Финансовая децентрализация и особенности экономического развития

Широко распространенный в отечественной и зарубежной литературе термин “бюджетный федерализм” является сугубо экономическим понятием и не имеет отношения к государственному политическому устройству.

Как справедливо отмечается в научном докладе ИМЭМО РАН “он характеризует многоуровенность бюджетной системы любого государства”[31]. Каждый уровень власти (центральный, региональный, местный - согласно стандартной бюджетной методике ОЭСР) имеет свой бюджет и действует в рамках своих бюджетных полномочий. Под бюджетным федерализмом обычно понимается автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и взаимоотношение этих бюджетов, основанное на четко сформулированных нормах. Сам этот термин был введен в употребление американскими специалистами в ходе осуществления первых теоретических разработок по проблемам межбюджетных отношений, которые основывались на опыте США как федеративного государства. Показательно, что данное понятие изначально непосредственно не увязывалось с юридическими и конституциональными основами американского федерализма.
Впоследствии толкование этого понятия претерпело некоторые изменения, и в настоящее время оно нередко трактуется как “федеративные отношения в бюджетной сфере”. Считается, что модель бюджетного федерализма будет действовать эффективно, если соблюдены три основные условия: во- первых, осуществлено разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам; во-вторых, они наделены достаточными для реализации этих полномочий источниками доходов (фискальными ресурсами), которые соответствуют закрепленными за ними функциями в целях обеспечения их бюджетной самостоятельности; в-третьих, с помощью системы бюджетных трансфертов обеспечивается сглаживание вертикальных (между бюджетами разного уровня) и горизонтальных (между бюджетами одного уровня) дисбалансов с тем, чтобы достичь определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны. Основополагающими принципами организации системы межбюджетных отношений считаются эффективность, справедливость (понимаемая как равное отношение государства к гражданам), бюджетная автономия и подотчетность всех органов власти перед электоратом.
В России одна из немногих попыток нормативного закрепления понятия “бюджетный федерализм” была предпринята в проекте Бюджетного кодекса, статья 19 которого определяла бюджетный федерализм как “отношения
между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований”. Из окончательного варианта Бюджетного кодекса эта статья, однако, была изъята.
Тем не менее, можно видеть, что отечественное определение бюджетного федерализма фактически не принимает во внимание местный уровень власти, являющийся неотъемлемой частью системы межбюджет- ных отношений в зарубежных странах. Слабая степень вовлеченности местных органов власти в процесс общегосударственного распределения полномочий свойственна и другим аспектам российского федерализма. На современном этапе, когда важнейшей задачей является законодательное урегулирование и стабилизация всего спектра отношений между федерацией и ее субъектами, такое положение вещей в определенной степени может быть оправдано, однако уже в ближайшем будущем эта проблема, очевидно, потребует кардинального решения.
По существу, понятие “бюджетный (фискальный) федерализм” в его общепринятой международной трактовке может быть отождествлено с понятием “финансовая децентрализация”. Оба эти термина обозначают процесс финансового обеспечения выполнения различными уровнями власти тех функций, которые были возложены на них в результате распределения правовых полномочий в управленческой и экономической сфере, в том числе тех, которые были описаны в главе 2.
Мировой опыт показывает, что не существует универсальной модели фискального федерализма, пригодной и оптимальной для всех стран, прежде всего государств с федеративным устройством. В мире наблюдается огромное разнообразие бюджетных систем, конституциональные федерации также демонстрируют широкий набор схем распределения финансовых полномочий между различными уровнями власти. Это объясняется целым рядом исторических, внутриполитических, экономических и иных факторов, совместное действие которых иногда приводит к парадоксальным последствиям. Так, конституции “зрелых” федераций, написанные в период, когда многие виды налогов отсутствовали или имели иное содержание, нередко содержат положения, абсолютно архаичные с современной точки зрения, но которые трудно изменить или обойти. К таким положениям относятся, например, зафиксированный в конституциях Канады и Австралии запрет региональным правительствам вводить собственные налоги* а в конституциях США и Швейцарии - неограниченный доступ властей штатов и кантонов к корпоративному подоходному налогу. По сравнению с этими странами Россия в определенном смысле находится в выигрышном положении, так как не связана историческими традициями, конституционными
ограничениями и предписаниями в области формирования собственной бюджетной системы и обладает достаточной свободой для маневра в данной области
Несмотря на то, что тенденция к финансовой децентрализации затронула практически все развитые страны мира, существуют определенные различия в ее проявлении в унитарных и федеративных государствах. Федеративные страны, в особенности “зрелые” федерации, в своем большинстве уже достаточно давно обеспечили значительную степень финансовой самостоятельности регионов, создав тем самым условия для наилучшего выполнения каждым уровнем власти своих функций. В наибольшей степени различия между федеративными и унитарными странами проявляются в показателе доли центрального правительства в общем объеме налоговых поступлений (см. табл. 10).
Таблица 10
Доля центрального правительства в налоговых поступлениях в унитарных и федеративных странах, % (данные на начало 1990-х годов)

