «трудящимся», и в силу этого официальные данные и сведения анкет «в основном совпадают»6.

Среди 402 депутатов была 71 женщина, что составило 17,6%. По сравнению с 1947—1948 гг., процент женщин-депутатов возрос почти в 4 раза, и этот факт оценивался исключительно высоко. Из состава депутатского корпуса 55 человек (13,6%) не достигли 30-летнего возраста.

Документы свидетельствуют, что, отслеживая состояние и деятельность парламентов в странах региона, советские наблюдатели в первую очередь обращали внимание на социальный состав, именно с ним связывая эффективность работы высших законодательных органов. Так, например, в одной из справок аппарата Коминформа, подготовленной С.Заволжским в феврале 1950 г., подчеркивалось: «Сравнение состава законодательных органов Венгрии созывов 1947 и 1948 гг. показывает, что в сегодняшнем парламенте представители трудящихся занимают несравненно большее число мест и что при решении всех вопросов им, безусловно, принадлежит решающий голос»7. На самом деле практика очень быстро показала, что абсолютизация такого подхода оборачивалась серьезными издержками в функционировании парламентов, влияя прежде всего на возможность профессионально решать поставленные вопросы. Выпячивание на передний план трудового происхождения депутатов обслуживало сугубо политические цели.

Также не следует идеализировать и переоценивать и выборное начало в формировании парламентов. В условиях утвердившейся монополии коммунистов на власть выборы для них, как подчеркивал в одной из своих работ М.Джилас, «минимально важны»8. Однако, исходя из установки, что все должно быть узаконено, а народ и формально должен продемонстрировать свою лояльность и поддержку власти, отбор будущих парламентариев партийное руководство проводило предельно тщательно. Так было в СССР, по такому же сценарию шел процесс подборки «всенародных избранников» и в странах Восточной Европы, что не только давало возможность власти заранее прогнозировать состав парламентов и их руководство, но и избегать нежелательного хода развития событий. Например, 5 августа 1952 г. временный поверенный в делах СССР в Венгрии В.Азовцев сообщил в Москву министру иностранных дел А.Я.Вышинскому: «Довожу до Вашего сведения, что венгры намечают созвать парламент 14 августа сего года. Предполагается, что Доби Иштван будет избран председателем Президиума Народной Республики, а Ронаи Шандор, который занимает этот пост в настоящее время, будет избран председателем парламента»9. Открывшаяся 14 августа сессия парламента утвердила все те изменения, о которых априори информировал Москву Азовцев.

На заседании Политбюро ЦК БКП 17 октября 1953 г., где среди прочих рассматривался вопрос «О подборе кандидатов в народные представители», докладчик Т.Живков сформулировал для партийных руководств следующую «приблизительную ориентировку»: в будущий состав Народного собрания должны войти: — по партийной принадлежности — коммунисты — около 60%; члены БЗНС — 20%; беспартийные — 20%; — по социальному составу — рабочие с производства — 35%; сельские хозяева, в том числе кооператоры — 18%; некооперированные крестьяне — 7%; общественные деятели из среды науки и искусства — 22%; инженеры, техники, врачи, учителя и др. — 15%; Народная армия — 3%; женщины — 15—20%; молодежь — 10—15%10.

Формируя в соответствии с данной «ориентировкой» высший законодательный орган страны, болгарское руководство озаботилось недопущением в Народном собрании и малейших проявлений «буржуазного парламентаризма». С этой целью Политбюро ЦК БКП приняло в декабре 1953 г. специальное решение о максимальном приближении регламента работы Собрания к Верховному Совету СССР.

Намеченным на ноябрь 1952 г. выборам в Великое Национальное собрание Румынии предшествовала большая подготовительная работа в высшем эшелоне РРП. Помимо основного вопроса — создания проекта новой конституции (он решался при активной помощи советской стороны11), рассматривались разного рода организационные вопросы: было, в частности, определено число избирательных округов (419), оговорены нормы представительства и, естественно, социальный состав депутатов. В беседе с послом

А.И.Лаврентьевым секретарь ЦК РРП И.Кишиневский подчеркнул, что не менее 25—28% кандидатов составят беспартийные рабочие и крестьяне. Кроме того, качественный уровень депутатов предполагалось поднять избранием в парламент председателей областных исполкомов, первых секретарей обкомов партии, директоров крупных заводов, стахановцев. Серьезно предстояло подойти к вопросу о выдвижении кандидатов от интеллигенции (учителей, профессуры и пр.), обеспечив им достойную норму представительства. Видимо, достичь это предполагалось за счет оттеснения представителей исполнительной власти. Не все министры будут выдвинуты кандидатами в депутаты, отметил Кишиневский12.

