2.2. Классификация федеративных государств по степени децентрализации управления

В отечественной и зарубежной литературе подробно описаны отличительные особенности различных федераций, приведены примеры тех или иных видов федеративных государств по отдельным признакам (в определенной степени это сделано и в главе 1 данной книги).

В то же время попытки комплексного типологического анализа стран с федеративным устройством по важнейшему характерному признаку федерализма - децентрализации властных функций - носят единичный характер.
Одна из таких попыток (и, на наш взгляд, в целом удачная) была предпринята российскими специалистами1 в отношении способов закрепления вопросов компетенции различных уровней власти в конституционных чаконодателъствахряда зарубежных федераций. С точки зрения конституционного регулирования этих вопросов авторы данной классификации разделяют федерации на четыре основные группы.
К первой группе авторы относят те федерации, в конституциях которых закреплен лишь перечень вопросов, отнесенных к исключительной компетенции федерации. Такое положение предполагает, что все остальные вопросы, не включенные в этот перечень, автоматически подпадают под исключительную компетенцию субъектов федерации. Примерами стран, где действует такая система, являются США, Мексика, Бразилия, Швейцария, Австралия и некоторые другие. Однако в процессе применения конституции и этих странах постепенно сложилась сфера совместной компетенции. Эта
'См.: Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. С. 135-138.

сфера, в свою очередь, получила правовую базу в толковании основного закона органами, осуществляющими конституционный надзор. В некоторых странах, в частности в США, указанная схема дополняется принципом “подразумевающих полномочий”, которые заключаются в том, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции союза. Кроме того, конституция США содержит предписание, согласно которому союзу и штатам запрещается совершение определенных действий совместно, а также по отдельности.
Во вторую группу авторами включены те федеративные государства, конституции которых содержат детальную регламентацию вопросов, относящихся к двум сферам компетенции. В первый перечень внесены вопросы, входящие в исключительную компетенцию федерации (эти вопросы по существу аналогичны тем, которые закреплены в конституциях стран первой группы). Вторая сфера компетенции может означать либо исключительную компетенцию субъектов федерации (Канада), либо конкурирующую компетенцию союза и его членов (Германия). При этом отмечается, что в канадской конституции перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции канадских провинций, считается окончательным, в то время как компетенция союза может дополняться и расширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов.
В Германии не упомянутая в конституции остаточная компетенция в принципе принадлежит субъектам федерации. Вместе с тем, осуществление полномочий в этой сфере не является исключительным правом земель, так как конституция может установить иное регулирование. Кроме того, положения Основного закона ФРГ устанавливают, что федеральное право имеет преимущество над правом земель. Отсутствие указания на то, что этот принцип действует лишь в сфере конкурирующей компетенции, открывает возможность для федеральной интервенции в компетенцию земельных законодательных органов.
В одну группу с Германией, на наш взгляд, может быть объединена и Российская Федерация, в конституции которой содержатся две перечисленные категории вопросов разграничения компетенции. В то же время статья 73 Конституции РФ устанавливает, что субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации. Иными словами, остаточная компетенция фактически принадлежит федеративным субъектам.
Третья группа объединяет федерации, конституции которых содержат трехзвенную систему разграничения компетенции между союзом и его членами (Индия, Малайзия). В этих государствах первую категорию полномочий составляют вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации. Ко второй относится перечень предметов ведения федеративных субъектов. Следует отметить, что вопросы, входящие в этот перечень, не составляют исключительные компетенции членов союза. При определенных
обстоятельствах (например, в случае введения президентом Индии чрезвычайного положения на территории какого-либо штата) эти полномочия переходят к союзу, законодательное собрание которого вправе принимать законы по любому вопросу, отнесенному конституцией к компетенции субъекта федерации. Третью категорию полномочий, закрепленных в конституции, составляют вопросы совместной компетенции федерации и ее субъектов. По этим вопросам законы могут приниматься как союзным парламентом, так и легислатурами штатов, однако союзный закон во всех случаях имеет приоритет.
Вопросы, не нашедшие отражения в конституции и не входящие ни в одну из указанных сфер компетенции, либо относятся к компетенции союза (Индия), либо остаются в ведении субъектов федерации (Малайзия).
В отдельную четвертую группу авторами выделяется Австрия. Объясняется это тем, что австрийский Федеральный конституционный закон устанавливает четыре варианта распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
В первом перечне содержатся предметы ведения, законодательная и исполнительная деятельность, по которым является исключительной компетенцией федерации. Это относится, например, к таким предметам ведения, как внешние сношения, юрисдикция по конституционным вопросам, денежное обращение, почта, телеграф и некоторые другие.
Второй способ распределения компетенции предполагает отнесение законодательства к ведению федерации, а исполнительной деятельности - к ведению земель. Данная схема применяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине, жилищное обеспечение, дорожная полиция и др.
Третий вариант распределения полномочий действует, в том числе, в отношении установления санитарных требований к курортам, земельной реформы, трудового права и др. В этих сферах федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность.
Четвертый вариант заключается в установлении исключительной компетенции земель в сфере законодательства и исполнения законов. В то же время поскольку конституция закрепляет общую презумпцию компетенции земель, в ней содержится довольно мало конкретных положений, определяющих компетенцию субъектов федерации. К ведению земель, например, отнесена организация детских садов и детских домов.
Разработчики приведенной классификации отмечают, что описанные в ее рамках модели демонстрируют лишь основные варианты распределения предметов ведения и компетенции зарубежных государств, далеко не исчерпывая всех возможных комбинаций демаркации властных полномочий. Основной недостаток данной классификации, на наш взгляд, состоит в том, что она описывает именно конституционные способы распределения компетенции. На практике, однако, такое распределение

