Власть, которая обладает правом настаивать на безоговорочном исполнении законов, является единственном настоящей властью. Джон Рэндольф Тридцать лет назад в работе «Консервативные голоса, либеральные победы: Почему правые проиграли» автор этих строк писал: «Многое было сказано о том, что "президент-император" узурпировал полномочия Конгресса США.
Но на самом деле Конгресс передал свои полномочия судебной власти и бюрократии. Именно эти органы управления толкуют законы и реализуют их на практике, обращая все меньше внимания на позицию конгрессменов». Этот вывод остается верным и поныне, несмотря на «рейгановскую революцию» и «реставрацию Буша» 2000 года, несмотря на то обстоятельство, что семеро из девяти членов Верховного суда были назначены на свои посты президентами-республиканцами. Правые и здесь оказались в проигрыше. Почему? С тем, что Конгресс — первая власть, никто не спорит. Континентальный Конгресс как законодательный орган принял Декларацию независимости, назначил Вашингтона главнокомандующим, поддержал революцию, отправил послами в иностранные державы таких людей, как Бенджамин Франклин, Джон Адамс, Томас Джефферсон и Джон Джей, заключил соглашение о взаимопомощи с Францией и одобрил мирный договор с Британией. Как пишет в своей книге «Конгресс и американские традиции» Джеймс Бернем, «приоритет закона очевиден как из текста конституции, так и из выступлений делегатов Филадельфийской конференции». «Первая статья конституции определяет структуру и полномочия законодательной власти. Конгресс признается единственным законодателем (не считая положений самой конституции). Только Конгресс имеет право регулировать доходы и расходы бюджета. Только Конгрессу подчиняются армия и флот, и только Конгресс объявляет войну. Только Конгресс устанавливает и организует судебную систему, даже при наличии Верховного суда. Все представители исполнительной и судебной власти подотчетны Конгрессу, тогда как члены Конгресса в своей деятельности ответственны лишь перед собой». До Второй мировой войны Конгресс выступал как реальный противовес исполнительной власти, подавлявший слабых президентов и соперничавший с президентами крепкими. Еще сравнительно недавно школьники лучше знали имена Вебстера, Клэя и Кэлхауна, чем имена президентов от Джексона до Линкольна. В своей работе 1884 года «Правительство Конгресса» Вудро Вильсон писал, что вне зависимости от положений конституции «фактической формой правления в нашей стране является господство Конгресса». Когда Вильсон привез в Америку Версальский договор и устав Лиги Наций, Сенат во главе с Генри Кэбо- том Лоджем отверг эти документы. С 1844 по 1920 год из рядов конгрессменов вышли три президента — Полк, Гарфилд и Хардинг. (А следующие восемьдесят лет дали нам одного-единственного выходца из Конгресса — Джона Ф. Кеннеди.) В послевоенной Америке влияние Конгресса ослабло; более того, Конгресс продемонстрировал свою неспособность отражать посягательства на его конституционные полномочия. Вдобавок он, похоже, смирился с утратой прежнего статуса и как будто не обращает внимания на то, что превратился в объект насмешек. Рассмотрим подробнее, чего лишилась законодательная власть. По конституции, только Конгрессу принадлежит право объявлять войну, повышать налоги и распоряжаться бюджетными излишками, печатать деньги и регулировать внешний товарооборот. Однако на деле Конгресс отказался от исполнения этих обязанностей. Гарри Трумэн начал войну в Корее, причем назвал этот конфликт, в котором погибли тридцать три тысячи американцев, «полицейской операцией». Он не запрашивал разрешения Конгресса на объявление войны (а Конгресс не призвал его к ответу), хотя в момент начала боевых действий на Корейском полуострове обе палаты продолжали свои заседания. Второй президентской войной оказался Вьетнам. Конгресс почти единогласно принял резолюцию о событиях в Тонкинском заливе, согласно которой все полномочия законодателей по объявлению войны передавались Линдону Джонсону. Лишь двое сенаторов высказались против этой резолюции, сочтя, что не имеется твердых доказательств нападения северных вьетнамцев на американский эсминец. Джордж Г. Буш с трудом добился одобрения Сената на военную операцию по изгнанию иракских оккупантов из Кувейта; при этом президент дал понять, что начал бы боевые действия и без одобрения Сената. Сербия не угрожала нам, не нападала на нас, не желала с нами воевать и согласилась допустить в Косово тысячу двести инспекторов ООН. Палата представителей не согласилась с предложением Клинтона приступить к боевым действиям. Но Клинтон распорядился бомбардировать Сербию, фактически развязав войну против крохотной страны лишь на том основании, что сербы отказались пропустить подразделения НАТО через свою территорию и позволить им занять позиции в Косово. Бомбежки продолжались семьдесят восемь дней. Как отреагировал Конгресс на «волюнтаризм» президента? Он