Выборы в ВНС прошли 30 ноября 1952 г. на основе новой конституции, которую сессия парламента старого созыва утвердила 27 сентября по докладу Г.Георгиу-Дежа. Состав нового парламента свидетельствовал о том, что предварительные расчеты руководства РРП были перекрыты. В присланных Г.Георгиу-Дежем в ЦК ВКП(б) материалах по итогам выборов указывалось, что среди 423 депутатов преобладали рабочие — 196 чел. (46,34%), затем шли крестьяне — 132 чел. (31,2%) и «деятели умственного труда» — 95

чел. (22,46%). В группе партийных, государственных, кооперативных, хозяйственных и военных работников, насчитывавшей 299 чел., выделялись руководители центральных и местных партийных и массовых организаций. Их было 172 чел., и они лидировали с большим отрывом. За ними шли работники центральных и местных государственных органов — 62 чел. Далее — председатели коллективных сельских хозяйств — 22 чел., офицеры министерства вооруженных сил, госбезопасности и внутренних дел — 19 чел. Директора предприятий и руководители кооперативных организаций уравнялись в числе — по 11 чел. И замыкали список председатели товариществ по совместной обработке земли — 2 чел. Непосредственно на производстве были заняты 124 депутата, из них «от станка» пришли в парламент 44 рабочих, а «с поля» — 34 крестьянина. В парламенте было представлено 46 работников умственного труда, причем преобладали среди них учителя (13 чел.), инженеры (7 чел.) и профессора (7 чел.). В депутатский корпус входили 308 коммунистов и 115 беспартийных. По возрастному составу выделялись следующие категории: 30—40 лет — 148 депутатов (35%); 40—50 лет — 95 депутатов (22,46%); 23—27 лет — 83 депутата (19,62%). Самой малочисленной была группа от 50 лет и старше — 43 чел. (10,16%)13. Таким образом, в целом внешняя картина представала вполне благополучной. Некоторые недостатки в руководстве работой парламента, подмеченные в Секретариате ЦК РРП, предпочитали не афишировать, а пытались незаметно исправить. Так, во главе президиума ВНС остался П.Гроза, которого коммунисты не считали «рабочей фигурой» (речь в данном случае шла не о социальном статусе, а о работоспособности и организаторском таланте). Выход был найден в назначении Грозе двух заместителей, способных, как считалось, наладить работу аппарата президиума14.

Анализ состояния югославского парламента — Народной Скупщины, серьезно затрудняется из-за отсутствия надежных статистических сведений. В сентябре 1947 г. в информационной записке «О современном экономическом и политическом положении Югославии», подготовленной в Отделе международной информации ЦК ВКП(б), констатировалось, что данные о партийном составе Народной Скупщины и о составе югославского правительства не были опубликованы. Однако, по неофициальным данным, в югославском парламенте коммунистам принадлежало более 70% мандатов15. Советская сторона в то время пыталась прояснить для себя вопрос и о социальном составе скупщин в народных республиках. В беседе с одним из лидеров КПЮ Э.Карделем в начале июля 1947 г. посол А.И.Лаврентьев не случайно интересовался числом депутатов-рабочих, непосредственно занятых на производстве. Кардель признал, что «количество таких депутатов незначительное», и связал это обстоятельство с допущенной ошибкой в избирательных законах. Законы принимались, подчеркнул Кардель, в его отсутствие в стране и, кроме того, «каким-то образом этот вопрос не был своевременно согласован с Тито». «Поэтому, объяснил Кардель, — когда практически стали намечать кандидатов в состав нынешних народных скупщин, то оказалось, что очень мало осталось мест для рабочих от станка, поскольку необходимое количество мест нужно было предоставить членам правительства, ведущим работникам партии, представителям армии, а также другим партиям». «Кардель полагает, что при следующих выборах положение будет поправлено», — записал Лаврентьев в своем дневнике16.

В мае 1950 г. прошли выборы в Народное собрание 2-го созыва в Албании. Своих депутатов представил 121 избирательный округ. Социальный состав парламента свидетельствовал о преобладании в нем служащих и интеллигенции — 79 чел. (65,2%), в то время как рабочих насчитывалось 26 чел. (21,48%), крестьян — 15 (12,3%). Большинство депутатов были членами и кандидатами в члены АПТ. По возрастному признаку албанский парламент можно было назвать «молодым»: 90 чел. из 121, т.е. 74,2% депутатов составили группу от 18 до 40 лет, причем почти половину (45,5%) составляли в этой группе 18—30-летние. «Стариков», т.е. превысивших 60-летний рубеж, было среди депутатов всего шестеро (4,95%). Столько же насчитывалось и в возрастной группе от 51 до 60 лет. В докладе мандатной комиссии была предпринята попытка охарактеризовать новое «качество» депутатов: «В нашей республике депутат не является профессиональным политиком, как в капиталистических странах. Напротив, у нас депутат непосредственно связан с производством, со своей основной работой, и порядок работы Народного собрания дает возможность каждому исполнять свои обязанности, которые ему доверили избиратели. Таким образом, депутат становится законодателем и одновременно исполнителем всех законов, организатором трудящихся народных масс, и таким образом Народное собрание является подлинным представительством нашего народа»1'.

Для албанской политической практики было характерно, что с началом советско-югославского конфликта выявилось стремление албанского руководства многие ошибки и слабости собственной деятельности, в том числе и касавшиеся тех или иных политических институтов, приписать влиянию «вредительской работы титов- цев» в стране, искать и найти «югославский след». Влияние югославского опыта, безусловно, имело место, однако его не следует переоценивать. Вряд ли югославы были повинны в том, например, что официально не само Народное собрание, а его президиум рассматривался как высший законодательный орган страны. Именно такая оценка президиума прозвучала из уст его секретаря С.Бахо- лы в беседе с посланником СССР в Албании Д.С.Чувахиным 4

июля 1951 г.18 По словам Бахолы, до I съезда АПТ (ноябрь 1948

г.) отношение к президиуму Народного собрания в партийных кругах было неправильным, как к формальному довеску, не игравшему никакой роли в структуре органов власти. Положение стало меняться после поездки делегации представителей народных советов Албании в СССР. Несомненно, под влиянием бесед с советскими руководителями был сформирован аппарат президиума (35 чел.), начала изучаться и контролироваться работа местных советов. Президиум стал предварительно всесторонне изучать проекты подготавливавшихся законов и т.п. Однако, как и в других структурах, многие сложности упирались в проблему кадров. Интересно в связи с этим привести характеристики, данные самим С.Бахолы своим коллегам по работе.

В упомянутой беседе с Чувахиным он указал, например, что председатель президиума НС О.Нишани не старался слишком перегружать себя работой, выражал готовность свалить свои дела на других. Его заместители тоже не работали, как следовало. Например, Б.Спахиу — секретарь ЦК АПТ — загружен так, что ему, по словам Бахолы, «не до президиума». А.Джувани — стар, ему 71 год, и он «вообще мало знаком с работой президиума НС», кроме того, он занят работой в Институте наук. Еще один заместитель — М.Пеза — «не может ни читать, ни писать». Однако он много выступает, «говорит неплохо», «народ его понимает». Если Пеза не знает ответа, говорит прямо: «Спрошу и отвечу в следующий раз»19.

Сотрудники аппарата президиума имели низкий образовательный уровень, как правило, не выше начальной школы, в лучшем случае 2—3 года семилетки. Даже три инструктора, имевшиеся в аппарате, по своему уровню не ушли далеко — начальная школа. Понятно, что их подготовка к тем или иным конкретным мероприятиям требовала немало времени, а эффективность оставалась невысокой.

