III.1.1. Организация надзора за исполнением законов в сфере экономики.

Реформирование экономических отношений в Российской Федерации сопровождается ростом преступности. Преступные группировки, действующие в экономике, легализовали значительную часть теневых капиталов, освоили новые виды противоправной деятельности, вовлекают в преступный бизнес все большее число предпринимателей.

В результате возникла разветвленная сеть криминализированных коммерческих структур, ориентированных на получение противоправным путем сверхприбылей. Они проникают во все отрасли хозяйственной деятельности и прежде всего на фондовый рынок, в финансово-кредитную, инвестиционную и внешнеэкономическую системы.

Несмотря на то что законодатель существенно ограничил рамки прокурорского вмешательства в экономические процессы, анализ состояния законности свидетельствует об активизации и эффективности надзора по многим направлениям: за исполнением законодательства о собственности, о внешнеэкономической деятельности, о финансово-кредитной деятельности, о ценных бумагах, о налогах.

Практика показывает, что роль контролирующих органов в борьбе с указанными правонарушениями незначительна. Органы исполнительной власти самостоятельно исполняют функции контроля и не всегда заинтересованы в инициировании прокурорских проверок. Прокуратура вынуждена вмешиваться, проверяя поступившие сигналы о фактах правонарушений.

В целях повышения эффективности надзорных мероприятий необходимо выделить «точки роста» в экономических правоотношениях, определить линию поведения и конкретные задачи при осуществлении полномочий, предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Своевременное информационное обеспечение – залог и неотъемлемое условие правильной организации надзорной деятельности прокурора, поэтому необходимо систематическое накопление данных о правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях.

Исходя из ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и приказа Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 предметом надзора в сфере экономики применительно к деятельности прокурора района (города) являются: соблюдение конституционных требований по регламентации основных положений экономической деятельности в России; исполнение федеральных законов экономического характера и законов субъектов Федерации, принятых в пределах их компетенции всеми органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными выше органами и должностными лицами.

Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г. № 30 (п. 6, 7) предписывает проверки исполнения законов проводить в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, а в области экономических отношений сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, финансового, налогового, банковского, таможенного законодательства.

Однако в современных условиях прокурорский надзор в экономической сфере должен быть избирательным. Вместо «широкозахватного» общего надзора следует переходить на конкретную работу по направлениям, наиболее значимым для общества и государства. Такой характер надзора позволит поставить его в четкие рамки, повысит коэффициент полезного действия, исключит вмешательство в хозяйственную деятельность организаций, особенно коммерческих структур. Прокурорское вмешательство в сферу экономики должно быть, прежде всего, правомерным, т.е. ограничиваться строгими рамками имеющихся к тому оснований.

Основания для прокурорских проверок: материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел; результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики; другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

В каждой городской (районной) прокуратуре, исходя из региональных условий, определяется порядок, предусматривающий срок и процедуру получения и обработки статистических и иных первичных данных по вопросу соблюдения законов на поднадзорных объектах. С этой целью используются накопительные таблицы, аналитические схемы, учетные журналы, картотеки и иные вспомогательные средства, а также ЭВМ.

Надлежащая организация работы прокуратуры по информационному обеспечению достигается путем истребования необходимых сведений о правонарушениях из всех действующих на территории города (района) государственных органов и некоторых общественных организаций, это:

а) коммерческие и некоммерческие организации;

б) органы местного самоуправления (представительные, исполнительные, их структурные подразделения – финансовые, торговля, здравоохранение и др.);

в) органы МВД России;

г) районные (городские) комитеты (статистики, по управлению имуществом, по земельным ресурсам и землеустройству, жилищно-коммунальные);

д) санитарно-эпидемиологические органы;

е) районные, городские органы судебных приставов;

ж) банковские и иные финансово-кредитные учреждения;

з) районные (городские) суды;

и) общества защиты прав потребителей.

Так, в территориальных агентствах по управлению имуществом сосредоточены сведения:

о поданных и удовлетворенных заявках на приватизацию;

о допущенных нарушениях законодательства в процессе приватизации;

о возбужденных в судах исках об отмене незаконных решений о приватизации;

о привлечении к ответственности виновных должностных лиц и результатах их рассмотрения;

об организации контроля за эффективностью использования и сохранностью имущества, находящегося в федеральной собственности.

В налоговых инспекциях аккумулируются сведения о деятельности коммерческих и некоммерческих организаций:

а) бухгалтерский баланс (форма № 1 по ОКУД);

б) отчет о прибылях и убытках (форма № 2 по ОКУД);

в) расшифровка дебиторской и кредиторской задолженности организации (форма по ОКУД № 0710011);

г) реестр сведений о доходах физических лиц;

д) отчет об итоговых суммах начисленных доходов и удержанного подоходного налога с налогоплательщиков – физических лиц;

е) расчет (налоговая декларация) по НДС;

ж) расчет по налогу с продаж.

В указанных выше и других формах отчетности содержатся сведения:

а) о проведенных проверках, выявленных нарушениях и принятых мерах;

б) о количестве должностных лиц, привлеченных к административной ответственности;

в) о суммах наложенных и взысканных с юридических лиц административных штрафов и недоимок;

г) о приостановленных операциях предприятий, учреждений и граждан по расчетным и другим счетам в банках в связи с нарушениями законодательства;

д) о предъявленных в суды исках о ликвидации предприятий, признании сделок недействительными, взыскании сумм, неосновательно приобретенных в результате незаконных сделок.