Унитарные страны	Федеративные страны	Доля центрального правительства в налоговых поступлениях
Нидерланды		98
Израиль		96
Италия		96
	Бельгия	93
Новая Зеландия		93
Ирландия		92
Франция		88
Великобритания		87
Исландия		83
Люксембург		82
	Австралия	80
Дания		71
Финляндия		70
	Австрия	70
Норвегия		70
Япония		65
Швеция		62
	США	57
	Россия	56
	Г ер мания	51
	Канада	50
	Швейцария	41

Источник: Ордешук П.К., Швецова О.В. Россия, федерализм и политическая стабильность//Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Вып.1. Новосибирск, 1995. С. 80.
Как можно заметить, различия в величине указанного показателя между отдельными унитарными и федеративными странами достигают почти двух с половиной раз, а в целом уровень централизации налоговых поступлений в унитарных странах значительно выше, чем в федеративных. К числе немногих исключений можно отнести Бельгию, которая стала федерацией
лишь в 1993 г. и к тому моменту еще не успела реконструировать свою бюджетную систему, а также Австралию, традиционно ориентирующуюся в своем развитии на “централизованную” модель межбюджетных отношений.
В области финансовой помощи из центрального бюджета бюджетам субгосударственного уровня отличия между двумя указанными группами стран не столь очевидны, хотя также достаточно наглядны (см. табл. 11).
Таблица 11
Финансовая помощь бюджетам субгосударственного уровня в неко-

торых зарубежных ст		ранах и в России
		Прямая финансовая помощь из центрального бюджета
			субгосударствнным бюджетам
		в% к ВВП	в % к расходам центрального правительства		в % к доходам субгосудар
Страна	Год			/>	ственных бюджетов
			включая	собственно
			социальные	бюджетным
			фонды
Федеративные
государства
Развитые страны
США	1994	2,95	12,2	18,1	20,3
Канада	1995	4,01	15,9	17,8	15,2
Австралия	1995	6,48	13,8	23,8	34,7
Германия	1995	1,47	3,5	7,3	8,4
Австрия	1995	2,86	7,1	12,0	20,4
Швейцария	1995	4,17	14,4	н.д.	18,6
Развивающиеся
страны
Бразилия	1993	2,39	6,4	н.д.	17,2
Мексика	1994	1,42	8,9	н.д.	27,0
Индия	1994	4,78	23,4	н.д.	39,4
Малайзия	1995	0,68	3,0	н.д.	12,9
ЮАР	1994	10.64	31,4	н.д.	68,8
Унитарные
государства
Развитые страны
Франция	1995	3,05	6,3	12,1	30,6
В еликобритания	1994	8,33	19,7	23,3	71,0
Италия	1995	7,61	15,8	22,5	57,8
Испания	1994	4,94	11,9	22,9	43,2
Швеция	1995	4,78	9,8	13,2	20,2
Япония	1995	5,43	21,6	37,8	36,8
Постсоциаписти-		/>
ческие страны
Польша	1995	2,50	5,8	н.д.	29,4
Чехия	1995	2,78	7,0	н.д.	16,4
Болгария	1995	3,52	8,0	н.д	42,8
Румыния	1994	1,54	4,8	Н.д.	41,8
Россия	1992	1,64	н.д.	8,0	11,8
	1993	3,57	н.д.	18,3	20,1
	1994	3,61	11,6	16,6	19,9
	1995	1,79	6,9	10,6	12,4
	1996	2,06	8,1	13,1	14,3
	1997	1,87	н.д.	12,2	12,0
	1998	1,48	н.д.	10,3	11,1