Аналогичные слабости наблюдались и в работе депутатов — руководителей отдельных секций президиума. С. Бахолы информировал Д.Чувахина о случае с Х.Пуло, возглавлявшим секцию по работе с народными советами. «Всем нам казалось, что этот старик знает дело и во всяком случае знаком с работой местных органов власти». Но в начале 1951 г., когда Пуло был послан в Корчу «прорабатывать новый закон о советах», он не смог объяснить слушателям основные положения закона и заявил, что, по его мнению, в нем допущена ошибка. «Ясно, что с такими кадрами работать трудно, неизбежны ошибки и искажения наших самых хороших начинаний», — заключил Бахолы20. Заметим, что вскоре Пуло был отправлен на пенсию.

Тенденции централизованного руководства всеми процессами государственной жизни, отчетливо утвердившиеся к началу 50-х годов, ощутимо ограничили активность и эффективность деятельности парламентов. Последняя ослабевала по всем линиям: законодательной, контролирующей, непосредственно формирующей другие высшие органы государства. Сильные изменения принципиального характера претерпела, например, правотворческая деятельность: законодательная инициатива исходила отнюдь не от депутатов. Французский юрист Д.Рене подчеркивал в связи с этим в одной из своих работ, что «представители народа» лишь одобряли подготовленные правительством проекты (подлинным инициатором часто выступала компартия), причем реакция депутатов бывала, как правило, единогласной21. Например, польский Сейм в 1952—1956 гг. принял 42 закона, но ни один из них не был предложен депутатами22. Не случайно изменилась и оценка роли парламента в социалистическом государстве. В Польше эта роль начала определяться неоправданно узко, главным образом, как политико-воспитательная. Еще в марте 1949 г. руководитель фракции ПОРП в Сейме О.Ланге так определил основные функции парламента: связать широкие слои общества с делами государства, служить трибуной для разговора с обществом23.

Одновременно широкое распространение получила практика принятия указов и декретов, имевших силу закона, исполнительными органами парламента, что еще более отодвигало последние на второй план. Польский Сейм в 1953 г. принял один закон, в то время как Государственный совет — 44 декрета, имевших силу закона. В последующие годы это соотношение продолжало сохраняться: 5 и 40 в 1954 г., 2 и 43 в 1955 г. Аналогичной была ситуация в Болгарии, где Народное собрание «без боя» уступило свои прерогативы президиуму Народного собрания. При этом и сам президиум играл формальную роль, утверждая, а точнее, штампуя декреты, подготовленные техническим аппаратом без обсуждения, не особенно вникая в их содержание. Подобная практика сложилась довольно рано: уже весной—летом 1948 г. за неполные пять месяцев президиум Народного собрания утвердил без дискуссии 57

декретов, а осенью еще 3424.

Явное принижение роли парламентов подтверждалось также такими характерными явлениями, как нерегулярность парламентских сессий и их малая продолжительность, что, в свою очередь, вело к принятию важных документов в ускоренном порядке. Подобная практика была типичной для СССР: в 1946—1954 гг. сессии Верховного Совета второго и третьего созывов прошли по пять раз, хотя по Конституции СССР парламент должен был собираться ежегодно на две сессии, то есть восемь раз за четырехлетний срок полномочий25. Иными словами, страны Восточной Европы видели перед собой конкретный пример, когда работа парламента определялась прежде всего фактором «целесообразности». Соблазн следовать такому примеру был велик. Например, 4 сентября 1948 г. Г.Димитров внес предложение о продлении мандата Великого Народного собрания на один год до 26 октября 1949 г.; предложение было обосновано необходимостью согласовать действующее законодательство с конституцией, а также утвердить закон о 5-летнем плане, подготовка которого близилась к концу. Продление каденции означало, по существу, «консервирование» искаженной роли парламента, создавало для руководящих верхов удобство законотворческой работы на основе пагубных принципов — практически без дискуссий, при формальном одобрении «представителями народа» подготовленных аппаратом документов.

Советская парламентская практика не знала также и системы нескольких чтений законопроектов. Более того, в 1949 г. она получила критические оценки в советской юридической литературе как «усложненная»26. Под влиянием советских правоведов шло спонтанное сокращение числа чтений и в парламентах Восточной Европы. Например, до 1950 г. в Сейме ПНР еще действовала система трех чтений законопроектов, но с февраля 1951 г. по новому регламенту законы начали приниматься после первого чтения. При социальной и политической однородности состава парламента и примитивизации его функций этот шаг был вполне логичным, поскольку закрепил уже ставшую фактом нивелировку позиций депутатов, их во многом механические оценки обсуждавшихся материалов. Упрощенная процедура отражала единодушие и своеобразную иждивенческую позицию депутатов, которые стали постоянно сопровождать нормотворческую деятельность парламентов, принимавшую в высшей степени формальный характер.

