Пожизненное наследуемое владение землей в современной России

После издания общесоюзных законодательных актов, предусматривавших существование ограниченных вещных прав на землю, аналогичные законы были приняты и в РСФСР.

Так, упоминали право пожизненного наследуемого владения землей Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г.1, Закон РСФСР «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г.2, Закон

1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.

2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327; 1991. № 1. Ст. 4; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и

119

Глава II. Пожизненное наследуемое владение: от Древнего Рима до наших дней

РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г.1, а наиболее подробная регламентация данного института содержалась в Земельном кодексе РСФСР от 21 апреля 1991 г., Законом о введении в действие которого признавался утратившим силу прежний Земельный кодекс РСФСР 1970 г.2

Кроме того, право граждан на пожизненное наследуемое владение земельными участками было отражено в ст. 49 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г.3 а также во многих указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ.

Сравнивая правовое положение пожизненного владельца в общесоюзном и российском законодательстве, следует отметить следующее:

во-первых, основанием установления анализируемого ius in re в обоих случаях являлось решение о предоставлении земельного участка во владение, принятое местными Советами народных депутатов (ст. 13 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г.), а в России - соответствующими местными администрациями (ст. 30 Земельного кодекса РСФСР 1991 г.); т.е. имел место внедоговорный (публичный) порядок установления права пожизненного наследуемого владения землей;

во-вторых, сравнивая права владельцев, можно отметить, что в целом они аналогичны (ст. 16 Основ о земле и ст. 52 Земельного кодекса РСФСР 1991 г.). Однако граждане, имеющие землю на праве пожизненного наследуемого владения для ведения крестьянского хозяйства, вправе были (согласно подп. «д», «е», «з» п. 1 ст. 10 Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве») также обменять участок через местную администрацию, сдать его в аренду в случае временной нетрудоспособности, призыва на службу в ряды Вооруженных Сил или при поступлении на учебу. В рамках общесоюзного законодательства лица, ведущие крестьянское хозяйство, этих дополнительных возможностей не имели;

в-третьих, рассматривая обязанности землевладельцев, следует заметить, что их перечни в Основах о земле (ч. 2 ст. 16) и в Земельном кодексе РСФСР (ст. 53) практически идентичны;

Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 34. Ст. 1966; 1992. № 50. Ст. 2962; 1993. №21. Ст. 748.

1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.

2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 21. Ст. 748.

3 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 26. Ст. 733.

120

3. Пожизненное наследуемое владение в современном ______________российском гражданском праве

в-четвертых, основания прекращения права пожизненного наследуемого владения в общесоюзном (ст. 9 Основ) и российском (ст. 39 Земельного кодекса РСФСР) законодательстве в целом были тождественны. Единственное отличие состояло в том, что в Земельном кодексе РСФСР прямо упоминалась как основание прекращения права владения смерть землевладельца (п. 13 ч. 1 ст. 39), хотя и не было указано, что это влечет упомянутое последствие только при отсутствии у умершего наследников или их отказе от принятия наследства. Кроме того, в Кодексе конкретизировалось понятие систематичности неуплаты земельного налога, которая считалась таковой при продолжительности в два года и влекла уничтожение права пожизненного наследуемого владения в случае непогашения задолженности в течение последующего года (п. 8ч. 1 ст. 39 Земельного кодекса).

Таким образом, пожизненное наследуемое владение граждан по Основам о земле и Земельному кодексу РСФСР 1991 г. не имело сколько-нибудь значимых отличий, чего нельзя сказать о праве постоянного пользования землей, поскольку Земельный кодекс (ст. 12) предусматривал предоставление земельных участков в бессрочное (постоянное) пользование только юридическим, но не физическим лицам.

В настоящее время нормативная база, регулировавшая права граждан на чужую землю, несколько уменьшилась, поскольку утратил силу с 1 января 1995 г. Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР»1, признаны недействующими с 24 декабря 1993 г. Закон РСФСР «О земельной реформе», а также многие статьи Земельного кодекса РСФСР 1991 г. и Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (согласно п.1 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»)2.