Источник: Федеральный бюджет и регионы. Опыт анализа финансовых потоков.

М., 1999. С. 54-55.
Приведенные в таблице 11 данные показывают, что доля прямой финансовой помощи из центрального бюджета субгосударственным бюджетам в НВП и в доходах субгосударственных бюджетов для федераций в целом
несколько ниже, чем для унитарных стран. Примерно аналогичная ситуация наблюдается и в отношении удельного веса цомощи регионам в расходах центрального правительства. В то же время в некоторых федерациях (например, в ЮАР, а также в Австралии) указанные показатели заметно превышают соответствующие усредненные параметры для ведущих унитарных государств, а в таких унитарных странах, как Швеция и Франция, имеет место обратная картина.

Различия в рассматриваемых показателях объясняются, таким образом, не столько разницей в форме государственного устройства, сколько специфическими особенностями развития отдельных стран, определяющими ход процесса финансовой децентрализации. В целом, на наш взгляд, можно говорить об отсутствии общих универсальных особенностей.
Обращает на себя внимание также тот факт, что Россия по всем перечисленным показателям входит в число “безусловных лидеров” в развитии федеративных отношений в бюджетной сфере.
Если исходить из других имеющихся данных (см. табл. 12), то можно отметить, что в 1996-1999 гг. соотношение федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации по доходам и расходам в консолидированном бюджете практически стабилизировалось. Учитывая необходимость в ближайшие годы выделения из федерального бюджета значительных средств на обслуживание внешнего долга радикальное изменение указанных соотношений в пользу субъектов вряд ли представляется возможным.
Таблица 12
Структура консолидированного бюджета Российской Федерации по уровням бюджетной системы (в % от консолидированного бюджета РФ)

	1995 г	1996 г.	1997 г.	1998 г.	1999 г.
		Федеральный	бюджет
Доходы	53	50,5	48,2	47,4	50,7
Расходы	49	47,5	44,3	49,8	48,0
	Бюджеты	субъектов	федерации
Доходы	47	49,5	51,8	52,6	49,3
Расходы	51	52,5	55,7	50,2	52,0

Источник: Российский статистический ежегодник. М.: Госкомстат России, 1999. С. 492-493. М., 2000. С. 505-506.
Примечание: доходы - без учета безвозмездных перечислений других уровней с учетом отчислений в целевые бюджетные фонды, расходы - без учета финансовой помощи бюджетам других уровней.

На самом деле, как известно, достижение нашей страной по определенным параметрам высокого уровня финансовой децентрализации не сопро
вождалось другими необходимыми мерами по финансовому обеспечению реализации принципа субсидиарности. В итоге по степени бюджетного самообеспечения субъектов федерации Россия в середине 1990-х годов намного отставала от уровня, достигнутого ведущими федерациями мира десятилетием раньше (табл. 13).
Разумеется, финансовую децентрализацию и развитие бюджетного федерализма как таковые нельзя считать самоцелью. Согласно распространенной точке зрения, основные преимущества бюджетных “федеративных” систем перед унитарными заключаются в более полном учете местных условий, интересов и потребностей населения в государственных услугах; в более высоком уровне ответственности региональных и местных властей; в создании своего рода конкуренции между территориальными органами управления, которая должна привести к снижению цен на основные виды социальных услуг.
Таблица 13
Коэффициенты бюджетной самостоятельности федеративных субъектов в России и других федеративных государствах