На рубеже 40—50-х годов произошло значительное сужение и контролирующей роли парламентов. Функция контроля за государственными органами должна была реализовываться, в частности, в практике подачи депутатами интерпелляций, однако имело место вполне сознательное ограничение круга адресатов, которым мог быть послан депутатский запрос. Этот круг замыкался, главным образом, на Совете министров27, что лишало депутатов возможности получать информацию о работе государственных органов из первых рук. Кроме того, сокращалась соответствующая практика вообще: в период работы т.н. Законодательного сейма в Польше (1947—1952 гг.) до середины 1950 г. было внесено 65 интерпелляций, а затем до конца его каденции — ни одной28.

Определенным показателем активности парламента служила работа парламентских комиссий. Их формирование и функционирование также опиралось на советский опыт. До середины 50-х годов в обеих палатах Верховного Совета СССР имелись по четыре комиссии: законодательных предположений, бюджетная, иностранных дел, мандатная. Аналогичные четыре комиссии действовали в парламентах Болгарии и Венгрии. В польском Сейме имелось 7 комиссий. Постепенно, однако, стала проявляться тенденция к разбуханию комиссий, их чрезмерному дроблению29, в Польше, например, в 50-е годы дискутировалось предложение о создании 25 комиссий, но в конце концов остановились на 19. Сводя, таким образом, работу парламента в значительной мере к деятельности комиссий, эта тенденция шла в русле вышеозначенного уменьшения и формализации роли высшего законодательного органа. Впоследствии оппонентами коммунистов этот процесс был назван «депарламентаризацией» парламентов.

Существенные изменения претерпела и практика отзыва депутатов, призванная по первоначальному замыслу проиллюстрировать истинно демократический характер данного выборного органа. Не случайно во всех конституциях имелись конкретные статьи, фиксировавшие право избирателей отзывать своих избранников.

Однако как и в СССР, так и в странах Восточной Европы, юридически соответствующие статьи конституций не были обеспечены. В СССР «Закон о порядке отзыва депутатов Верховного Совета СССР» был принят лишь в 1959 г., то есть 23 (!) года спустя после провозглашения этого права в «Сталинской Конституции». 15

лет не было закреплено это право в законодательстве Польши. Лишь во второй половине 60-х годов соответствующие законы появились в Венгрии и Югославии30.

Отсутствие законов вело к бесправию депутатов, чьи отзыв и замена все в большей мере становились прерогативой вышестоящих лиц. К примеру, в Чехословакии в 1948—1952 гг. без ведома избирателей из Национального собрания были отозваны несколько десятков депутатов31. Закрытость информации на этот счет порождала и другие ограничения: она не дала, например, возможность чешскому диссиденту П.Корбелю установить в начале 50-х годов партийную принадлежность 65 депутатов Национального собрания32, появившихся там не в результате выборов или довыборов. Об уходе депутатов из парламента сообщалось только в крайних случаях. Арест Р.Сланского 27 ноября 1951 г. стал, в частности, одним из таких примеров.

В целом в 50-е годы парламент в странах региона во многом утратил свои сущностные законодательные функции и все ощутимее становился своего рода «орнаментом» на фасаде существующей системы власти, превращался в своей деятельности в «плебисцитарный институт», действовавший под строгим идеологическим контролем правящей партии33.

Структура государственного аппарата также формировалась по образцу советского. В основу его организации был положен незыблемый принцип «демократического централизма», причем, с акцентом на централизме в бюрократической трактовке этого понятия. Прокламировавшиеся демократические принципы играли при этом, по существу, маскирующую роль.

В соответствии со сталинской теорией государства в политической практике стран региона отчетливо наблюдалась тенденция к разрастанию и разветвлению государственного аппарата. Этот процесс шел на фоне закрепленного юридически при Сталине принижения роли представительных органов при одновременном возвышении органов управления. Так, при разработке Конституции СССР 1936 г. по его предложению Совет министров приобрел титул «высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти», в то время как ранее правительство трактовалось как исполнительный орган высшего представительного органа, то есть Верховного Совета.