Следует упомянуть и о том, что в соответствии с ч. 6 п. 3 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношении и развитии аграрной реформы в России»3 граждане, получившие участки в пожизненное наследуемое владение или постоянное (бессрочное) пользование, имеют право на их выкуп в собственность. Наконец, аналогичное право предоставлено землепользователям, ранее приватизировавшим здания, строения, сооружения, а также объекты незавершенного строительства, находящиеся на принадлежащих им на праве по-

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3302.

2 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5085. •" Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4191.

121

Глава П. Пожизненное наследуемое владение: от Древнего Рима ДО наших дней

жизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования земельных участках (согласно ч. 1 п. 2, ч. 1 п. 3 Указа Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»)1. Объектом продажи в данном случае является земельный участок, предоставленный ранее землепользователю на соответствующем титуле.

Согласно части первой ГК РФ (ст. 265, 268) и проекту Земельного кодекса РФ (п. 3, 4 ст. 46) граждане РФ могут иметь земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, а юридические лица - только в постоянном (бессрочном) пользовании.

Основания установления пожизненного наследуемого владения в Гражданском кодексе РФ прямо не определяются, но из анализа текста ст. 265 ГК РФ вытекает, что владение будет возникать только на земле, находящейся в государственной или муниципальной, но не частной собственности.

В проекте же Земельного кодекса РФ прямо предусмотрено, что право пожизненного наследуемого владения муниципальной землей будет предоставляться гражданам безвозмездно по решению органа местного самоуправления, а соответствующее право в отношении государственной земли - по постановлению исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (согласно ч. 2 п. 1 ст. 49 и п. 1 ст. 57), т.е. не в договорном, а в административном порядке.

Для получения соответствующего титула гражданам необходимо будет обратиться в упомянутые органы с заявлением, в котором должны быть указаны: цель использования участка, его местонахождение, а также наличие (отсутствие) у заинтересованного лица другого земельного участка (ч. 1, 2 п. 1 ст. 58 проекта ЗК РФ).

Право пожизненного наследуемого владения подлежит обязательной государственной регистрации и считается возникшим с момента внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (согласно п. 1 ст. 131 ГК РФ и п. 2 ст. 2, п.1 ст. 4, п. 1 ст. 13 ФЗ от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»)2. Проведенная регистрация удостоверяется выдачей гражданину специального документа — свидетельства о праве пожизненного наследуемого владения земель-

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 20. Ст. 2240. ! Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. Ст. 3594.

122

3. Пожизненное наследуемое владение в современном _____________российском гражданском праве

ным участком (ч. 1 п. 1 ст. 14 ФЗ от 21 июля 1997 г. и ч.1 п. 1 ст. 72 проекта ЗК РФ).

Субъектами права постоянного (бессрочного) пользования землей, как уже упоминалось, могут быть не только граждане, но и юридические лица (п. 1 ст. 268 ГК РФ и п. 3, 4 ст. 46 проекта ЗК РФ).

Способ установления данного ius in re определен в п. 1 ст. 268 ГК РФ уже ставшим традиционным для нашего законодательства образом, т.е. на основании решения государственного или муниципального органа, распоряжающегося земельными участками (аналогично и в п. 1 ст. 57 проекта ЗК РФ).

Право постоянного пользования, как и пожизненное наследуемое владение, будет предоставляться заинтересованным лицам безвозмездно на основе заявления, поданного в соответствующие муниципальные или государственные органы (ч. 2 п. 1 ст. 51, ч. 1 и 2 п. 1 ст. 58 проекта ЗК РФ).

Право постоянного (бессрочного) пользования возникает с момента его государственной регистрации в Едином государственном реестре, в подтверждение которой правообладатель получает свидетельство о праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ч. 1 п. 1 ст. 14 ФЗ от 21 июля 1997 г. и ч. 1 п. 1 ст. 72 проекта ЗК РФ).

