Местное самоуправление в современной России

В современной России местное самоуправление (МСУ) — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через избираемые им органы (органы местного самоуправления) вопросов данной территории, исходя из своих интересов, исторических и иных местных традиций.

Категория МСУ появилась в конституционном законодательстве нашей страны сравнительно недавно. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В РСФСР категория МСУ включена впервые в Конституцию 1978 г. при реформе 24 мая 1991 г. Позднее был принят Закон РФ от 6 июля 1991 г. №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». В настоящее время МСУ является одной из основ конституционного строя РФ и одной из форм осуществления власти народа.
Согласно ст.3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Конституции РФ имеется также гл. 8 «Местное самоуправление», в которой определяются в самом общем виде формы, уровни, задачи, функции, полномочия и гарантии МСУ. Конституция РФ (ст.72) отнесла установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению РФ и субъектов РФ. На основе этой нормы принят

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Каждый субъект РФ регулирует вопросы МСУ в своих конституциях, уставах и в законах о МСУ. В настоящее время собственные законы о МСУ приняты в подавляющем большинстве субъектов РФ.
За рубежом МСУ во многом адекватна категория «муниципалитет». Муниципалитет (нем. «Munizi-palitat» от лат. «municipium» — город с правом самоуправления) — в ряде стран совокупность выборных органов местного самоуправления и управления. В большинстве европейских государств правами муниципалитета пользуются как городские, так и сельские общины независимо от размера территории и численности населения. В некоторых государствах (например, в США, Великобритании) муниципалитетом именуются лишь органы городского управления. Муниципалитеты избираются населением соответствующих административно-территориальных единиц. Как правило, муниципалитет состоит из выборной коллегии (муниципального совета) во главе с мэром, бургомистром и т.п. и исполнительного аппарата. Муниципалитеты ведают местными делами, в том числе школами, санитарными службами, местной полицией, а в ряде стран управляют различными учреждениями по медицинскому обслуживанию и социальному обеспечению. Они также именуется «самоуправляющаяся община с правами юридического лица» (в США и ряде других стран это публично-правовая корпорация). В США и странах ЕС муниципалитеты действуют, в том числе на основе специальных «хартий». Аналогичная практика складывается и в РФ, где муниципальные образования принимают собственные уставы на основе Европейской хартии местного самоуправления и разработанного на ее основе типового образца, утверждаемого на уровне субъекта РФ.
Следует обратить внимание на то, что согласно ст.12 Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако это не значит, что они являются сугубо общественными органами. Они обладают чертами, которые позволяют называть их публично-правовой корпорацией. Иначе говоря, не являясь государственнными органами, они выполняют ряд важнейших для общества (публичных) функций и в этом плане имеют особое положение по сравнению с обычными общественными формированиями.
Важно также иметь в виду, что местное самоуправление тесно связано с государственными делами, а зачастую и является их продолжением на соответствующей территории. Не случайно ст.132

Конституции РФ предусматривает возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Из публично-необходимого характера деятельности местного самоуправления и тем более осуществления его органами полномочий, переданных государством, следует принцип обязательности решений местного самоуправления для населения соответствующей территории, а также действующих на ней органов, объединений и должностных лиц. Сила актов местного самоуправления и его органов, необходимость их выполнения обеспечиваются не только авторитетом местного самоуправления, но и государства. Не следует забывать о том, что государство обязано оказывать всестороннюю поддержку местному самоуправлению, в том числе передавать ему часть государственных материально-финансовых средств для выполнения функций.
Итак, основу нормативной базы МСУ составляют конституционно-правовые нормы. Однако немаловажное значение в регулировании института МСУ имеют также нормы административного, финансового, земельного и некоторых иных отраслей права. Из всех этих норм к середине 1990-х гг. в РФ сформировалась особая комплексная отрасль законодательства — муниципальное право, а также одноименная научная и учебная дисциплина.
Основные идеи, которые сторонники введения института МСУ на конституционном уровне связывают с ним, заключаются в следующем: МСУ способствует тому, чтобы граждане по месту своего жительства сами непосредственно и через избираемые ими органы активно участвовали в управлении делами территории; МСУ отделено от государственной власти, а вопросы, которыми оно занимается, суть вопросы местного значения; для того чтобы осуществлять свои задачи, МСУ наделяется экономической и финансовой базой, прежде всего, имеет свою муниципальную собственность и самостоятельно формируемый местный бюджет; МСУ может осуществлять и отдельные государственные полномочия по поручению государства, но тогда оно наделяется дополнительными средствами; МСУ самостоятельно от государства в пределах своих прав, гарантировано от произвольного вмешательства государственных органов в свою деятельность и необоснованной отмены актов, пользуется поддержкой государства. Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти.

МСУ осуществляется в РФ на уровне городов, районов (уездов), сельсоветов (волостей, сельских округов), отдельных поселков и сельских населенных пунктов.
Необходимо отметить, что на уровне местного самоуправления не проводится такого же строгого разделения властей, как это делается применительно к органам государственной власти. Тем не менее в развитие Конституции РФ Федеральный закон от 12 августа 1995 г. определяет систему (структуру) и организационные формы местного самоуправления. К их числу относятся (ст.ст.14- 22-27 Закона):
а)              органы и должностные лица местного самоуправления: представительные органы местного самоуправления; главы муниципальных образований, иные выборные должностные лица местного самоуправления; иные органы и должностные лица местного самоуправления;
б)              формы прямого волеизъявления: местный референдум; муниципальные выборы; собрание (сход) граждан; народная правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления;
в)              территориальное общественное самоуправление и его органы — форма самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территории поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и др.).

Таким образом, в систему (структуру) МСУ входят: представительный орган МСУ — избираемые населением дума, собрание, совет, состоящие из депутатов (представителей), решающие ключевые вопросы МСУ, в том числе установление общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, принятие местных бюджетов, установление местных налогов и сборов и др. (уставом муниципального образования могут быть предусмотрены также и иные коллегиальные выборные органы МСУ); глава муниципального образования — избираемое населением или представительным органом МСУ должностное лицо МСУ (глава города, района, мэр и т.п.), возглавляющее деятельность по осуществлению МСУ на территории муниципального образования (уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности иных выборных должностных лиц МСУ); институты непосредственной демократии — местный
референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива; территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан на части территории муниципального образования.
В литературе часто МСУ связывается с деятельностью муниципальных образований. Следует учитывать в этой связи то, что муниципальное образование — особый субъект права, наделенный законом (ст.132 Конституции РФ) некоторыми функциями публичной власти и составляющий наряду с государственными образованиями категорию публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях наряду с гражданами и юридическими лицами. Муниципальное образование не вправе использовать в этих отношениях свои властные полномочия. Муниципальными образованиями являются городские и сельские поселения, районы (кроме районов в городах) и другие административно-территориальные образования, осуществляющие функции местного самоуправления (ст.131 Конституции РФ). Поэтому они не входят в систему органов государственной власти и не могут считаться государственными образованиями. Их гражданская правоспособность имеет целевой (ограниченный) характер, определяемый целями деятельности и публичными интересами. В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают через свои органы, действующие в рамках их компетенции (п.1 и 2 ст.125 ГК РФ), причем участником соответствующих отношений, например собственником или стороной в сделке, в этом случае становится муниципальное образование в целом, а не его орган. Муниципальные образования являются субъектами права муниципальной собственности, в них предусмотрена муниципальная служба. Рассмотрим эти аспекты.
Муниципальная собственность — разновидность публичной собственности, субъектами которой (собственниками) являются муниципальные образования (п.1 ст.215 ГК РФ). Муниципальная собственность — не разновидность государственной, а самостоятельный вид публичной собственности, поскольку муниципальные образования не являются государственными образованиями (их положение как собственников строится по модели государственной собственности).
Субъекты права муниципальной собственности — городские, сельские поселения и другие муниципальные образования как целое, но не органы; последние лишь осуществляют те или иные правомочия собственника в соответствии со своей компетенцией (п.2 ст.215, ст.125 ГК РФ).

Объектами муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки, предприятия, другие имущественные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения, здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения, оборудование, транспортные средства и иные средства производства, а также предметы бытового, потребительского характера. В состав муниципальной собственности входят и принадлежащие муниципальным образованиям ценные бумаги, в частности, акции приватизированных предприятий, ставших акционерными обществами, вклады в банках и других кредитных учреждениях, иностранная валюта и валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры. Имущество, изъятое из оборота или ограниченное в обороте, может находиться в муниципальной собственности только по специальному разрешению государственных органов. В соответствии с этим в муниципальной собственности не могут быть объекты исключительной государственной собственности: участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.). Земля и другие природные ресурсы являются объектами муниципальной собственности лишь в той мере, в какой это прямо допускается законами о земле и других природных ресурсах (п.2 ст.214, п.3 ст.129 ГК РФ).
Находящееся в муниципальной собственности имущество подразделяется на закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления: «распределенное» муниципальное имущество, которое не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов муниципального образования, и «нераспределенное» муниципальное имущество (прежде всего средства соответствующего бюджета), составляющее казну муниципального образования (п.3 ст.215 ГК РФ). Последний вид имущества может быть объектом взыскания кредиторов муниципального образования по его самостоятельным долгам (п.1 ст. 126 ГКРФ).
Муниципальная служба — профессиональная деятельность муниципальных служащих на постоянной основе на должностях в органах жесткого самоуправления по обеспечению исполнения их полномочий. Ч.2 ст.130 Конституции РФ предусматривает возможность осуществления гражданами местного самоуправления через выборные органы как представительной, так и исполнительно-распорядительной власти (глава администрации, староста и т.п.) и другие органы местного самоуправления (советы, комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских
населенных пунктов). Постоянная работа на профессиональной возмездной основе в этих органах и образует муниципальную службу. Правовое регулирование муниципальной службы относится к компетенции субъектов РФ. В настоящее время не все они приняли законы о муниципальной службе, поэтому правовой статус муниципальных служащих в этих регионах во многом определяется правилами о государственной службе.

<< | >>

↑

Источник: Усанов В.Е., Хмелевский С.В.. Конституционное (государственное) право Российской Федерации: Учебник/. 2003

Еще по теме Местное самоуправление в современной России:

- Авторское право - Адвокатура России - Адвокатура Украины - Административное право России и зарубежных стран - Административное право Украины - Административный процесс - Арбитражный процесс - Бюджетная система - Вексельное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право России - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Лесное право - Международное право (шпаргалки) - Международное публичное право - Международное частное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Правовая охрана животного мира (контрольные) - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор в России - Прокурорский надзор в Украине - Семейное право - Судебная бухгалтерия Украины - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Теория государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право России - Уголовное право Украины - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право Украины - Экологическое право (курсовые) - Экологическое право (лекции) - Экономические преступления - Юридические лица -