Копируя советский опыт, восточно-европейские народные демократии включили в свои основные законы именно скорректированную Сталиным формулировку (ст. 30 Конституции ПНР 1952 г., ст. 38 Конституции НРБ 1947 г., ст. 77 Конституции ФНРЮ 1946 г. и пр.). Показательно, что югославские коммунисты в подготовленном ими зимой 1945 г. проекте конституции пошли дальше советского образца, пытаясь существенно ограничить права президиума Народной скупщины в пользу союзного правительства. Сообщая об этом в Москву В.М.Молотову, посол И.В.Садчиков отметил, в частности, что только «по предложению союзного правительства» президиум Народной скупщины мог проводить назначения и смещения министров, председателей союзных комитетов, послов, присуждал почетные звания и награды. Кроме того, президиум был отстранен от назначения и смещения высшего военного командования. Это, согласно проекту, объявлялось прерогативой Народной скупщины в целом34. Чрезмерное усердие в копировании создавало на практике абсурдные ситуации. В Албании, к примеру, Народное собрание попало в такую зависимость от правительства, что зачастую ничего не знало о его планах. В июле 1951 г. президиум Народного собрания мечтал «так организовать дело, чтобы правительство держало... [его] в курсе в отношении своих основных начинаний и проектов»35. Заметим, что правоведам такой казус знаком и в прошлом расценивался ими как реализация одной из негативных сторон «разделения властей»36. Думается, что в данном случае юридическая оценка регистрировала только внешнюю, формальную сторону явления. По существу же, проявлялся прямо противоположный принцип, когда правительство концентрировало в своих руках и законодательную, и исполнительную, и административную власть, выступало как центр «соединения властей», и именно это последнее явилось важнейшим принципом организации всей советской государственной системы, ее органов сверху донизу37.

Подгоняя свою политическую практику под советский образец, национальные коммунисты опирались и на сформулированный Сталиным тезис о слиянии органов власти в лице советов и органов управления. Сравнительно широкое распространение получила сталинская трактовка советского государственного аппарата как системы советов «плюс миллионные организации всех и всяких беспартийных и партийных объединений, соединяющих советы с глубочайшими «низами», сливающих государственный аппарат с миллионными массами и уничтожающих шаг за шагом всякое подобие барьера между государственным аппаратом и населением»38.

Тезис о слиянии советского аппарата с народом послужил основой для возникновения и распространения в 30-е годы в массовом сознании убеждения в том, что в СССР достигнуто «единство общества и государства».

Такой вывод имел далеко идущие последствия: он под новым углом зрения ставил проблему возможных противоречий между обществом и государственными органами, контроля за их деятельностью со стороны трудящихся, в частности, по логике вещей, придавал таким противоречиям случайный характер, закладывая основы для будущей теории бесконфликтного развития общества при социализме.

Советская модель государства, ставшая со второй половины 40-х годов своеобразной «матрицей для экспортного тиражирования»39, характеризовалась отсутствием четкого разграничения функций коммунистической партии, советов и органов управления. Возник и действовал некий симбиоз, верховенство в котором принадлежало партии. В иерархии государственной власти и управления именно партийные органы функционировали как «верхний этаж», как их главный субъект и последняя инстанция. «...Государственная машина в коммунизме, — писал МДжилас, — не есть главный инструмент, формирующий отношения собственности и общественные отношения, она таковые лишь защищает. Правда, все вершится от имени государства и в согласии с его установлениями. Но над ними и за спиной любого государственного акта стоит коммунистическая партия. Причем даже не она в целом, а профессиональная партийная бюрократия»40.

Следует подчеркнуть, что вербально принципиальный вопрос о соотношении функций партийных и государственных органов ставился правильно: в пользу их разграничения. Партия должна была определять лишь «принципиальную линию», реализация которой становилась прерогативой органов власти в лице советов. Однако в действительности советская модель социализма, носившая во многом чрезвычайный характер, постепенно возвела соединение функций партийных и государственных органов в социалистический принцип организации и развития общественной жизни. Надо признать, что это соединение давало возможность быстро и наиболее эффективно достичь намеченной цели и, как следствие, фактически легло в основу тезиса о возрастающей руководящей роли партии.

Хотя присущие советской модели централистские методы руководства наиболее серьезно и здраво мыслящие круги общества в Восточной Европе связывали именно с «военным хозяйствованием»41, то есть с деятельностью в экстремальной ситуации, советский опыт государственного строительства, как свидетельствуют документы, был воспринят в странах, где утверждалась в конце 40-х годов монополия компартии на власть, как единственно возможный, проверенный, обеспечивавший «подчиняемость» общества, самоутверждение стран, многие из которых рвали с прежней отсталостью. Повсеместно в регионе, безотносительно шла ли речь о развитых Чехословакии, Венгрии или значительно отстававших от них Албании, Болгарии или Румынии, нарождавшаяся коммунистическая бюрократия использовала апробированные в СССР формы власти, подтверждая тем самым, что прежде всего сама природа и идеология компартий как партий «особого типа» обусловливали избрание ими вполне узнаваемого варианта установления тоталитарного господства.

Документы показывают, что в странах региона рано проявилась тенденция к буквальному копированию советского опыта государственного строительства, без его тщательного и продуманного изучения и сопоставления с собственными условиями. Проявилось это, в частности, в повышенном интересе к конкретным вопросам структуры и организации работы аппарата Совета министров, других государственных учреждений и массовых организаций. Национальные коммунисты неоднократно, а точнее сказать, постоянно и по различным каналам стремились получить конкретные рекомендации и советы в соответствующих министерствах и ведомствах СССР. Примеров тому множество. Так, 4 декабря 1950 г. во время посещения румынскими представителями министерства госконтроля СССР по их просьбе обсуждался проект структуры аппарата правительства. Во время беседы, продолжавшейся около двух с половиной часов, советские представители — В.Н.Меркулов, М.Т.Помазнев и В.И.Шуликов — подробно рассказали о структуре Совета министров, функциях отраслевых бюро, отделов и групп Совмина, о структуре и организации работы управления делами Совета министров, о взаимосвязи отдельных звеньев аппарата правительства, о подготовке вопросов к рассмотрению президиумом Совета министров, о порядке прохождения материалов и документов в правительстве, организации технической стороны дела и пр.

Однако, как свидетельствует протокольная запись, румынских представителей интересовали и такие вопросы, как порядок составления и утверждения норм выработки на промышленных предприятиях или меры по регулированию штатов и зарплаты в СССР и пр. Советская сторона обещала помочь в уяснении румынами принципов партийного руководства исполкомами советов депутатов разного уровня (областного, городского, районного). О том, насколько детальным и конкретным был интерес румынской стороны, свидетельствует и тот факт, что руководитель делегации секретарь ЦК РРП и заместитель председателя Совета министров И.Кишиневский попросил проконсультировать даже разработанный в Бухаресте проект устава авиаспортивного клуба. Помощь была обещана42.

Авторитет советского руководства был столь велик и непоколебим, что не подлежала сомнению способность советской стороны решить любой вопрос, что называется, не сходя с места. Так, Кишиневский поинтересовался целесообразно ли существование в Румынии министерства (религиозных) культов. Однако Меркулов предпочел уйти от ответа под тем предлогом, что этот «сугубо политический вопрос» должен решаться самим ЦК РРП43.

Стремление тщательно учитывать советский опыт государственного строительства, функционирования административно-хозяйственного и партийного аппарата, копировать или, по меньшей мере, согласовывать соответствующие нормативные документы демонстрировали руководители и других стран. Так, Политбюро ЦК ВКП(б) 12 января 1951 г., рассмотрев «вопрос тов. Червенкова», принял следующее решение: «1. Поручить министерству иностранных дел СССР (т. Вышинскому) передать болгарскому правительству основные законы и положения, касающиеся организации, задач и функций советов депутатов трудящихся СССР и их центральных руководящих органов, согласно прилагаемому списку. 2.

Поручить президиуму Верховного Совета РСФСР (т. Тарасову) и Совету министров РСФСР (т. Черноусову) принять группу работников болгарских народных советов в количестве 13 человек сроком на 1 месяц для ознакомления с работой советов депутатов трудящихся СССР, причем, расходы, связанные с их пребыванием в СССР, должно нести правительство Болгарии». Из перечня материалов, переданных болгарской стороне, видно, что объектом пристального изучения последней в то время была деятельность «пирамиды» советов в СССР. В списке материалов значились: 1.

Конституция СССР, союзных и автономных республик; 2. Положения о выборах в Верховные советы СССР и РСФСР и в местные советы; 3. Положения о краевых (областных), окружных, районных съездах советов и их исполнительных комитетах (Сборник узаконений 1928 г., № 70); 4. Положение о районных съездах советов и районных исполнительных комитетах (Сборник узаконений РСФСР 1931 г., № 11); 5. Положение о сельских советах (Сборник узаконений 1931 г., № II)44.

В октябре 1951 г. советская сторона дала в целом положительный ответ на просьбу правительства Румынии о передаче Государственной штатной комиссии 90 действующих типовых штатных расписаний массовых организаций СССР. Однако количество документов подверглось значительному сокращению: по распоряжению Совета министров СССР от 24 октября 1951 г. румынская сторона получила 20 типовых штатных расписаний45.

<< | >>
Источник: Волокитина Т.В., Мурашко Г.П., Носкова А.Ф., Покивайлова Т. Москва и Восточная Европа. Становление политических режимов советского типа (1949—1953): Очерки истории. — М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН). - 686 с.. 2002 {original}

Еще по теме «Соединение властей» — основной принцип формирования высших органов власти:

  1. 1. Понятие исполнительной власти, ее содержание и признаки.2. Основные функции исполнительной власти3. Основные принципы организации и функционирования исполни-тельной власти.4. Соотношение понятий "государственное управление" и "испол-нительная власть".
  2. Тема 20 СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИИ. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
  3. § 3. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации
  4. 77. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. 1. Формы осуществления исполнительной власти.2. Понятие и виды актов исполнительной власти.3. Требования, предъявляемые к актам исполнительной власти и последствия их несоблюдения.4. Процесс принятия административных актов.н/а Указ Президента: "О порядке опубликования и вступления в си-лу актов Президента, Правительства РФ и актов органов исполнительной власти".
  6. Понятие, содержание и основные принципы исполнительной власти
  7. § 1. Разделение властей как принцип организации власти в Российской Федерации
  8. Глава 5. Конституционные принципы организации и деятельности органов судебной власти
  9. § 7. Соединение и разделение властей
  10. 1. Понятие и виды органов исполнительной власти.2. Президент и его полномочия в сфере исполнительной власти.3. Федеральные органы исполнительной власти.4. Органы исполнительной субъектов РФ.
  11. Понятие, содержание и основные принципы исполнительной власти
  12. § 1. Верховная Власть в политических традициях эллинизма и Древнего Рима. Формирование и основные черты имперской государственности
  13. § 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ
  14. 4. ДЕКЛАРАЦИЯ ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПОВ ПРАВОСУДИЯ ДЛЯ ЖЕРТВ ПРЕСТУПЛЕНИЯ И ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ВЛАСТЬЮ (ООН, 1985 г.)
  15. 25. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ЕЕ КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РФ И СУБЪЕКТОВ РФ
  16. §3. Система органов исполнительной власти
  17. Статья 222. Исполнение исполнительных документов, выданных органами исполнительной власти и органами местного самоуправления
  18. 2. Деятельность федеральных органов государственной власти  и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения
- Альтернативная история - Античная история - Архивоведение - Военная история - Всемирная история (учебники) - Деятели России - Деятели Украины - Древняя Русь - Историография, источниковедение и методы исторических исследований - Историческая литература - Историческое краеведение - История Австралии - История библиотечного дела - История Востока - История древнего мира - История Казахстана - История мировых цивилизаций - История наук - История науки и техники - История первобытного общества - История России (учебники) - История России в начале XX века - История советской России (1917 - 1941 гг.) - История средних веков - История стран Азии и Африки - История стран Европы и Америки - История стран СНГ - История Украины (учебники) - История Франции - Методика преподавания истории - Научно-популярная история - Новая история России (вторая половина ХVI в. - 1917 г.) - Периодика по историческим дисциплинам - Публицистика - Современная российская история - Этнография и этнология -