Субъект пожизненного наследуемого владения вправе, во-первых, застраивать предоставленный ему во владение участок, приобретая право собственности на возведенные строения (п. 2 ст. 266 ГК РФ и п. 1 ст. 63, п. 1 ст. 79, подп. 3 п. 1 ст. 78 проекта ЗК РФ). Причем, при переходе права собственности на недвижимость, находившуюся на таком участке, к другому лицу последнее приобретает и право пожизненного наследуемого владения соответствующей частью земли (ч. 1 п. 2 ст. 271, ч. 2 п. 3 ст. 552 ГК РФ и п. 1 ст. 88 проекта ЗК РФ).

Такая норма, вероятно, позволит владельцам отчуждать свое ius in re aliena посредством застройки и последующей продажи возведенных на участке строений, поскольку к их приобретателю в соответствии с упомянутыми статьями перейдет и право пожизненного наследуемого владения, принадлежавшее продавцу постройки. Фактически будет возможно отчуждение данного ius in re inter vivos, скрытое под куплей-продажей или иной сделкой в отношении дома, находящегося на чужой земле.

Во-вторых, владелец вправе сдавать в аренду или безвозмездное срочное пользование участок (п. 1 ст. 267 ГК РФ, п. 2 ст. 49 проекта ЗК РФ), а также отчуждать его mortis causa.

Наконец, проект ЗК РФ (ст. 90) допускает также обмен земельного участка, находящегося у гражданина на праве пожизненного наследуемо-

123

Глава П. Пожизненное наследуемое владение: от Древнего Рима до наших дней

го владения, на иной земельный участок, принадлежащий контрагенту либо на аналогичном титуле, либо на праве собственности. Однако это право может быть реализовано владельцем только с согласия уполномоченного органа, ранее предоставившего ему земельный надел.

В отличие от пожизненного владельца субъект права постоянного (бессрочного) пользования не может передавать участок в аренду или безвозмездное срочное пользование другим лицам без согласия уполномоченных органов (ст. 270 ГК РФ, п. 3 ст. 51 проекта ЗК РФ). Кроме того, пользователь не может передавать свой титул в порядке наследования. Однако это ограничение легко обойти, застроив участок, поскольку правила ч. 1 п.

Продолжая рассмотрение пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, заметим, что перечень оснований прекращения этих прав не определен в гражданском законодательстве, содержащем в этой части лишь отсылку (ст. 287 ГК РФ) к земельному законодательству.

Тем не менее отдельные случаи прекращения наследуемого владения и постоянного пользования, действующие в законодательстве, определить можно.

Во-первых, это общее основание уничтожения любого ius in re - гибель имущества (в данном случае земельного участка), являющегося объектом пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования (п. 1 ст. 235 ГК РФ).

Во-вторых, это ликвидация юридического или смерть физического лица - в отношении права постоянного пользования в силу его неотчуждаемости не только inter vivos, но и mortis causa. Смерть субъекта пожизненного наследуемого владения прекращает принадлежащее ему право только при условии отказа всех наследников от принятия наследства либо их отсутствии вообще. Наследство в этом случае перейдет к государству (ч. 1 ст. 552 ГК РСФСР 1964 г.). Следовательно, произойдет слияние права владения и права собственности на земельный участок в лице государства, а значит, прекращение пожизненного наследуемого владения посредством консолидации.

В-третьих, ГК РФ допускает выкуп для государственных или муниципальных нужд земельного участка, находящегося в пожизненном на-

3. Пожизненное наследуемое владение в современном _______________российском гражданском праве

следуемом владении или постоянном пользовании (ст. 283). Выкуп производится на основе решения об изъятии земли, принятого федеральными органами исполнительной власти либо органами исполнительной власти субъектов РФ (ч. 1 п. 2 ст. 279 ГК РФ). Владелец (пользователь) участка должен быть не менее чем за год до предстоящего изъятия земли письменно уведомлен об этом органом, принявшим соответствующее решение, которое в свою очередь подлежит регистрации в Едином государственном реестре (п. 4 ст. 279 ГК РФ; п. 2 ст. 2, п. 1 ст. 4 ФЗ РФ от 21 июля 1997 г.).