нередко регулируется федеральными законами, подзаконными актами и другими нормативными документами, которые могут касаться тех аспектов деятельности федерации й ее субъектов, которые отражены недостаточно подробно или не отражены вообще в конституционном законодательстве. В частности, как было показано в главе 1, в Германии применяется и второй вариант распределения компетенции, принятый в австрийской модели, то есть отнесение законодательства к ведению федерации, а исполнительной деятельности - к ведению земель (что является одним из проявлений “исполнительного” федерализма). Это формально позволяет объединить Германию в одну группу с Австрией или даже выделить ее в особую группу.
Общая картина конституционного распределения полномочий и функций в крупнейших федерациях мира представлена в таблице 9.
Однако реальная картина распределения полномочий в федеративных государствах зачастую заметно отличается от той, которая отражена в конституциях тех или иных стран. В этой связи, как мы полагаем, является целесообразным предложить собственный вариант классификации федеративных государств, базирующейся на одном из главных признаков федерализма - уровне децентрализации властных полномочий и правовой самостоятельности федеративных субъектов. При этом за основу можно принять фактическое состояние процесса децентрализации в правовой сфере, сложившееся в результате длительного переговорного процесса между центром и регионами. В качестве дополнительного признака может быть использована правовая симметричность (асимметричность) субъектов федерации. Наличие или отсутствие территорий прямого федерального подчинения в данном случае можно не принимать в расчет, так как данное обстоятельство объясняется в первую очередь экономическими факторами.
В итоге в первую группу могут быть включены страны с высоким уровнем децентрализации, основными критериями которого являются: государственный статус федеративных субъектов, включая наличие в них собственных конституций, законодательных и судебных систем; фактическое невмешательство государства в процесс выполнения ими возложенных на них обязанностей; сохранение за регионами основных прав на землю и природные ресурсы, расположенные на их территории. Кроме того, в государствах данной группы в компетенции федеративных субъектов находится целый ряд важных социальных функций, в том числе образование, здравоохранение и т.д. В странах указанной категории приоритет в выполнении функций, относящихся к конкурирующей компетенции, как правило, отдается субъектам федераций.
Исходя из этих критериев, в данную группу стран могут быть включены Канада, Германия, Австрия, Бельгия и Австралия. С рядом оговорок к их числу может быть отнесена и Россия, особенно если принять во внимание сохраняющуюся до сих пор значительную степень правовой изоляции отдельных федеративных субъектов от центра