Страны	Годы	Коэффициент*
Австралия	1987	0,43
Индия	1982-1986	0,45
Колумбия	1979-1983	0,50
Пакистан	1987-1988	0,53
Малайзия	1984-1988	0,65
Канада	1988	0,79
Германия	1988	0,79
США	1988	0,88
Бразилия	1988	0,89
Россия	1996	0,33

Примечание: коэффициент бюджетной самостоятельности федеративных субъектов рассчитан по формуле: коэфф. = 1 - [(федеральные налоги, поступающие в субгосударственные бюджеты + трансферты + займы субгосударственных органов власти)/расходы субгосударственных бюджетов]
Источники: Anwaz Shah. The Reform of intergovermental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies//“Policy and Research”, 23, The World Bank, 1994. P. 42; данные по России - расчеты О. Богачевой.

На наш взгляд, такого рода аргументация является крайне несовершенной, а некоторые ее положения - весьма спорными. Не вызывает сомнения необходимость в проведении серьезного экономического обоснования
финансовой децентрализации и анализа ее воздействия на национальное развитие в целом.
В связи с этим могут быть поставлены следующие “базовые” вопросы: как финансовая децентрализация влияет на основные макроэкономические показатели и развитие государственного сектора в целом? какие меры в области институционального обеспечения и экономической политики приводят к положительным и отрицательным результатам децентрализации?
Мировая практика предлагает общие, справедливые для большинства стран ответы лишь на первый из этих вопросов. Универсальные ответы на второй вопрос могут быть даны лишь в первом приближении, так как специфика отдельных стран не позволяет использовать в каждой из них те или иные готовые рецепты.
Следует сразу учесть, что, по мнению многих специалистов, децентрализация (включая ее финансовую составляющую) в большинстве федераций мира (в особенности “молодых”) имела прежде всего политическую основу[32], заключавшуюся в проведении так называемых “демократических преобразований”; экономический аспект данной проблемы при этом был отодвинут на второй план. В теории к потенциальным экономическим выгодам от финансовой децентрализации обычно относятся ускорение оборачиваемости средств от налоговых поступлений и снижение непроизводительных расходов государственного сектора в целом, активизация деятельности региональных и местных органов власти в качестве заемщиков на рынке долгосрочных кредитов и ряд других факторов.
В качестве возможных негативных эффектов нередко рассматриваются нерациональная структура расходов бюджетов субгосударственных органов власти и рост их дефицитов (что часто сопровождается увеличением размера федеральных налогов); снижение способности центрального правительства проводить стабилизационную политику в периоды экономических затруднений; ослабление доходной базы федерального бюджета за счет передачи ряд налогов в компетенцию субъектов и т.д. Экономическая эффективность децентрализации, таким образом, определяется путем “сложения” перечисленных выгод и потерь на данный момент времени.
Практика показывает, что развитие бюджетного федерализма в отдельных странах в различные периоды может приводить к прямо противоположным результатам. Такие страны, как США, Германия, Швейцария, Канада и некоторые другие на протяжении многих лет демонстрируют макроэкономическую стабильность на фоне продолжающегося процесса финансовой децентрализации. С другой стороны, меры, осуществленные в этом направлении в Бразилии в 1980-1990-е годы, сопровождались сильными негативными последствиями, что привело эту страну на грань экономи
ческого коллапса. В Аргентине в 1980-е годы децентрализация способствовала достижению экономической стабилизации, в то время как в следующем десятилетии курс на дальнейшее развитие “федеративных” бюджетных отношений привел к ухудшению основных макроэкономических показателей. Колумбия также представляет собой наглядный пример того, как ускоренная децентрализация может негативно воздействовать на экономическое положение страны.
Во всех перечисленных случаях, однако, точно оценить количественное влияние децентрализации на конкретные макроэкономические показатели (устранив эффект от воздействия других факторов) не представляется возможным. Поэтому, как мы полагаем, более правильным было бы говорить о наличии не прямой зависимости, а опосредованной взаимосвязи между рассматриваемым явлением и некоторыми параметрами экономического развития.