привлек Клинтона к ответственности за интрижку с Моникой Левински. В 2002 году лидеры Демократической партии, включая Хиллари Клинтон и Джона Керри, проголосовали за постановление, разрешавшее Джорджу У. Бушу применить силу против Ирака, когда он сочтет удобным. Однако Ирак, подобно Сербии, не нападал на нас, не угрожал нам, не желал с нами войны, допустил на свою территорию инспекторов ООН и согласился допустить сотрудников ЦРУ, которым предстояло искать уже ставшее мифическим иракское оружие массового уничтожения. Какова основная претензия демократов к президенту Бушу? Они сожалеют, что президент заставил конгрессменов голосовать в разгар внеочередных выборов. Как непредусмотрительно с его стороны! Что касается неоконсерваторов, этих страстных сторонников «сильной руки» и ревнителей президентских полномочий, они отвергают все ограничения, конституционные и любые другие, препятствующие главнокомандующему втягивать Америку в войну. 10 Праш.ге и лс-ираныс От контроля над торговлей Конгресс отказался полностью. В 1994 году ему представили на утверждение договор о GATT23 толщиной в двадцать три тысячи страниц, причем никакие поправки к тексту не допускались. Проголосовав «за», Конгресс передал Соединенные Штаты под управление мирового правительства — Всемирной торговой организации, где решения принимаются втайне и где Америка сегодня располагает одним голосом против двадцати пяти голосов ЕС. Вдобавок ВТО получила право накладывать на США штрафы и требовать изменения американских законов — и не преминула воспользоваться этим правом. Кроме того, Конгресс отказался от своего права корректировать торговые соглашения, заключаемые исполнительной властью, — права, на котором настаивали Гамильтон и другие отцы-основатели США. В 1995 году, преодолев сопротивление Конгресса, президент Клинтон направил Мехико сотни миллиардов долларов, принадлежащих американским налогоплательщикам. Для МВФ и Всемирного банка стало рутинной практикой рисковать деньгами американских налогоплательщиков, даже не интересуясь мнением Конгресса. В 1997 году Конгресс предпринял попытку избавиться от управления «кошельком» страны, наделив президента Клинтона правом вето на проекты бюджетных ассигнований. Верховный суд спас Капитолийский холм от их собственного Мюнхена. Постановление суда гласило, что Конгресс не может передавать кому бы то ни было свои конституционные права. Но попытка состоялась. Почему? Потому что передача президенту права вето давала конгрессменам возможность удовлетворить притязания лоббистов, одновременно возлагая бремя сокращения расходов на Белый дом.
Конституция наделяет Конгресс правом печатать деньги. Но в 1913 году это право перешло к Федеральной резервной комиссии, нынешний председатель которой Алан Гринспен едва сдерживает зевоту, объясняя конгрессменам, почему он принял решение повысить учетные ставки, увеличить или сократить приток денег, замедлить или ускорить развитие экономики, от которой зависят 290 миллионов американцев. Когда экономика находится на подъеме, Гринспен выглядит чудотворцем. Когда же начинается спад и перестают создаваться новые рабочие места, звучат требования его отставки. Но ни один конгрессмен не предлагал Конгрессу ликвидировать Федеральный резерв и вернуть Америке «доллар, твердый, как алмаз». В вопросах веры, расы, морали и культуры, единые ответы на которые и делают нас единым народом, Конгресс на протяжении полувека уступал свои полномочия судам различных инстанций. Верховный суд первым использовал шанс занять освободившееся место. Он захватил территорию Конгресса, поскольку Конгресс не защищал ее и отказался за нее сражаться. Почему Конгресс не противодействует агрессивности судов? Потому что его можно назвать «коллективным трусом». Многие его члены — люди благородные и мужественные, однако как объединение людей Конгресс нередко выбирает «страусиную тактику» и позволяет судам выносить решения, шокирующие американский народ. Ведь проголосуй конгрессмен «не так» по поводу абортов, дискриминации или фактов сжигания флага, на его карьере можно ставить крест. По правде сказать, в нашей культурной войне многие республиканцы — горячие патриоты и буквально рвутся в бой, тогда как неоконсерваторы зачастую выступают умиротворителями. В 1992 году на съезде в Хьюстоне я призвал партию дать отпор Клинтонам, а Ирвинг Кристол со страниц «Wall Street Journal» заявил: «С прискорбием извещаю Пата Бьюкенена, что культурные войны остались в прошлом и левые победили». Для Конгресса скромность сделалась важнейшим элементом политической жизни. Пусть суды решают. Пусть на них, как говорится, валятся все шишки. В итоге решения судов вызывают волну протестов, а наиболее «одиозных» судей публично критикуют; Конгресс же остается ни при чем. В отличие от Исава Конгресс не требует вернуть ему право первородства. Конгресс также поделился властью с бюрократами. Когда