Городские (районные) комитеты по статистике располагают следующими формами государственного статистического наблюдения:

Годовые формы отчетности:

1) форма № 1-РП – сведения о состоянии расчетов за отгруженную продукцию, выполненные работы (услуги) – сдается всеми предприятиями и организациями, кроме малых предприятий, банков, страховых и бюджетных организаций;

2) форма № 4 – сведения об остатках, о поступлении и расходе топлива, о сборе и использовании отработанных нефтепродуктов – сдается предприятиями и организациями, их обособленными подразделениями, являющимися потребителями топлива и нефтепродуктов;

3) форма № 11 – сведения о наличии и движении основных фондов (средств) и других нефинансовых активов за год – сдается всеми предприятиями и организациями, кроме малых;

4) форма № 11-тэр – сведения об использовании топлива, тепло- и электроэнергии – сдается предприятиями и объединениями, являющимися потребителями тепло- и электроэнергии.

Квартальные формы отчетности:

а) форма № 1-КО – сведения о структуре просроченной кредиторской задолженности организаций;

б) форма № П-2 – сведения об инвестициях.

Месячные формы отчетности:

а) форма № Б-2 (срочная) – сведения о кредиторской и дебиторской задолженности организаций, финансируемых за счет средств бюджетов всех уровней, – сдается некоммерческими юридическими лицами, финансируемыми за счет средств бюджетов всех уровней;

б) форма П-1 – сведения о производстве и отгрузке товаров и услуг – представляется всеми юридическими лицами, являющимися коммерческими организациями, а также некоммерческими организациями всех форм собственности, осуществляющими производство товаров и услуг для реализации на сторону, их обособленными подразделениями (кроме банков, страховых и прочих финансово-кредитных учреждений);

в) форма П-2 – сведения об инвестициях – представляется всеми юридическими лицами, коммерческими и некоммерческими организациями всех форм собственности, их обособленными подразделениями;

г) форма П-3 – сведения о финансовом состоянии организации – представляется всеми юридическими лицами, являющимися коммерческими организациями, а также некоммерческими организациями всех форм собственности, осуществляющими производство товаров и услуг для реализации на сторону (кроме банков, бюджетных, страховых и прочих финансово-кредитных организаций), их обособленными подразделениями (в случае, если они выделены на отдельный баланс и имеют расчетный счет);

д) форма № 1-РП – сведения о состоянии расчетов за отгруженную продукцию, выполненные работы (услуги).

В целях обеспечения полноты информационного обеспечения прокурорам следует использовать некоторые формы отчетности судов:

а) отчет формы № 2 (единая форма отчетности для всех уровней судебной системы), утвержденный постановлением Госкомстата России от 20 марта 1992 г. № 17, содержит показатели о результатах рассмотрения гражданских дел, среди которых 40 категорий дел искового производства, 8 категорий дел, возникающих из административно-правовых отношений, 6 категорий дел особого производства;

б) отчет формы № 1-АП (утвержден приказом министра юстиции РФ от 8 мая 1997 г. № 19-01-57-97) составляется исходя из судебной подведомственности отдельных категорий административных дел, определенной КоАП РФ, Таможенным кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами; в этом отчете перечислены конкретные статьи по составам административных правонарушений, данные о количестве рассмотренных дел, числе лиц, подвергнутых конкретному виду административного наказания , о суммах штрафов;

в) сводный статистический отчет – «основные статистические показатели работы арбитражных судов Российской Федерации» (составляется на основании данных окружных арбитражных судов Высшим Арбитражным Судом РФ) – соответствующие показатели сравниваются по периодам и по территориальному расположению арбитражных судов; содержит данные о динамике роста рассмотренных арбитражными судами отдельных категорий дел (о ценных бумагах, о признании права собственности, об обжаловании отказа в государственной регистрации и т.д.).

Источники информации о правонарушениях:

устные и письменные заявления и жалобы граждан;

обращения должностных лиц и руководителей хозяйствующих субъектов;

акты органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций;

сведения средств массовой информации;

иные конкретные сигналы о правонарушениях.

Определенные сведения о правонарушениях накапливаются в самой прокуратуре: проверочные материалы, акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона; материалы уголовных дел; отказные материалы; информационно-аналитические справки и обобщения, характеризующие состояние законности.

В материалах уголовных дел об уклонении от уплаты таможенных платежей и налогов путем «лжеэкспорта» (ст. 194 УК РФ) можно получить информацию о нарушениях таможенных правил и валютного законодательства, злоупотреблениях или халатности должностных лиц таможенных органов.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора о представлении сведений, материалов и документов подлежат безусловному исполнению в установленный срок и на безвозмездной основе. Действия прокурора по истребованию материалов, документов, статистической и иной информации облекаются в форму письменного документа, озаглавленного «требование». В этом документе излагается содержание требования, делается ссылка на статьи закона, регламентирующие полномочия прокурора, и содержится указание на обязательность его исполнения и предусмотренную законом ответственность за неисполнение.

Всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) анализировать и обобщать. По результатам составляются справки, в которых информацию о правонарушениях следует подразделять по определенным направлениям: а) сфера экономики; б) законность правовых актов; в) исполнение законов судебными приставами.

Полученная прокурором информация подлежит систематизации и правовой оценке с учетом следующих критериев:

а) характера правонарушений;

б) распространенности правонарушений на отдельных объектах;

в) общественной опасности совершаемых правонарушений.

На основе проведенного анализа и обобщения информации о правонарушениях прокурором планируются надзорные мероприятия текущего и перспективного характера.

Таким образом, постоянный и целенаправленный анализ всей совокупной информации позволяет прокурору района (города) своевременно выявлять и намечать объекты, где наиболее распространены нарушения законов, и безошибочно намечать конкретный круг вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверок.