Модели бюджетного федерализма

Наиболее существенные различия между странами в области проведения финансовой децентрализации и формирования национальных бюджетных систем проявляются в структуре доходной части региональных бюджетов.

Именно эту сферу можно считать ключевой в системе финансовых взаимоотношений “федерация-субъекты” как с экономической, так и с политической точки зрения. Структура доходов региональных и местных бюджетов отдельных стран приведена в табл. 14.
Таблица 14
Структура поступлений в региональные и местные бюджеты в
некоторых странах (%)

	Регионы (субъекты федерации)			Местные органы власти
Страны	Налоги	Транс />ферты	Неналоговые поступления	Налоги	Транс ферты	Неналоговые поступления
США (1996 г.)	50	22	28	41	37	22
Канада (1994 г)	67	20	14	41	44	15
Германия (1996 г.)	68	19	13	32	32	36
Швейцария (1995 г.)	50	31	19	49	17	33
Австрия (1995 г.)	39	44	17	51	16	33
Австралия (1996 г.)	36	40	24	19	67	14
Испания (1994 г.)	19	78	3	52	36	12
Бразилия (1997 г.)	67	17	9	19	67	14
Аргентина (1995 г.)	36	57	7
Индия (1994 г.)	47	40	13
Мексика (1994 г.)	7	81	12	18	64	18
ЮАР (1995 г.) Россия (1995 г.)	1	93	6	39	13	46
бюджеты субъектов РФ консолидированные бюджеты субъектов РФ Россия (1997 г.)	66,9 80,4	21.8 13,5	11,3 ^,1
бюджеты субъектов РФ консолидированные бюджеты субъектов РФ	64,7 64,5	29.3 31.3	6,0 4,2	64,3	33,3	2,3

Примечания: Понятие “трансферт” в зарубежных странах тождественно понятию “межбюджетная помощь”. Налоги, поступающие в центр и передаваемые в распоряжение субгосударственных органов власти, рассматриваются как субгосударст- веннные налоги. В Испании в качестве регионов выступают автономные сообщества.
Составлено по: Goverment Financial Statistics. 1997; Бюджетная система России.
М., 1999. С. 72-77; данные Минфина РФ.
На основании приведенных в таблице данных можно выделить две основные категории стран по источникам поступлений в бюджеты субъектов федераций. К первой категории могут быть отнесены наиболее развитые “зрелые” федерации (за исключением Австрии), а также Бразилия. Основой доходов региональных бюджетов в перечисленных государствах являются налоги, доля которых в общем объеме поступлений составляет 50% и выше. Трансферты в указанных странах играют подчиненную роль, выполняя в основном функции финансовой базы для федеральных программ в регионах (США) или бюджетного выравнивания (Канада, Германия). К этой группе стран можно отнести и Россию, для которой характерна высокая доля налогов в общей структуре поступлений в бюджеты субъектов федерации. В то же время для России, по сравнению с другими странами данной группы, очень характерна низкая доля неналоговых поступлений (1999 г. - 5,9%). С другой стороны, Россия является лидером среди приведенных стран по низкой доле трансфертов в доходах региональных бюджетов. В целом указанное обстоятельство является дополнительным свидетельством того, что Россией уже достигнут очень высокий уровень бюджетной децентрализации. Как нам представляется, сегодня для России актуальна не проблема бюджетной децентрализации, а проблема повышения устойчивости и эффективности финансирования системы межбюджетных отношений.
Страны второй группы, которая включает Австралию, Австрию, Индию, ЮАР, латиноамериканские федерации и “квазифедеративную” Испанию, ориентируются на так называемую “австралийскую модель” бюджетного федерализма. Схема распределения финансовых ресурсов в этих странах сохраняет ярко выраженный централизованный характер. Сбор основной части налогов фактически осуществляется центральным правительством, финансирование федеративных субъектов (регионов) осуществляется на основе фиксированных долей федеральных доходов, которые перераспределяются в соответствии с размером налогового потенциала и бюджетных потребностей территорий.
В государствах данной категории трансферты (гранты) несут не себе более широкий набор функций, чем в странах первой группы. Во-первых, во многих случаях они имеют четко выраженную целевую направленность, и условием их предоставления обычно являются обязательства органов власти федеративных субъектов не уменьшать расходы по статьям содействия на соответствующую величину.
Во-вторых, трансферты выступают в качестве инструмента перераспределения, что наиболее часто имеет место в сфере социального обеспечения,
здравоохранения и образования. С их помощью центральное правительство использует субгосударственные органы власти в качестве “агентов” в проведении перераспределительной политики. В тех случаях, когда определенные социальные функции передаются на региональный и местный уровни, трансферты становятся основным средством финансирования их реализации.
Как и в странах первой группы, трансферты служат инструментом вертикального и горизонтального выравнивания. Кроме того, они часто рассматриваются как способ компенсации региональным и местным органам власти за рост административных издержек, связанных с созданием и расширением собственных налоговых органов, что обязательно происходит в ходе финансовой децентрализации.
Следует учитывать также, что во многих странах трансферты традиционно считаются действенным способом политического регулирования. Это касается как обеспечения минимально необходимой финансовой зависимости регионов от центра, так и воздействия различных политических партий на электорат в федеративных субъектах. Последнее направление финансовой деятельности центральных органов власти, несмотря на все попытки его пресечения, в ряде государств демонстрирует завидную жизнеспособность. В Колумбии, в частности, после проведения в 1991 г. конституционной реформы были запрещены так называемые “дискреционные” политические трансферты, которые предоставлялись центральным правительством частным структурам в регионах, прежде всего неправительственным организациям. Многие из этих структур контролировались депутатами национального парламента, и операции подобного рода со временем приобрели отчетливую коррупционную окраску. Вскоре после объявления конституционного запрета “дискреционные” потоки были возобновлены через различного рода региональные инвестиционные фонды. На возможность использования в узких политических целях отдельных видов межбюд- жетной помощи (прежде всего бюджетных ссуд) неоднократно обращалось внимание и в нашей стране.
Структура поступлений в бюджеты местных органов власти в зарубежных странах выглядит несколько иначе. В большинстве стран доля налогов в доходах местных бюджетов существенно ниже, чем в поступлениях региональных бюджетов, а доля трансфертов, соответственно, значительно выше. В национальной статистической отчетности некоторых стран (Аргентина, Индия) местный уровень до последнего времени не выделялся вообще. Сходная ситуация наблюдается сегодня и в России (во всяком случае, в сфере бюджетной отчетности), что еще раз свидетельствует о слабой степени вовлеченности нижних административных ярусов в систему бюджетного федерализма.
Кроме того, сравнение важнейших показателей развития межбюджет- ных отношений по России и крупнейшим зарубежным странам позволяет сделать следующие основные выводы.
Во-первых, по уровню финансовой децентрализации (доле “собственных” доходов - сумме налоговых и неналоговых поступлений - в бюджетах федеративных субъектов, а также по соотношению доходов федерального и региональных бюджетов) Россия фактически обогнала все федерации
мира. Дальнейшая децентрализация в бюджетной сфере чревата критическим ослаблением финансового воздействия центра на регионы и дестабилизацией всей финансовой системы страны.
Во-вторых, бюджетная децентрализация, осуществлявшаяся в условиях глубокого и затяжного экономического кризиса, не была подкреплена осуществлением необходимых преобразований на государственном уровне (прежде всего, проведением налоговой реформы и разработкой и реализацией сбалансированной структурной политики). В результате финансовая самообеспеченность федеративных субъектов в целом осталась на крайне низком уровне. При этом доходная база федерального бюджета сократилась до размеров, сравнимых с доходами отдельных штатов в США.
В-третьих, местный уровень власти в России остается практически не вовлеченным в систему бюджетного федерализма (по крайней мере, на уровне важнейших программных документов и теоретических разработок), в то время как доля местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов РФ составляет приблизительно половину. Формирование местных бюджетов и их взаимодействие с вышестоящими уровнями представляет собой особую проблему, заслуживающую отдельного рассмотрения, в том числе на основе анализа зарубежного опыта.
В-четвертых, обращает на себя внимание то обстоятельство, что неналоговые поступления, являющиеся важным источником доходов субгосударственных бюджетов в зарубежных странах и включающие в себя (помимо доходов от государственной собственности и продажи государственного имущества) отчисления на социальное обеспечение, доходы от внешнеэкономической деятельности и др., в бюджетах субъектов федерации и местных органов власти составляют крайне незначительную величину. Это говорит
о неразвитости системы социального страхования в регионах и на местах и недостаточной разработанности схемы участия республик, краев и областей в международном обмене. Последнее обстоятельство во многом объясняется утечкой капиталов и работой внешнеэкономических предприятий в регионах как филиалов центральных офисов, через которые проводятся расчеты.
Все вышесказанное свидетельствует о слабой степени увязки мероприятий, проводимых в рамках развития бюджетного федерализма, с другими важнейшими направлениями национальной экономической политики в России. Данная проблема является ключевой для системы межбюджетных отношений. На наш взгляд, осуществление в ближайшем будущем каких- либо радикальных сдвигов в системе бюджетного федерализма, опережающих преобразования в экономическом механизме в государственном масштабе, представляется нецелесообразным и нежелательным. Это не исключает, однако, возможности определенных корректировок курса межбюджет- ного взаимодействия в соответствии с текущими задачами хозяйственного развития и решения региональных проблем.
Различия между бюджетными системами крупнейших федеративных государств, разумеется, не ограничиваются неодинаковой структурой поступлений в бюджеты региональных и местных органов власти. Нередко те или иные страны придерживаются прямо противоположных подходов к формированию национальных моделей межбюджетных отношений.

В настоящее время в экономической литературе часто выделяются два основных типа “зрелых” федеративных бюджетных систем. Первый из них имеет целью создание эффективного механизма перераспределения доходов между различными уровнями “по вертикали” и “по горизонтали” для сглаживания основных диспропорций в условиях жизнедеятельности населения. Указанный подход имеет ярко выраженную “прямую” социальную направленность, и наиболее адекватной доктриной для его теоретического обоснования является “кооперативный федерализм”, подразумевающий тесное сотрудничество различных уровней власти. В наиболее “чистом” виде этот подход используется в Германии, где основные виды государственных налогов в конституционном порядке отнесены к совместной компетенции федерации и субъектов.
Второй подход, который условно можно назвать “конкурентным”, применяется, в частности, в США и направлен на создание для штатов и более мелких административно-территориальных единиц соответствующей конкурентной среды для наиболее полной реализации возможностей рынка. Согласно данному подходу, при меньшей зависимости от центра как источника финансирования регионы в большей степени становятся заинтересованы в рациональном использовании собственных ресурсов и совершенствовании фискальных механизмов. Американские штаты по сравнению с землями ФРГ имеют значительно большую финансовую автономию, что выражается в возможности проводить собственную налоговую политику и самостоятельно распоряжаться поступлениями от многих важнейших государственных налогов.
Из таблицы 14 можно видеть, что доля трансфертов в доходах региональных бюджетов в Германии и США практически одинакова. Разница заключается в их целевой направленности, которая в США в значительно большей степени предполагает соблюдение интересов центра в регионах. США и Германия являются своеобразными “полюсами” в перечне национальных моделей бюджетного федерализма, большинство других “зрелых” федераций занимает промежуточное положение между ними, используя в своей практике элементы как американской, так и немецкой бюджетных систем[35]. Для выяснения возможностей использования этих элементов в российской практике представляется целесообразным более подробно остановиться на наиболее значимых аспектах межбюджетных отношений в отдельных странах.
В Германии действует конституционный принцип (ст. 106) экономического выравнивания потребностей федерации и земель с целью избежать перегрузки налогоплагелыциков и обеспечить единый уровень жизни на всей территории страны. Что касается региональных различий, то с самого начала в ФРГ был введен инструмент “выравнивания финансовых возможностей”, т.е. богатые земли должны перечислять часть своего дохода в пользу более бедных. Это обязательство зафиксировано в ст. 107 Основного закона. В число доноров входят (см. табл. 15) 6 из 16 земель. Характерно,
что и после “выравнивания” земли-бенефициары имеют уровень доходной базы ниже среднего уровня по стране.
Механизм выравнивания действует только на уровне земель. Подобный механизм отсутствует на уровне городов и общин, что приводит к большим отличиям между ними с точки зрения финансов и доходов. С другой стороны, существует сильная конкуренция между землями и общинами в стремлении привлечь инвестиции, создающие доходы, рабочие места и налоговые поступления.
В соответствии с Основным законом доходы общин гарантируются общими рамками распределения общественных средств между различными уровнями властных структур Германии: федеральными, земельными и общинными. Различные территориальные сообщества непосредственно получают определенный доход на основе режима первичного финансового перераспределения. В рамках общей системы наиболее важные налоги (см.
Таблица 15
Выравнивание доходной базы земель в Германии (1995 г.)

Земли-доноры	1	II	111	Земли- бенефициары	1	И	111
Гессен	116,4	-1710	104,0	Нижняя Саксония	97,2	+ 186	98,3
Бавария	109.1	- 1681	102,9	Рейн ланд- Пфальц	96,1	+ 132	97,6
Баден-Вюртемберг	108,4	-1299	102,9	Саар	90,2	+ 120	95,0
Шлезвиг-	104,9	-191	101,8	Бремен	85,7	+ 212	95,0
Гольштейн
Северный Рейн-	104,2	- 1057	101,7	Бранденбург	84,9	+ 585	95,0
Вестфалия
Гамбург	101,9	- 15		Саксония	84,6	+ 1097	95,0
				Сак сония-Анх альт	84,3	+ 681	95,0
				Тюрингия	84,1	+ 630	95,0
				Мекленбург	83,3	+ 492	95,0
				Берлин	78,0	+ 1817	95,0

- доходная база региона в сравнении со средней (= 100) по стране. - трансфертные отчисления (-) или поступления (+) в млн. экю. - доходная база после её выравнивания от средней (= 100).
Источник: ЕС. Committee of the Regions. Regional and Local Governments in European Union. Brussels, 1996. P. 107.

габл. 16) распределяю гея на основе определенных квот. Характерно, что основы распределения налогов, определены непосредственно Основным законом, уточняемым в отдельных случаях федеральным законом, чго придает системе в целом устойчивый и открытый характер.
Можно видеть, что в середине 1990-х годов поступления от основных видов налогов в Германии были приблизительно поровну распределены между федерацией и землями. Ставки “совместных” налогов устанавли
ваются федеральным правительством; земли фактически не принимают участия в принятии решений по этому вопросу
Таблица 16
Распределение налоговых поступлений в ФРГ, %

	Федерация	Земли	Местные органы власти
Подоходный налог	42,5	42,5	15,0
Корпоративный налог	50,0	50,0
Налог с оборота	49,4	48,4	2.2
Промысловый налог	50,0	50,0
НДС
до 1992 г.	65,0	35,0
1992-1994 и	63,0	37,0
с 1995 г.	56,0	44,0
Налог на прибыль от	44,0	44,0	12,0
процентов на капитал

Кроме поступлений от “совместных” налогов, каждый уровень власти в Германии получает доходы от “собственных” налогов, в том числе федеральное правительство - от акцизов, земли - от транспортного налога, налога на наследство и др., местные органы самоуправления - от налога на недвижимость и местных акцизных налогов.
Отдельные виды “совместных” налогов, помимо функции основного источника финансовых поступлений в бюджеты земель, призваны также решать задачу бюджетного выравнивания. Так, если поступления от подоходного налога распределяются между землями пропорционально объему региональных сборов этого налога (“месту происхождения дохода”), то НДС выступает в качестве одного из основных инструментов горизонтального выравнивания. 75% НДС, поступающего в распоряжение земель, распределяется между землями в соответствии с численностью проживающего в них населения. Остальные 25% направляются в те земли, где поступления от прямых региональных налогов, а также от подоходного и корпоративного налогов в расчете на душу населения ниже среднеземельного уровня. Такое перераспределение имеет целью обеспечение для сравнительно отсталых в экономическом отношении субъектов федерации уровень налогоспособности (налогового потенциала) в размере 95% от усредненного показателя налогоспособности по всем землям (налогоспособность определяется на основе душевого показателя суммарных поступлений от земельных и местных налогов). Это соответствует закрепленному в государственной конституции принципу создания и сохранения одинаковых условий жизнедеятельности в масштабах всей страны.
Динамика распределения налоговых поступлений по стране в целом (см. табл. 17) указывает на значительный рост доли земель с 28% в 1951 г. до 40% в 1996 г., что, естественно, расширяет их экономические возможности.
К этому добавляется горизонтальная составляющая, которая применяется к богатым и менее богатым землям, а также вертикальная составляющая, которая действует между федеральным центром и землями, с одной стороны, и между землями и общинами, с другой. В целом для Германии (табл. 18) характерна высокая доля участия федерального уровня в расходах земель.

	1951 г.	1960 г.	1970 г.	1980 г.	1989 г.	1996 г.
Федерация	58	54,9	54.8	50,1	48,7	47,8
Земли	28	30,6	33.1	35,4	36,9	39,8
Общины	14	14,5	12,1	14.5	14,4	12,4

Таблица 17

Таблица 18

	Общие задачи бюджета	Финансовая поддержка инвестиций	Кредиты
Доля федерального правительства	50 % и более	50 % и более	50 % и более
Объем в 1990 г (млрд. нем. марок)	8,3	7,6	13,8
Объем в 1997 г. (млрд. нем. марок), в том числе:	13	13.3	16
Новые земли	4,8	7,3	2,4

Дополнительной статьей межбюджетнош перераспределения являются государственные расходы на реализацию федеральных программ в регионах. Общая картина перераспределения средств представлена в табл. 19.
Таблица 19
Объем перераспределенных средств из федерального бюджета в

	Млрд. нем. марок	%
Перераспределение 25% поступ	13	16
лений от НДС, находящихся в
распоряжении земель		/>
Прямое горизонтальное вырав	12	15
нивание между землями
“Выравнивающие” и “специальные”	31	38
федеральные трансферты
Средства на реализацию	25	31
федеральных программ (задач) в
регионах
Всего	81	100

Составлено по: Б. Зайдель, Д. Веспер. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам// “Регион”, 1999, № 2. С. 28.
Принципиально важно, на наш взгляд то, что расходы федерального правительства и земель практически равновелики (см. табл 18 и 20), а местных органов власти немногим более 7%.

Всего в 1997 г. было перераспределено свыше 81 млрд. марок, что эквивалентно 21,5% объема ВВП страны; при этом непосредственно на цели горизонтального выравнивания было затрачено 56 млрд. марок (расходы по первым трем статьям). За счет этого достигаются весьма впечатляющие результаты: если до выравнивания душевой размер налоговых поступлении в пяти землях Восточной Германии находился на уровне 35-44% от среднего показателя по всем субъектам федерации, то после перераспределения этот коэффициент увеличился до 95% от среднеземельного уровня, а наибольший разрыв между “богатыми” и “бедными” землями составил менее 10 процентных пунктов. Однако на этом правительство страны не собирается останавливаться: ставится задача за счет бюджетного выравнивания уменьшить отклонение уровня налогоспособности “бедных” земель от среднего по стране до 0,5%.
Вертикальное выравнивание между бюджетами земель и местных органов власти в Германии происходит за счет предоставления последним трансфертов, которые могут иметь как связанный (целевой), так и несвязанный (общий) характер. Целью такого подхода является сглаживание различий в уровнях финансовой обеспеченности местных бюджетов, которые возникают в результате неодинакового объема налоговых поступлений. При определении размеров трансфертов учитывается численность населения общин, общий объем налоговых доходов земель, а также показатель налогоспособности низших административно-территориальных единиц. В результате степень финансовой зависимости местных бюджетов от поступлений из бюджетов земель может очень сильно различаться. Например, для городов с населением более 500 тыс. чел. она варьируется от уровня в 0,6% для Дюссельдорфа и 3,6% для Франкфурта-на-Майне до 24,9% для Дуйсбурга и 43% для Лейпцига. При этом общины практически не связаны финансовыми отношениями с федерацией, за исключением компенсации центром особых затрат, связанных с нахождением на их территории федеральных служб (главным образом, военных), а также расходов по участию общин в совместных программах (задачах).
Несмотря на ряд несомненных успехов в проведении политики бюджетного федерализма в Германии, в ряде зарубежных исследований отмечаются наиболее значимые недостатки бюджетной системы этой страны. Финансовая децентрализация в ФРГ в большей степени соответствует задачам регионального развития, нежели улучшению национальных макроэкономических показателей. Немецкая модель бюджетного федерализма лишает “богатые” (как, отчасти, и “бедные”) земли действенных стимулов к саморазвитию и совершенствованию собственной налоговой базы, фактически устраняет межрегиональную конкуренцию, ведет к падению финансовой дисциплины и перерасходу средств из бюджетов различных уровней. В конечном итоге это приводит к относительному ухудшению основных макроэкономических характеристик, в том числе к снижению темпов экономического роста (по сравнению, например, с США).
Серьезным испытаниям германская модель бюджетного федерализма была подверггнута в связи с воссоединением страны, когда в отношении новых, значительно менее развитых земель федеральные власти вынуждены
были в течение нескольких лет применять особые мехнизмы1. В ходе решения сложной задачи финансово-экономической адаптации восточных территорий к условиям нового государства возникло много вопросов, на которые пока нет ответа.
Ситуация может также измениться в связи с радикальной налоговой реформой в Германии в 2000 г. Кроме структурных изменений поставлена задача резко снизить налоговое бремя в целях повышения конкурентоспособности национальной экономики и улучшения инвестиционного климата. Усиление конкурентных начал безусловно найдет свое отражение и в региональной экономике, что в целом характерно сегодня и для других стран ЕС.
В США развитие федеративных отношений в бюджетной сфере базируется на принципе полной финансовой автономии штатов. Субъекты федерации самостоятельно разрабатывают и реализуют свою налоговую политику, при этом виды и размеры налогов и пороговые суммы налогообложения в тех или иных штатах значительно различаются между собой. В некоторых штатах, в частности, налоги на доход не взимаются вообще, а в остальных - взимаются раздельно федеральными и региональными органами власти. Размер корпоративного налога также устанавливается в отдельности правительствами федерации и штатов; аналогичная ситуация наблюдается и в отношении так называемого общего налога с оборота - американского аналога НДС. В целом в структуре налоговых поступлений в бюджеты штатов ведущие места занимают (в порядке убывания): общий налог с оборота, личный подоходный налог, корпоративный налог, налог на имущество, налоги на наследство и дарение. Какие-либо “совместные” налоги, практикуемые в Германии, в США отсутствуют. В целом же общие поступления бюджетов федерального правительства и штатов, включая местные органы власти (см. табл. 21) примерно равны - около 14% от ВВП.
Несмотря на то, что доля трансфертов в бюджетных поступлениях регионов в США и ФРГ практически одинакова (на уровне порядка 20%), их использование в указанных странах различается радикальным образом. В США государственная финансовая помощь направляется прежде всего в благополучные в финансовом отношен™ субъекты федерации, в то время как “бедные” регионы не получают каких-либо специальных федеральных дотаций на покрытие необходимых расходов (в целом соблюдается условие: чем выше объем налоговых поступлений, тем больше размер федеральных грантов и наоборот). При этом горизонтальное бюджетное выравнивание в США практически не применяется, вертикальное выравнивание используется в ограниченных масштабах, в основном в рамках бюджетных отношений между штатами и низшими административно-территориальными единицами.
Укреплению финансовой самостоятельности штатов способствовали изменения в структуре федеральных трансфертов (грантов) в 1980-е - начале 1990-х годов. В этот период в общем объеме федеральной помощи штатам была повышена доля так называемых “блоковых” грантов (выделенных на
Более подробно см.: Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и сервис. 2000. С. 57-65.

ряд программ с единой целевой направленностью на цели образования, здравоохранения и т.д.) и соответственно снижен удельный вес “категориальных” грантов (выделенных на конкретные программы). Хотя “блоковые” гранты в США нередко рассматриваются в качестве “свободных” денег, поступающих в распоряжение регионов, их все же ни в коей мере нельзя идентифицировать с выравнивающими трансфертами в Германии, так как они по существу ориентированы на решение задач общенационального значения.
Фактическое невмешательство федерального правительства в вопросы формирования бюджетной базы в штатах не означает, однако, полной правовой независимости регионов от центра в финансовых и фискальных
Таблица 21
США: поступления и расходы федерального правительства, правительств субъектов федерации и местных органов власти в % от ВВП

	Всего		Федеральное правительство		Правип субъ феде\| местньс вл.	гельства »ектов эации и к органов асти
	1992	1996	1992	1996	1992	1996
Прямые налоги	12.5	14.4	9.9	11.7	2.6	2.7
Косвенные налоги	8.4	8.2	1.4	1.3	7.0	6.9 .
Взносы на социальное обеспечение	7.5	7.5	-	-	-	-
Сборы и штрафные санкции	0.4	0.4	*0.0	0.0	0.4	0.4
Трансферты из бюджетов других уровней	-	-	0.2	0.1	2.9	3.0
Прочее	2.2	1.9	1.3	1.2	0.9	0.7
Всего поступлений	31.0	32.4	12.7	14.3	13.8	13.6
Расходы на конечное потребление	16.4	14.8	7.3	5.9	9.1	8.9
Проценты	4.0	4.5	3.8	3.6	1.1	0.9
Текущие трансферты	13.8	13.7	6.6	6.6	2.8	2.9
Субсидии	0.5	0.5	0.5	0.4	0.0	0.0
Пособия по социальному обеспечению	12.9	12.9	2.2	2.2	2.8	2.9
Трансферты в бюджеты других уровней	-	-	3.6	3.7	-	-
Прочее	0.4	0.3	0.4	0.3	-	-
Вложения в основной капитал	1.8	1.7	0.3	0.3	1.6	1.5
Переводы капитала	1.8	0.9	0.2	0.2	0.8	0.8
Всего расходов	37.7	35.6	18.1	16.5	15.2	14.9

Источник: OECD: National Accounts, 1984-1996.

вопросах. При всем многообразии и самостоятельности налогового законодательства штатов в Конгрессе США действует межплатная комиссия по налогообложению, основная задача которой состоит в упорядочении и сближении налоговых систем различных штатов с учетом общей национальной экономической стратегии. Власти штатов, хотя и могут самостоятельно устанавливать налоговые ставки, по существу вынуждены подстраиваться под налоговый климат, определяемый федеральными органами управления.
В целом можно констатировать, что американская модель бюджетного федерализма в значительной степени ориентирована на поддержание систе
мы экономической конкуренции между штатами и самостоятельное финансовое “выживание” регионов. Данный подход, предусматривающий невысокий уровень бюджетного выравнивания, предопределил тот факт, что в настоящее время разрыв между “богатыми” и “бедными” группами штатов по душевому показателю налоговых поступлений, достигает трех и более раз (напомним, что Германии он обычно не превышает 10%). Считается, что именно бюджетное неравенство и “стимулирующий” характер федеральных трансфертов явились одним из главных факторов высоких темпов роста и макроэкономической стабильности. Эмпирически, тем не менее, это не доказано, и некоторые экономисты выражают сомнения по поводу справедливости данного утверждения. Так или иначе, многие вопросы реального влияния политики бюджетного федерализма на национальное экономическое развитие по-прежнему остаются открытыми.
Система бюджетного федерализма в Канаде совмещает в себе черты как немецкой (в большей степени), так и американской моделей. Структура поступлений в бюджеты субъектов федерации практически полностью идентична той, которая имеет место в Германии (см. табл. 13). Как и в Германии, в качестве главной цели развития межбюджетных отношений провозглашается создание одинаковых условий жизнедеятельности в регионах и обеспечение одинакового объема и качества общественных услуг, то есть социальная направленность бюджетного федерализма превалирует над “конкурентной”.
Канада характеризуется одним из самых высоких показателей соотношения госрасходов и ВВП (1997 г. - 49,5%), уступая Бельгии, Нидерландам и Швеции (см. табл. 4). Для сравнения можно отметить, что в 1926 г. этот показатель составлял 15,7% (ВНП)[36], т.е. за указанный период вырос в 3 раза.
В то же время в последние годы роль собственно федерального правительства в Канаде существенно снизилась (см. табл. 22), а провинций - возросла, что говорит об определенной децентрализации.
В законодательной области, в том числе в части юридического обеспечения формирования собственной базы, канадские провинции наделены большими полномочиями, чем земли Германии (последние могут участвовать в законодательной деятельности в парламенте стране лишь на коллективной основе). Право провинций собирать “собственные” корпоративный и подоходный налоги заметно усиливает сходство между канадской и американской моделями бюджетного федерализма. В целом же поступления бюджета федерального правительства на 10% (от ВВП) уступают аналогичным показателям бюджетов провинций, включая местные органы власти.
Система трансфертных выплат в Канаде, наоборот, в большей мере ориентирована на германский вариант. Как и в ФРГ, федеральные трансферты могут иметь общий (“выравнивающий”), так и целевой характер. При

п

Канада: поступления и расходы федерального правительства, правительств субъектов федерации
и местных органов власти в % от ВВП

Источник: OECD: National Accounts, 1984-1996.

этом целевые трансферты по своему функциональному назначению*аналогичны “блоковым”, а не “категориальным” грантам в США, то есть они предназначаются на цели таких крупных отраслей, как, например, здравоохранение и социальное обеспечение, а не на реализацию конкретных программ в указанных отраслях. Размеры некоторых видов целевых трансфертов для тех или иных провинций определяются исходя из заранее установленного среднего по стране душевого уровня расходов в конкретных сферах хозяйства; расходы на выплату трансфертов поровну распределяются между федерацией и “богатыми” провинциями Критерием предоставления “выравнивающих” трансфертов в большинстве случаев является отставание уровня налоговой обеспеченности того или иного субъекта федерации от средненационального. Из 10 провинций Канады получателями “выравнивающих” трансфертов являются 7: Ньюфаундленд, о. Принца Эдуарда, Новая Шотландия, Нью-Браусвик, Манитоба, Саскачеван и, что показательно, Квебек, предо став л ение трансфертов которому во многом носит политический характер. В отличие от Германии, регионы-доноры при этом не несут прямых финансовых потерь, так как трансферты выплачиваются непосредственно федеральным правительством. Это обстоятельство позволяет некоторым исследователям говорить о формальном отсутствии в Канаде системы горизонтального выравнивания, хотя фактически средства на выплату “выравнивающих” трансфертов поступают в соответствующие правительственные фонды за счет отчислений от налоговых доходов федерации в “богатых” регионах. В целом же механизмы бюджетного выравнивания в Канаде по конечной результативности существенно уступает показателям, достигнутым в Германии: после окончательного перераспределения разрыв в душевых показателях доходов между “богатыми” и “бедными” провинциями достигает 30 и более процентных пунктов (по сравнению с менее чем 10 процентными пунктами в ФРГ).
В структуре налоговых поступлений в бюджеты федеративных субъектов в Канаде ведущие места занимают индивидуальный подоходный налог, НДС (введенный в начале 1990-х годов), корпоративный налог и налоги на имущество. Отличительной особенностью Канады является наличие региональных налогов на природные ресурсы (нефть, природный газ, различные виды минерального сырья). Размер поступлений от этих налогов в зависимости от провинций варьируется в довольно широких пределах (от 10% всех налоговых доходов в провинции Саскачеван до 25% в провинции Альберта). Провинции также имеют право на получение определенной доли отчислений от отдельных видов акцизов, устанавливаемых федеральным правительством (например, от акциза на бензин); размер таких отчислений колеблется в широком диапазоне в зависимости от региона.
Канада представляет собой яркий пример проявления региональной налоговой асимметрии. Так, если в девяти провинциях страны сбор подоходного налога осуществляется единым федеральным налоговым органом, а в распоряжение провинций направляется определенный процент от этих
поступлений, то Квебек самостоятельно собирает и распоряжается этим видом налогов. При этом провинции самостоятельно устанавливают региональные ставки корпоративного налога и распоряжаются этим видом доходов. Провинциальные ставки НДС варьируются от 0% в Альберте до 12% в Ньюфаундленде.
В настоящее время перед Канадой остро стоит вопрос о дальнейших направлениях развития бюджетного федерализма. В пользу усиления финансовой децентрализации и передачи дополнительных полномочий в фискальной среде в провинциальную юрисдикцию высказываются наиболее развитые западные регионы, однако против такого подхода резко возражает Квебек (всячески поддерживающий при этом административную децентрализацию), а также представители коренного населения. За сохранение сложившейся ситуации (что подразумевает отказ от радикальных преобразований в ближайшем будущем) выступает федеральное правительство, но большинство провинций с этим не согласны. Многие специалисты и политические деятели склоняются к необходимости дальнейшего движения в сторону правовой асимметрии, однако и этот вариант не встречает единогласного одобрения. Ввиду значительного сходства между канадской и российской моделями развития межбюджетных отношений, путь, который выберет Канада, и последствия этого выбора представляют значительную важность для соответствующих российских ведомств в плане определения основных направлений преобразований в указанной области.
По сравнению с перечисленными бюджетными системами значительно более централизованной является модель бюджетного федерализма, используемая в Швейцарии. Если доля налогов в бюджетных поступлениях субъектов федерации (кантонов) аналогична соответствующему показателю для США (50%), то удельный вес трансфертов значительно выше и превышает 30%. В целом общие поступления бюджета федерального правительства на 9% (от ВВП) ниже поступлений бюджетов кантонов, включая местные органы власти (см. табл. 23).
Федеральные трансферты при этом подразделяются на несколько категорий, которые включают в себя:
так называемые “компенсирующие платежи” регионам, возмещающие кантональные расходы на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог и осуществляемые за счет федеральных акцизов;
отчисления в пользу регионов от поступлений в федеральный бюджет от налогов на прибыль и доходы, на дивиденды и др. Одной из целей такого перераспределения является вертикальное выравнивание налоговых потенциалов субъектов федерации;
“обусловленные гранты на цели содействия”, распределяемые между регионами по различным критериям. Основой данного вида межбюджетной помощи является базовый грант для каждого региона, размер которого определяется на основе доли федерального участия в расходах субъекта федерации на те или иные цели развития. Указанная доля варьируется в

Правительства местных органов власти

1996

03
vf

со
о

о
о

О
о

со

-*¦
N

со
со

со
о

со
CN

CN
О

О
т—

05
О

СО
т—

О
т—

05
00

CN
05
05

со
Nf

со
о

т—
о

о
о

со
т—

05
О

О
N

00
со

со
о

CN
CN

со
О

т—
о

о
т—

00
О

со
т—

о
т—

CN
05

Правительства
субъектов
Федерации

lt;0
О)
СП)

со
со

ю
о

о
о

Nfr
со

•sf

N-
ю

со
о

Ю
Nt-

N-
о

со
о

N-
т—

ю
т—

со
т—

00
т—

Ю
СО
т—

CN
03
OJ

со

ю
о

о
о

05
CN

о
т—

Ю
О

00
ю

ю
о

CN
Nf

ю
о

со
о

NJ;
т—

со

со
со

Федеральное
правительство

СО
05

ю
со

CN
со

о
о

О
О

со
о

00
CN

00
о

Ю
СО

со

о
о

NJ;
Nt1

00
о

CN
О

sf
о

N.
О
т—

CN
03
05

N
со

м-
ю

о
о

О
О

ю
05

05
CN

00
о

со

о
о

Ш
со

со

СО
О

•

Vf
о

00
о

Всего

со
05
05

N-

о
N

00
00

о
O

со
00

00
со
со

ю
CN

со
si

сч
CN

О
О

со
со

00
CN

ю
со

CN
00
со

см
1

СО
2;

СО

ю
N

о
о

00
CN

00
O
со

00
CN
т—

05
ю

о
о

О
О

05
со

СО
00

со
со

N
Ni
СО

S
1—
8
(0
I
0)
3
а;
а.
С

S
1—
0
га
1
а)
3
X
1
О)
со
о
2

аз
S
I
аgt;
т
аgt;
с:
о
03
ю
о
а)
0
5
с;
го
§
8
га
1
8
X
со
СО

S
§
I
3
a
Л
X
-е
га
о.
§
S
3
а
о
ю
О

X
5 />U
СС
ш
I
Ю
СО
S
¦0" 03
О I
га о
Я- °-
I— gt;gt;

аз
аз
-J
о
а
С

'S
5
X
аз
ц
с
1
о
с
2
8
со

03 I
аз
ю
аз
ь
с
а)
0
1
т
аз
X
о
га
X
q;
о га о_

3
X
a
о
Q.
С

1
Q.
0)
t
X
га
amp;
а)
S
3
?
»2

S
«з:
о
ю
gt;
о

2
S
X
а)
ф
о
аз
ю
о
gt;•
о
5
§
S
=г
о
о
о
с
к
5
ю
8
О
С

gt;S
03
X
CD О. gt; X ?
а.
lt;=L
1
i
ю
CQ
I
аз
¦amp;
о
X
amp;
Н

аз
аз
т
о
Q.
С

%
Е
gt;s
о
X
m
о
5
О
ей
04 X
аз
*
о
?

га
с;
го
ь
S
с:
2
3
а
о
Ш
аз
Q.
аз
С

а)
аз
т
amp;
IZ

Ш
О
CI
о
S
го
а
2
8
со

Источник: OECD: National Accounts, 1984-1996

зависимости от конкретной цели. Так, в 1996 г. в зависимости от кантона доля государственного участия в программе защиты памятников и исторических достопримечательностей составляла 10-35%, в программе охраны природы и ландшафтов - 60-75%; в программе эксплуатации дорог в горных районах она достигала 80%. Кроме того, центральное правительство устанавливает специальные надбавки (бонусы) к базовому гранту, размер таких бонусов может достигать 65% от суммы базового гранта в зависимости от финансового потенциала кантона. В 1996 г. пять наиболее благополучных регионов (Цуг, Цюрих, Женева, город и кантон Базель) получили бонусы лишь на развитие региональных транспортных систем, в то время как в “бедных” кантонах (Юра, Валес, Аппенцель-на-Руре, Обвальден) удельный вес надбавок в размере базовых грантов достигал 50-60%.
Несмотря на достаточную сложность и гибкость швейцарской системы бюджетного выравнивания, ее эффективность значительно уступает аналогичной системе в Германии. Так, в 1996 г. по индексному показателю финансового потенциала самый богатый кантон (Цуг) опережал самый бедный (Юра) более чем в 7 раз. После выравнивания максимальный показатель для кантона Цуг уменьшился до уровня 200, а минимальный для кантона Юра - увеличился до 60, то есть “абсолютная” разница между ними составила почти 3,5 раза. Величина стандартного отклонения от среднего по стране (не взвешенного) уровня налогового потенциала до выравнивания составляла 44 пункта, после выравнивания - 33 пункта. Иными словами, различия в уровне финансовой обеспеченности федеративных субъектов после перераспределения финансовых ресурсов из центра продолжают оставаться значительными, существенно выше, чем не только в Германии, но и в Канаде.
Во второй половине 1990-х годов в Швейцарии был разработан проект новой системы меж бюджетных взаимоотношений, который был представлен на обсуждение общественности в конце 1998 г. В данном проекте предусматривается ряд преобразований в процессе бюджетной децентрализации, в том числе снижение доли целевых трансфертов, придание федеральным трансфертам стимулирующего характера (федеральные гранты будут выплачиваться исходя из экономических результатов деятельности кантонов по тому или иному направлению, а не на основе запланированных затрат), введение горизонтального выравнивания по образцу Германии и др. Кроме того, предполагается корректировка целевого показателя бюджетного выравнивания - финансового потенциала регионов, в котором учитывалась не только доходная база кантонов, но и их текущие финансовые обязательства. Новый коэффициент - так называемый “индекс финансовых ресурсов” будет принимать во внимание по существу исключительно “собственные” финансовые поступления в бюджеты кантонов, в том числе налоговые. Расчеты, произведенные на основе указанного показателя, демонстрируют значительно меньшие различия между регионами по степени финансовой обеспеченности. В качестве конечной цели нового механизма выравнивания
предлагается уменьшение разрыва в величине индекса финансовых ресурсов между “бедными” кантонами и средним показателем по всем регионам до 13 процентных пунктов, причем достижение этой цели планируется обеспечить за счет значительно меньшего объема федеральных трансфертов.
Рассмотренные национальные модели бюджетного федерализма объединяет их принадлежность к первой из отмеченных выше категорий федеративных государств и преимущественная ориентация бюджетов федеративных субъектов на “собственные” налоговые поступления. Вторую категорию, как отмечалось, составляют федерации с преобладающей долей трансфертов в поступлениях в бюджеты регионов. Наиболее показательным примером реализации такого подхода является Австралия. Несмотря на то, что за период с 1987 по 1996 гг. в этой стране доля трансфертов в бюджетных поступлениях штатов снизилась с 51 до 40%, а доля налогов возросла с 33 до 36%, Австралия продолжает оставаться обладательницей одной из наиболее централизованных бюджетных систем среди развитых государств. Фактически все виды федеральных налогов в этой стране поступают в полное распоряжение центрального правительства; перераспределение налоговых поступлений на региональный уровень происходит на основе фиксированной доли отчислений от федеральных доходов с учетом налогового потенциала и бюджетных потребностей каждого из штатов.
Бюджетная децентрализация в Австралии осуществляется сравнительно медленными темпами и характеризуется острожным подходом к передаче штатам фискальных полномочий. Достаточно четко просматривается основной принцип государственной политики в указанной сфере - приоритет макроэкономической стабильности над финансовой самостоятельностью регионов. Федеральные трансферты штатам в значительной степени ориентированы на реализацию общенациональных проектов в регионах, например, “Проект развития Пилбары” в Западной Австралии.
Характерно, что большинство федераций из числа развивающихся стран придерживаются ориентации на австралийский вариант развития бюджетного федерализма, стремясь обеспечить тем самым устойчивые показатели развития, в том числе благоприятное соотношение доходов и расходов федерального бюджета, и создать “экономический фундамент” для последующего перераспределения фискальных функций между федерацией и субъектами.
Опыт развития бюджетного федерализма в России в 1990-е годы свидетельствует об изначальной нацеленности соответствующих федеральных ведомств на достижение уровня финансовой децентрализации, характерного для наиболее развитых федераций мира. При этом в качестве основных ориентиров использовались немецкая (в меньшей степени, особенно после 1994 г.) и канадская модели формирования межбюджетных отношений. “Задним числом” можно утверждать, что для лучшей адаптации бюджетной системы страны к условиям рынка и смягчения последствии экономического кризиса было бы более целесообразным использовать австралийский

вариант децентрализации, основанный на постепенном повышении финансовой самостоятельности федеративных субъектов и предполагающий значительно меньшие негативные последствия для федерального бюджета.
Результаты становления отечественной системы федеративных отношений в бюджетной сфере являются весьма противоречивыми. С одной стороны, достигнуто весьма благоприятное соотношение между регионами- донорами и регионами-реципиентами. Так, по имеющимся данным, в 1996- 1998 гг. по балансу финансовой помощи к регионам - стабильным донорам (в которых объем собранных на их территории и зачисленных в федеральный бюджет налогов постоянно превышал объем переданной им федеральной помощи) относилось 50 субъектов федерации с населением 118,6 млн. чел. (80,6% населения Российской Федерации), к регионам - нестабильным донорам (то есть являвшимся донорами лишь в отдельные годы) - 14 субъектов с населением 12,3 млн. чел. (8,4%), а к регионам - стабильным реципиентам - всего 25 субъектов с населением 15,4 млн. чел. (10,5% населения страны). При этом разделение на доноров и реципиентов в целом соответствовало дифференциации регионов по признаку “экономически развитые” и “экономически отсталые”[37].
При использовании баланса, учитывающего (кроме финансовой помощи) и прямые расходы федерации в регионах, число субъектов - доноров заметно сокращается. Соотношение между стабильными донорами, нестабильными донорами и стабильными реципиентами в данном случае составляет 26,15 и 48 (соответственно 50%, 17,5% и 32,5% населения страны). Однако и такое соотношение в мировой практике принято считать нормальным.
С другой стороны, в период 1995-1999 гг. финансовую поддержку из федерального бюджета получали от 84 до 91% от общего числа субъектов федерации (в 1999 г. - 85%). Хотя значение этого показателя не следует преувеличивать (в Канаде, например, исходя из самого факта предоставления федеральных трансфертов, все десять провинций страны можно считать дотационными), столь высокая цифра в сочетании с рекордным для мировой практики числом федеративных субъектов в России свидетельствует о недостаточной рациональности системы перераспределения финансовых ресурсов.
Введение единых для всех регионов ставок расщепления федеральных налогов привело к тому, что за период 1994-1999 гг. отставание по душевым бюджетным доходам 10 наименее обеспеченных субъектов федерации от 10 наиболее обеспеченных увеличилось почти вдвое и достигло 7,5 раз[38]. При этом на первые места по душевым доходам вышли регионы с наибольшей “рентной составляющей” в бюджете - явление, свидетельствующее о крайнем истощении национальной экономики.

Существующая система межбюджетного выравнивания в России сегодня не приводит к ощутимому сглаживанию диспропорций в финансовой обеспеченности регионов. После выделения средств из федерального бюджета сохраняются огромные различия между регионами по уровню бюджетных доходов на душу населения. Крайние значения для 89 субъектов РФ всей суммы душевых бюджетных доходов после выравнивания в 1998 г. составили (в процентах от среднероссийского уровня) 44% и 475% - факт, абсолютно немыслимый для развитых государств с федеративным устройством.
Следует учитывать также, что предоставление тем или иным субъектам федерации трансфертов - основного вида финансовой помощи - носит в конечном итоге отчетливый политический характер, что также не свойственно большинству федеративных государств. Как известно, расчет объемов трансфертов осуществляется по двум формулам, ориентированным соответственно на обеспечение минимального уровня бюджетных доходов и на стимулирование территорий к более эффективному использованию своих налоговых ресурсов. Выбор варианта соотношения между формулами осуществляется участниками трехсторонней рабочей группы с привлечением депутатов Федерального Собрания. Практика показывает, что такой выбор бывает во многом нацелен на удовлетворение текущих финансовых потребностей регионов, в значительной степени носит субъективный политический характер и нередко противоречит долгосрочным интересам развития страны.
В целом можно констатировать необходимость внесения существенных корректив в государственную политику бюджетного федерализма. На наш взгляд, следует поддержать имеющиеся предложения о более широком внедрении в российскую практику опыта Германии в части распределения отдельных видов налогов между уровнями бюджетной системы. Речь может идти, например, о схеме использования НДС, согласно которой 50% поступлений от этого вида налога направляется в федеральный бюджет, 25% используется на формирование ресурсов Фонда финансовой поддержки регионов (восстанавливается первоначальный порядок наполнения ФФПР), а остальные 25% - распределяются между консолидированными бюджетами субъектов РФ пропорционально численности населения. Таким образом, приводится в действие механизм горизонтального выравнивания, в результате чего, согласно расчетам, значительно сокращается число регионов, нуждающихся в финансовой поддержке, а также регионов, получающих “сверхдоходы” от рентных поступлений и т.д.
Кроме того, представляется необходимым усиление стимулирующего характера федеральной межбюджетной помощи, возможно, за счет установления временных рамок для ее предоставления, а также определения размеров трансфертов и дотаций на основе результатов, достигнутых в регионах за предыдущий “отчетный” период. Как уже отмечалось, во многих зарубежных странах распределение совместных налогов имеет достаточно
устойчивый временной характер. Для трансфертов и дотаций устанавливается временной лаг минимум в 3-4 года. Такого рода меры, безусловно, могут заметно повысить эффективность национальной системы межбюджетных отношений. Не секрет, что сегодня многие регионы пытаются занижать показатели своего социально-экономического развития, соответственно и налогово-бюджетного потенциала.
В то же время, на наш взгляд, перечисленные мероприятия в современных условиях не могут рассматриваться иначе как паллиативные. В связи с этим, во-первых, актуальна задача уделения большего внимания таким категориям реальной экономики, как экономический и бюджетный потенциал. Данные по новым федеральным округам (см. табл. 24) показывают, например, что, если и можно говорить об оправданности низкой базы собственных доходов
Таблица 24
Межбюджетные показатели субъектов федерации по федеральным округам в 1999 г.