Одна из немногочисленных попыток точного определения воздействия децентрализации на ряд макроэкономических показателей (включая динамику государственных расходов, изменение дефицитов бюджетов органов власти различного уровня и т.д.) была предпринята в рамках эконометрического анализа с использованием данных по 32 крупнейшим развитым и развивающимся странам мира (как федеративным и “квазифедеративным”, так и унитарным) за период 1980-1994 гг.[33].
В указанном исследовании в качестве основных независимых переменных использовались показатели расходов центрального правительства (включая трансферты и дефициты государственных бюджетов). В качестве основных зависимых переменных (функций) рассматривались ключевые параметры бюджетов субгосударственного уровня - соотношение общих расходов этих бюджетов и налоговых поступлений в бюджеты регионов. Роль стандартных контрольных переменных выполняли такие показатели, как рост ВВП, уровень инфляции, уровень урбанизации, душевой ВВП, размер резервов центрального банка и др.
В результате математических расчетов авторами были сделаны следующие основные выводы, характеризующие общие “усредненные” закономерности для всей группы рассмотренных государств: децентрализация, базирующаяся на государственных трансфертах[34], приводит к росту государственного сектора в целом (в определенной степени это подтверждается данными, приведенными в таблицах 2-5); “налоговая” децентрализация (передача части налоговых поступлений в компетенцию субгосударственных органов власти) уменьшает расходы центрального правительства на размер прироста расходов субгосударст-
венных органов власти, то есть размеры государственного сектора в целом остаются практически неизменными; рост расходов субгосударственных бюджетов и дефицитов этих бюджетов приводит к увеличению соответствующих показателей на национальном уровне (указанная зависимость практически является прямой) и возникновению макроэкономической нестабильности.
Последняя из отмеченных зависимостей особенно ярко проявляется в тех странах и в те периоды времени, когда происходит быстрое и значительное изменение уровней расходов и бюджетных дефицитов на государственном и субгосударственном уровнях, то есть в моменты осуществления радикальных мер по децентрализации. Полученные авторами результаты могут рассматриваться в качестве весомых аргументов против ускоренной децентрализации, осуществляемой без проведения адекватных защитных мер.
Авторами был сделан еще ряд интересных выводов, в том числе о том, что наличие или отсутствие выборных региональных и местных органов власти не оказывает сколько-нибудь заметного влияния на макроэкономическое бюджетное управление. При этом отмечается, что в унитарных странах наблюдается более сильная, нежели в федеративных государствах, зависимость между размерами расходов центрального правительства и бюджетов субгосударственных органов власти (что объясняется преобладанием трансфертов в межбюджетных отношениях). Вместе с тем, количественные развития в “обратном воздействии” (во влиянии роста дефицитов субгосударственных бюджетов на дефицит государственного бюджета) между федеративными и унитарными странами являются незначительными.
Сколько-нибудь заметного влияния финансовой децентрализации на другие макроэкономические показатели (рост ВВП, размер душевого ВВП, уровень инфляции, уровень урбанизации и др.) как в унитарных, так и в федеративных государствах не прослеживается.
В результате на основании данного исследования можно констатировать, что анализ финансовой децентрализации на протяжении 15-летнего периода в крупнейших странах мира продемонстрировал большую уязвимость в отношении макроэкономической стабильности федеративных стран по сравнению с унитарными. Это объясняется в первую очередь более слабым контролем центра в странах с федеративным устройством за расходованием средств из субгосударственных бюджетов, рост дефицитов которых приводит, как было показано, к ухудшению экономического положения в масштабах всего государства.
Данное обстоятельство свидетельствует о необходимости крайне осторожного отношения к проведению финансовой децентрализации. В России, в частности, такая децентрализация, как известно, происходила в условиях острейшего экономического кризиса, и можно с достаточной долей уверенности утверждать, что она явилась его дополнительным катализатором. В пользу данного утверждения говорит и тот факт, что начиная с 1994 г. осно
вой политики бюджетного федерализма в нашей стране стало предоставление федеральных трансфертов, что послужило дополнительной нагрузкой для государственного бюджета. На основе вышеизложенного можно сделать вывод о целесообразности своего рода “консервации” мероприятий в данной области до достижения устойчивого экономического роста в России и внесения соответствующих корректив в отечественную модель бюджетного федерализма.
В качестве “защитных” мер по смягчению негативного воздействия децентрализации на экономическое положение и развитие мировая практика предлагает набор средств самого разного характера. В работах экспертов Всемирного банка такие меры носят название “институциональных” и обычно сводятся к следующим: введение жестких бюджетных ограничений со стороны центрального правительства в отношении субгосударственных органов власти (СОВ); переход к практике “обусловленных” трансфертов (предоставление и использование которых регулируется едиными установленными правилами); л введение общих правил осуществления расходов компаниями; ограничения на заимствования, в том числе: предполагаемые ограничения;
фактически действующие ограничения и оценка их результативности; меры по обеспечению платежей субгосударственными органами власти;
регулирование банковской деятельности (возложение нате или иные банки ответственности за потери, понесенные от предоставления ими займов некредитоспособным субгосударственным органом власти); обеспечение “независимости” центрального банка; обеспечение автономии субгосударственных органов власти в области расходов и доходов в рамках установленных бюджетных ограничений, в том числе:
обеспечение способности СОВ контролировать расходы и административные издержки;
обеспечение способности СОВ увеличивать доходную часть бюджета; обеспечение политической способности центрального правительства осуществлять жесткие бюджетные ограничения; обеспечение выполнения полномочий президента; обеспечение выполнения полномочий губернаторов.
Как можно видеть, перечисленные меры имеют разноплановую и нередко декларативную направленность. Каждая из указанных мер в отдельности заслуживает отдельного рассмотрения с точки зрения практической реализации. Как уже говорилось выше, перечень используемых средств для каждой страны определяется спецификой ее развития и особенностями экономической ситуации на данный момент времени. Отметим при этом, что в ходе финансовой децентрализации в России использовались лишь немногие “защитные” меры из приведенного списка, а те, которые
были применены (например, обеспечение финансовой автономии СОВ), во многих случаях носили половинчатый характер и оказались не в состоянии устранить отрицательный экономический эффект.
Следует также иметь в виду, что успешное проведение децентрализации даже в самых экономически благополучных государствах требует высокой эффективности их политических систем (см. последние три пункта из приведенного списка). Несоблюдение этого условия в России уже негативным образом повлияло на экономическое развитие страны и этот фактор должен быть принят во внимание в ходе дальнейших преобразований в указанной сфере.

<< | >>

↑

Источник: В.Г. Введенский, А.Ю. Горохов. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта.128 с.. 2002

Еще по теме Финансовая децентрализация и особенности экономического развития:

- Авторское право - Адвокатура России - Адвокатура Украины - Административное право России и зарубежных стран - Административное право Украины - Административный процесс - Арбитражный процесс - Бюджетная система - Вексельное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право России - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Лесное право - Международное право (шпаргалки) - Международное публичное право - Международное частное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Правовая охрана животного мира (контрольные) - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор в России - Прокурорский надзор в Украине - Семейное право - Судебная бухгалтерия Украины - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Теория государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право России - Уголовное право Украины - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право Украины - Экологическое право (курсовые) - Экологическое право (лекции) - Экономические преступления - Юридические лица -