Наконец, сам субъект ius in re aliena может выкупить принадлежащий ему земельный участок в собственность (ч. 6 п. 3 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 и ч. 1 п. 2, ч. 1 п. 3 Указа Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 485). В этом случае пожизненное наследуемое владение или постоянное пользование прекращаются посредством конфузии (слияния права собственности и соответствующего ius in re aliena на стороне обладателя последнего).

Проект ЗК РФ (ст. 125, 126) в перечень оснований прекращения данных iura in re aliena включает также:

1) отказ от права, который может быть совершен управомоченным субъектом либо в письменной форме, либо посредством совершения конклюдентных действий, явно свидетельствующих о дереликции. В последнем случае земельный участок принимается на учет как бесхозяйное имущество и регистрируется в Поземельной книге по инициативе местного комитета по земельным ресурсам и землеустройству. По истечении года с момента такой регистрации суд выносит решение о возврате участка в состав государственных или муниципальных земель из пожизненного владения или постоянного пользования;

2) использование земельного участка не по целевому назначению;

3) неустранение нарушений природоохранного законодательства (загрязнение земли радиоактивными или химическими веществами, порча и уничтожение плодородного слоя почвы, захламление земель, невыполнение обязательных мероприятий по охране почв от ветровой и водной эрозии и т.д.) в сроки, установленные предписанием государственных органов по контролю за использованием и охраной земель;

4) неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения в течение трех лет;

5) неиспользование предоставленного для застройки земельного участка в течение трех лет;

125

124

Глава П. Пожизненное наследуемое владение: от Древнего Рима ДО наших дней

6) неуплата земельного налога в течение двух лет и непогашение образовавшейся задолженности в течение последующего года.

Таким образом, анализ норм, регулирующих пожизненное наследуемое владение и постоянное (бессрочное) пользование в современном российском праве, позволяет подтвердить справедливость ранее сделанного вывода о том, что пожизненное наследуемое владение является институтом, родственным римскому эмфитевзису, а постоянное пользование, напротив, не имеет аналогов среди iura in re aliena, известных римскому праву, находясь (по объему правомочий его субъекта) между узуфруктом и эмфитевтическим правом.

Каковы перспективы пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования в современной России? Думается, существует ряд предпосылок для развития этих институтов в российском праве.

Во-первых, существование и развитие данных iura in re не связано с необходимостью введения в гражданское и земельное законодательство норм о частной собственности и свободной купле-продаже земельных участков, поскольку и владение, и пользование в настоящее время способны возникать только на государственной или муниципальной, но не частной земле. Следовательно, в политическом смысле нет никаких причин, препятствующих развитию этих институтов на российской почве. Можно сказать, что они политически нейтральны, поскольку находятся вне интересов как сторонников, так и противников земельных реформ и не зависят от развития отношений частной собственности на землю.

Во-вторых, предлагаемый проектом Земельного кодекса бесплатный порядок предоставления прав пожизненного наследуемого владения и постоянного пользования заинтересованным лицам позволит снизить остроту социально-экономических проблем, существующих в российском обществе. Неплатежеспособные участники имущественного оборота получат возможность обособить за собой земельные участки хотя и не на праве собственности, но на ином вещно-правовом титуле. Таким образом, владельцы и пользователи будут освобождены от необходимости инвестировать средства в покупку земли, будучи обремененными лишь обязанностью уплаты налога государству или муниципальному образованию.

Наконец, если пожизненное наследуемое владение конкурирует в системе iura in re с правом частной собственности на землю, то альтернативы постоянному (бессрочному) пользованию в действующем гражданском и земельном законодательстве просто не существует (за исключением, конечно, обязательственных прав). Дело в том, что предприятия и уч-

126

3. Пожизненное наследуемое владение в современном ______ __ российском гражданском нраве

реждения не могут обладать никаким имуществом (в том числе и земельными участками) на праве собственности (ч. 1 п. 1 ст. 113, ч. 2 п. 1 ст. 120, п. 1 ст. 296 ГК РФ). Следовательно, единственной возможностью закрепления земли на вещном праве за этими юридическими лицами является право постоянного (бессрочного) пользования.

Что касается пожизненного наследуемого владения, то в его пользу также свидетельствует и опыт цивилистического исследования данного института, накопленный российской правовой наукой. Вывод о приспособленности этого ius in re к российским условиям подтверждается, как мы уже отмечали, поразительной живучестью чиншевого права в дореволюционной России (подготовленный в 1914 г. проект Закона о наследуемом оброчном владении не был принят только из-за начала первой мировой войны), а также достаточно продолжительным (с 1990 г.) существованием этого ограниченного вещного права в современном законодательстве.

Вместе с тем для развития данных вещно-правовых институтов необходимо внести следующие изменения в законодательство:

1. Следует разрешить пожизненным владельцам и постоянным пользователям отчуждать свое право на землю inter vivos с согласия ее собственника. Для того, чтобы заинтересовать государство (или муниципальное образование) в таком обороте, следует, думается, предусмотреть за собственником право на вознаграждение в случае акцепта сделки по отчуждению ius in re aliena. Размер вознаграждения должен составлять определенный процент от суммы такой сделки, если же она безвозмездная, то во внимание следует принимать рыночную цену участка. Обязанность по уплате этой своеобразной лаудемии должна возлагаться на отчуждателя соответствующего титула.

Предлагаемая конструкция позволит, с одной стороны, включить пожизненное наследуемое владение и постоянное (бессрочное) пользование в имущественный оборот, а с другой - сохранить контроль государства за оборотом земли и одновременно соблюсти его фискальные интересы.

2. Необходимо вернуться к римскому правилу superficies solo cedit, внеся соответствующие изменения в п. 2 ст. 266 и п. 2 ст. 269 ГК РФ. В этом случае пожизненный владелец или постоянный пользователь, застроивший участок, будет приобретать на возведенные им строения не право собственности, а то ius in re aliena, которое он имеет в отношении земли. Вследствие этого станет невозможным совершение притворных сделок по отчуждению недвижимости, прикрывающих продажу ограниченных вещных прав на землю.

127

Глава II. Пожизненное наследуемое владение: от Древнего Рима до наших дней

1. Суперфиций в римском частном праве

Для застройщиков в этом случае необходимо предусмотреть специальные имущественные гарантии, заключающиеся в обязанности собственника земельного участка (следовательно, и возведенной на нем постройки) при прекращении соответствующего ius in re aliena выплатить его субъекту компенсацию за находящуюся на участке недвижимость в размере стоимости использованных стройматериалов и произведенных строительных работ.

3. В качестве альтернативы публично-правовому порядку возникновения пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования представляется целесообразным предусмотреть в гражданском и земельном законодательстве возможность установления этих iura in re на основе частноправового акта — договора, заключаемого владельцем или пользователем с частным собственником земли.

В связи с этим логично допустить возмездный характер такого рода сделок. Приобретатель ограниченного вещного права должен будет (подобно эмфитевтору или чиншевику) периодически выплачивать вознаграждение собственнику за пользование землей, а также вносить налог (помимо налога, уплачиваемого самим собственником) государству. Форма договора - простая письменная с последующей государственной регистрацией возникающего на его основе ius in re aliena.

Предлагаемые новеллы, во-первых, отвечают казначейским интересам государства, так как последнее в этом случае помимо налога с собственника дополнительно получит еще и соответствующую плату с владельца или пользователя, т.е. «двойной» налог с одного земельного участка. Во-вторых, они способны заинтересовать самого частного собственника, который приобретет еще одну возможность, сохраняя свой титул, извлекать цивильный доход из принадлежащего ему земельного участка -не только с помощью аренды, но и посредством договора о передаче имущества в пожизненное владение или постоянное пользование.

4. Необходимо, наконец, дифференцировать ставки земельного налога для владельцев земли в зависимости от принадлежащего им титула. Поскольку объем правомочий, принадлежащих пожизненному наследуемому владельцу, меньше соответствующих правомочий собственника земли, то и размер налога, взыскиваемого с владельца, следует уменьшить. По этой же причине земельный налог, уплачиваемый постоянным пользователем, должен быть меньше налога, обременяющего не только собственника, но и пожизненного владельца.