в 1973 году был принят закон о вымирающих видах, предполагалось, что он защитит от истребления белоголового орлана, волка обыкновенного и медведей гризли. Но из положений закона вовсе не следовало, что необходимо прекратить все лесозаготовки на территории площадью 7 миллионов акров в Калифорнии и Орегоне и сократить тысячи рабочих мест, чтобы не тревожить пятнистых неясытей. Или что следует заморозить строительство плотины Теллико в Теннесси, дабы не подвергать опасности местных пресноводных рыб. Или что нельзя строить коттеджи в Риверсайде, пока не придумают, как быть с обитающими в тех местах кенгуровыми крысами. Под угрозой судебного преследования в случая появления вырубок под дома двадцать девять американских семей отказались от приобретения жилья, а ведь норы кенгуровых крыс уже успели выжечь дотла, когда расчищали территорию под строительство. Конгресс не вмешивался, а судьи и чиновники при поддержке «экстремистов от экологии» нарушали конституционные права американских граждан во имя защиты жизненных интересов крыс, жуков и сорняков. «Мы всемерно стремимся защищать голубей и прочую живность. Однако мы как-то забыли о белках, мидиях и тысячах инфузорий», — саркастически заметил конгрессмен Дон Янг с Аляски. Впрочем, намерения Конгресса не имеют значения, когда за дело берутся судьи и чиновники. Почему Конгресс капитулирует? Почему он терпит этот произвол? Потому что законодатели боятся обвинений в содействии уничтожению окружающей среды — ведь в канун выборов подобные обвинения могут оказаться весьма действенным средством политической борьбы. Почему же Конгресс передал свои полномочия президентам, судьям и бюрократам? «Маленькая тайна» заключается в том, что Конгресс более не желает ответственности, которую налагает власть. Он не хочет управлять. Обе партии предпочитают выносить только те решения, которым будет аплодировать публика и которые принесут голоса на выборах; от непопулярных же решений попросту уклоняются. Среди причин, по которым сенат, где большинство имеют демократы, одобрил карт-бланш президенту Бушу на начало войны в Ираке, — твердая вера в то, что сенаторов, подобных достопочтенному Сэму Нанну, который в 1991 году голосовал против боевых действий, уже не воспринимают всерьез в качестве противников президента. Конгрессмены отгораживаются от реальности. Они предпочитают уютные кабинеты риску поражения в случае реальных действий. Кроме того, отказ от полномочий означает, что место в Конгрессе ныне столь же безопасно, как и кресло федерального судьи. Конгрессмена фактически невозможно лишить его статуса (если, конечно, не рассматривать возможности публичного скандала или отзыва). Таким образом, значительная часть полномочий, которым конституция наделяет Конгресс, поделена сегодня между президентом и Верховным судом, принявшим на себя обязанности верховной инстанции в толковании новых законов, что подлежат принятию, и намерений Конгресса относительно законов преж них. Когда среди конгрессменов возникают серьезные разногласия, будь то кризис системы социального обеспечения, вопрос о производстве новых видов оружия или о степени ответственности различных государственных служб за события 11 сентября 2001 года, Конгресс создает согласительные комиссии. Тем самым он обеспечивает себе стопроцентное алиби: «Мы не контролируем деятельность комиссий». «Что у нас за форма правления?» — поинтересовалась некая дама у Бенджамина Франклина, когда тот вышел с заседания конституционного собрания в Филадельфии. «Республика, — ответил тот, — если вы сможете ее сохранить». Мы не смогли. Наше поколение потеряло республику. Америка сегодня — уже далеко не республика отцов-основателей. Через пять лет после начала «Нового курса» Франклина Рузвельта журналист Гарет Гаррет, ссылаясь на Аристотеля, рассуждал о «революции внутри формы», когда «одно сменяется другим, так что прежние законы сохраняются, а власть сосредоточивается в руках тех, кто принес революцию в страну». «Есть люди, которые полагают, будто смогут задержать революцию, возведя барьер на ее пути. Но они смотрят в другую сторону. Революция - позади них. Она прокралась ночью, распевая песни свободы... Невозможно защищать то, что уже потеряно». Именно «революция внутри формы» случилась в нашей республике в двадцатом столетии. Положения конституции не изменились: Конгресс по-прежнему является первой властью. Но реальность не соответствует положениям конституции. Конгресс передал значительную часть своих полномочий президенту, Верховному суду, Федеральной резервной комиссии, средствам массовой информации, правительственным агентствам и чиновникам. Сегодня Конгресс уступает значимостью и степенью влияния на американское общество всем перечисленным выше «субъектам». Сможет ли он восстановить свой статус, если в него благодаря выборам придут люди, достойные старой республики? Это вопрос, на который ответа пока нет.