В4 С'4 * §

alt="" />

Продолжение таблицы 9 rowspan="2">
К rowspan="2">
ФСр

Минеральные	ФС	С		С		Ф	ФС	ФС	Ср	К
ресурсы Атомная	ф	ФС	ф	К	к	Ф	Ф		ф	Ф
энергетика
Социальная
сфера										К
Образование и
исследования						ФС	КС		Сс
Начальное и	с	С	К(4)С	С	с			Ф
среднее
образование Высшее	с	ФС	ФК(4)С	ФС	К(4)**	Ф	ФКС	Фа	ФСс
образование
Здравоохране
ние Больницы Общественное	СФ с	СФ С	с К(4)	ФС С	К(4)	К(4) ФС	С С	фа ФК	Сс Сс
здоровье и
санитария Труд и					К(4)			Ф
социальные
услуги Страхование	ф	ФС	К(4)	к	К(4)	Ф	с	Фа	Ф
безработицы Обеспечение	ФС		ФС	к	К(4)	Ф	КС	¦ Фа	Ф
безопасности доходов
Социальные	СФ	СФ	К(4)	к		С	КС	К	Сс	К
Продолжение таблицы 9
право и
безопасность
Гражданское	с	С	Ф	ФС	К(4)	ФС***	к	ФаС	Ф	Ф
право
Уголовное	ф	С	Ф	С	К(4)	ФС***	к	ф		Ф
право
Организация	ФС	ФС	С	ФС	К(4)	ф	ФС	фа		Ф
судов
Внутренняя	ФС	ФС	С	СФ	К(4)С	ФС	ФС	ф	Ф
безопасность
Тюрьмы	ФС	ФС	С	с		ф	С	ф
Прочие								ф
вопросы
Язык	ФС		С				ФС	ФС	ФСс	ФС
Культура	ФС		К(4)					к	Сс	к
Окружающая	ФС	ФС	К(4)	ФС	К(4)	ФС			Ср	к
среда
Вопросы	Ф	Ф		к			ФС	ф»		к
коренного
населения
Местное	С	с	С	с	С	с	С	ФаС	к
самоуправле
ние
Функциониро
-вание
экономи
ческого союза
Торговля и	Ф	ф	ф	ф	К(4)	ф	ф	ф	Сс
коммерция
Внешняя	Ф	ф	ф	к			ф	фа	Ср	ФК
торговля
Торговля	Ф	ф	ф	к			ф	фа
между
субъектами

о\
40



л
з
є
ІО
03
н
о
я
к
9
2
а,
д

Обозначения: Ф - полномочия федерации; С - полномочия субъектов; К - конкурирующие (совместные) полномочия;« - полномочия сообществ (в Бельгии); р - полномочия регионов (в Бельгии); а - асимметричное использование полномочий.

1 - требуется принятие соответствующего закона или согласие правительства субъекта федерации; 2 - требуются консультации с правительствами субъектов; 3 - банковское дело находится в федеральной компетенции, а сбережения и кредитные союзы —в компетенции субъектов федерации; 4 - федеральные законы в этой сфере реализуются субъектами федераций; * - правительства кантонов имеют право устанавливать стандарты в пределах, определенных федеральным законодательством; ** - регулируется рамочным законодательством, согласно которому федеральное правительство может устанавливать только общие принципы; *** - земли в случае необходимости могут осуществлять законодательную деятельность в области уголовного и гражданского права в пределах своей компетенции (статья 15, п. 9 Конституции Австрии).
Составлено по: Ronald L. Watts. Comparing Federal Systems in the 1990s. Queens University Kingston, 1996; Конституция Российской Федерации с комментариями для изучения и понимания. М., 2000.
В свою очередь, в данной категории стран могут быть выделены две подгруппы: федерации, симметричные и асимметричные в правовом отношении. В первую подгруппу нами включены Германия, Австрия и Австралия, во вторую - Канада, Бельгия и Россия В Канаде, как известно, отдельные провинции (в первую очередь Квебек и отчасти Нью-Брау нсуик) де-факто имеют особый правовой статус, и реальный объем находящихся в их ведении полномочий существенно превышает набор функций, находящихся в компетенции других провинций этой страны. В Бельгии наличие правовой асимметрии проявляется не только в различиях в юрисдикциях трех входящих в ее состав регионов и трех сообществ, выделенных по этническому признаку, но и непосредственно во взаимоотношениях между Советами регионов и Советами общин. В России, несмотря на то, что правовая симметрия провозглашена в конституционном порядке, на практике наблюдаются существенные расхождения в юридическом статусе республик, краев и областей и автономных округов. Фактически “множественная” правовая асимметрия закреплена в договорах между центром и почти половиной субъектов федерации. Сегодня, как известно, ведется активная работа по преодолению сложившейся в 90-е годы правовой асимметрии. Но, как показывает практика, усилия, предпринимаемые в этом направлении, сталкиваются с существенными трудностями, и, очевидно, в рамках существующих конституционных координат проблема в целом вряд ли принципиально разрешима.
Вторую группу составляют страны с умеренным уровнем децентрализации, основным признаком которого является сохранение за государством ключевых позиций в решении проблем общенационального значения и в распределении природно-ресурсной земельной собственности. Особая роль при этом отводилась фактору федеральной интервенции и его практи
ческому применению (о чем более детально говорится в предыдущем параграфе). В то же время в странах данной группы за субъектами федерации сохраняются основные институты государственности, характерные для федераций первой категории.
В указанную группу нами включены такие страны, как Швейцария и США, а также практически все латиноамериканские федерации, конституционное право которых (а также его практическая реализация) в определяющей степени повторяет образец США.
Из государств данной категории в подгруппу асимметричных в правовом отношении федераций могут быть выделены США, где наблюдаются существенные различия между штатами в правах на землю и природные ресурсы, в вопросах национальной обороны, а также в уголовном и гражданском праве и др.
Наконец, третью группу стран составляют государства с относительно низким уровнем децентрализации. В нее входят большинство так называемых “молодых” федераций, в том числе Индия, Пакистан, Малайзия и Нигерия. В перечисленных странах федеральные органы власти наделены гораздо большими конституционными и реальными полномочиями, чем в государствах первых двух групп, в то время как входящие в их состав регионы в большинстве случаев фактически лишены атрибутов государственной власти.
Из федераций этой группы наиболее ярко выраженными признаками правовой асимметрии обладают Индия и Малайзия, некоторые штаты которых (Джамму и Кашмир и Ассам в Индии, Саравак и Сабах в Малайзии) наделены значительно большим объемом полномочий, нежели другие федеративные единицы.
Разумеется, в рамках приведенной классификации можно отметить ряд спорных моментов. В частности, по ряду параметров США могут быть отнесены к первой группе стран. Наоборот, Россия (в свете последних попыток центральной власти привести региональные законодательства в соответствие с федеральной конституцией) может быть переведена во вторую группу. Возможны и другие перестановки между выделенными группами федераций и внутри их (по признаку правой асимметрии). Определенная размытость границ между категориями объясняется отсутствием статичности и быстрой изменяемостью основных характеристик, относящихся к законодательной деятельности федераций и их субъектов, а также к их соотношению и степени приоритетности.
Относительно места России в данной классификации можно сделать следующие замечания. Сложившееся в нашей стране распределение реальных правовых полномочий между федерацией и субъектами фактически соответствует высокому уровню децентрализации государственного управления. При этом указанный уровень во многом был достигнут “искусственным” путем и не подкреплен необходимыми предпосылками (прежде всего достижением политической стабильности в обществе и устойчивого

экономического положения страны). В результате децентрализация не только не решила насущных ключевых проблем в регионах и в государстве в целом, но и во многих случаях привела к их обострению. Возникшее противоречие может быть сглажено за счет осуществления действий в двух направлениях: (1) “подтягивания” уровня экономического развития страны до имеющегося уровня децентрализации и (2) “обратного” движения в сторону централизации, что по существу означает лишь обеспечение эффективного исполнения федерального законодательства и его верховенства над законодательствами субъектов федерации. Предпринимаемые в последнее время действия по усилению “властной вертикали” означают реализацию именно второго направления действий.
В решении проблемы правовой асимметрии российским федеральным органам власти, видимо, следует исходить из того обстоятельства, что придание отдельным федеративным субъектам даже ряда значительных правовых полномочий лишь смягчает центробежные и сепаратистские устремления, но никоим образом не устраняет их. Об этом свидетельствует, в частности, опыт развития провинции Квебек в Канаде, штата Джамму и Кашмир в Индии, баскских провинций в “квазифедеративной” Испании и др. Одновременно с повышением статуса тех или иных федеративных единиц увеличивается напряженность в отношениях центра с другими членами союза. В любом случае возникновение такого рода юридических диспропорций в федеративных государствах рассматривается как необходимое и вынужденное исключение из общепринятых правил. “Множественная” асимметрия в правовом поле федераций по сути дела имеет место лишь в США, однако ее уровень в целом заметно ниже, чем в России. Как представляется, решение указанной проблемы, которое может быть осуществлено чисто конституционными методами, должно стать одной из первоочередных задач в системе федеративных отношений в нашей стране

Еще по теме 2.2. Классификация федеративных государств по степени децентрализации управления:

1. Классификация АГ Определение степени повышения АД
2. 2. Федеративное государство. Понятие и признаки.
3. Федеративное государство
4. Классификация умственных расстройств по степени их тяжести
5. 5.11. Россия — федеративное государство
6. Административно-территориальное устройство федеративных государств
7. Россия как федеративное государство
8. Становление и развитие Российского федеративного государства
9. Глава II Россия как федеративное государство
10. 3. Степень независимости Центрального банка от государства
11. 3.3. Типы федераций в современном мире и некоторые особенности России как федеративного государства
12. 3.3. Типы федераций в современном мире и некоторые особенности России как федеративного государства
13. §3. Методы государственного управления и их классификация^
14. Федеративное устройство Российской Федерации 12.6.1. Федеративное устройство России: понятие, признаки, специфика
15. 1.4. Классификация систем управления учением
16. Е.Б. Сахарова К Вопросу о степени контроля государством Ямато периферии (конец VII—VIII в.)
17. 2. Классификация отношений управления и собственности.
18. §2. Формы государственного управления и их классификация