Показатели	Федеральные округа
Показатели	Централь ный	Северо- Западный	Южный	Приволжский	Уральский	Сибирский	Дальне восточный
Собственные доходы	29,7 90,9	11,4 82,8	6,6 70,6	19,5 80,8	15,9 83,0	11,4 75,8	5,5 61,6
Передано с федерального уровня	11.6 5,2	6,4 6,9	17,8 28,0	22,8 13,9	2,6 2,0	19,0 18,7	19.8 32.8
Суммарные доходы	26,7 100	11,2 100	7,6 100	19,6 100	15,5 100	12,2 100	7,2 100

Примечание: в числителе - % от России в целом, в знаменателе - % от суммарных доходов, включающих кроме собственных доходов и “передано с федерального уровня”, доходы от целевых бюджетных фондов и государственных организаций.

в случае Южного округа, то в случае Приволжского округа очевидно несоответствие показателей экономического потенциала и межбюджетных показателей, которые хуже, чем у Уральского округа, который имеет более низкие показатели по экономическому потенциалу (ВРП, объему промышленного производства и др.).
Во-вторых, как отмечалось выше, все радикальные преобразования в указанной сфере не должны носить опережающего характера по отношению к налоговой реформе, определению приоритетов в экономической политике и достижению макроэкономической стабильности. В противном случае усовершенствования в механизме межбюджетных отношений неминуемо будут подвергнуты коренному пересмотру, а достигнутые результаты - во
многом сведены на нет. В этой связи, видимо, следует остановиться на тех вариантах “отсроченного реформирования” межбюджетных отношений, при которых экономический риск сводится к минимуму, но сохраняется определенный уровень политического риска[39]. Это не означает, что реформа может быть отложена на сколь угодно долгий период, но ее увязка с другими направлениями экономических преобразований в стране представляется совершенно необходимой.
Возможные перспективы во многом определяются выбором координат “централизация-децентрализация”. Как мы уже неоднократно отмечали, по нашему представлению, Россия сегодня достигла определенного “порога” в децентрализации межбюджетной системы. Известно, что существуют и другие мнения. Так, например, сторонники концепции “федерализма, сохраняющего рынок”, использующей рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития, выступают за усиление бюджетной автономии субъектов федерации. Рассмотренный же нами мировой опыт не дает однозначного ответа в поддержку такого направления действий, скорее наоборот.
В свою очередь программные разработки Минфина России предполагают, что в период до 2005 г. налоговые поступления между различными уровнями бюджетов будут распределяться следующим образом: 56% - в федеральный бюджет; 44% - в региональные. Затем в результате бюджетного выравнивания и финансовой помощи регионам будет устанавливаться, соответственно, следующая пропорция: 44 и 56%.
Как бы то ни было, инициируемые сегодня преобразования в государственном устройстве могут серьезным образом изменить картину финансовых потоков между бюджетами различных уровней. Разумеется, при определении основных характеристик новой модели бюджетного федерализма будет необходимо проведение тщательных вариантных расчетов и учет многих косвенных, в том числе политических факторов.
Данное положение нашло отражение и в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., утвержденной правительством РФ 15 августа 2001 г. №584. В целом эту программу можно рассматривать как серьезный шаг вперед, в том числе и потому, что она в значительной степени учитывает мировой опыт. В ее основе лежит стремление к четкому разграничению налогово-бюджетных полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными властями, к созданию устойчивой во времени (что так важно для регионов) схемы распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, а также к обеспечению прозрачности процесса выделения трансфертов.
В принятой схеме разделения налогов (см. табл. 25) региональным и

местным бюджетам будет причитаться не мене 70% налога на прибыль предприятий и полностью подоходный налог с физических лиц, рентные платежи (кроме налогов на добычу углеводородного сырья), транспортный налог (которым предполагается заменить сегодняшний налог на пользователей автодорог), налог на недвижимость (вводимый вместо сегодняшних налогов на имущество предприятий, на имущество физических лиц и земельного налога) и налог на вмененный доход.
Таблица 25
Схема разграничения налоговых полномочий и источников доходов между уровнями бюджетной системы к 2005 году (%)

Налог	Федеральный бюджет	Региональные бюджеты	Местные бюджеты
Таможенные пошлины	100	0	0
НДС	100	0	0
Ресурсные платежи (углеводороды)	80	10	10
Ресурсные платежи (прочие)	0	50	50
Акцизы на нефть, газ, бензин, автомобили	100	0	0
Акциз на ликеро-водочные изделия	50	50	0
Прочие акцизы	0	100	0
Налог на доходы физических лиц	0	50	50
Налог на наследование	0	100	0
Налог на прибыль предприятий	30	55	15
Транспортный налог	0	100	0
Налог с продаж	0	40	60
Экологические платежи	0	50	50
Налог на игорный бизнес	0	80
Налог на недвижимость (имущество, земля)	0	0	100
Налог на совокупный (вмененный) доход	0	0	100
Налог на рекламу	0	0	100

Источник: Эксперт, 2001, №20. С. 44.
К сожалению, в указанной программе недостаточно прописан механизм ее реализации. Кроме того, потребуется большая работа по ее законодательному, нормативному и методическому обеспечению. Естественно, в ходе этой работы программа может претерпеть существенные изменения. Как бы то ни было, инициируемые сегодня преобразования могут серьезным образом изменит картину финансовых потоков между бюджетами различных уровней.

<< | >>

↑

Источник: В.Г. Введенский, А.Ю. Горохов. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта.128 с.. 2002

Еще по теме Модели бюджетного федерализма:

- Авторское право - Адвокатура России - Адвокатура Украины - Административное право России и зарубежных стран - Административное право Украины - Административный процесс - Арбитражный процесс - Бюджетная система - Вексельное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право России - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Лесное право - Международное право (шпаргалки) - Международное публичное право - Международное частное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Правовая охрана животного мира (контрольные) - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор в России - Прокурорский надзор в Украине - Семейное право - Судебная бухгалтерия Украины - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Теория государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право России - Уголовное право Украины - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право Украины - Экологическое право (курсовые) - Экологическое право (лекции) - Экономические преступления - Юридические лица -