Наращивая корни: регион и его избиратели

“Все марши протеста теперь направляются не к префектуре, а к дому местного правительства”, — доверительно делился с нами один из префектов с Юга. В Базиликате, одном из самых отсталых регионов Италии, только за один ноябрьский день 1980 года в местной прессе, помимо сообщения о развитии межрегионального туризма на Ионическом море, можно было прочитать о
заявлении инвалидов по поводу бездеятельности региональных властей, требовании региональной поддержки для инвесторов, занятых оздоровлением предприятий-банкротов, об открытии построенного на региональные деньги нового дома для престарелых и критике роли региона в предполагаемом нефтехимическом проекте. Так что неудивительно, почему марши протеста изменили свой маршрут.
Еще в 1976 году лидеры местных общин по всей Италии — мэры, профсоюзные лидеры, банкиры, промышленники, торговцы, журналисты — активно сотрудничали с новыми правительствами. Примерно половина из тех, с кем мы общались, регулярно поддерживала контакты с региональным кабинетом министров, с советниками, с администраторами. Лидеры общин и руководители организаций чаще встречались с региональными чиновниками, чем с эквивалентными фигурами местного самоуправления и центрального правительства. (Одним из следствий регионализации итальянской политики"стало то, что многие общенациональные организации, включая профсоюзы, ассоциации бизнесменов и сельских производителей, политические партии также перестроились по региональным линиям.) К 80-м годам большинство опрошенных лидеров общин (более 60%) отмечали, что региональное правительство оказывает “очень” или “весьма” важное влияние на соответствующие сферы их деятельности. При этом лишь один из десяти утверждал, что от регионов ничего не зависит. И хотя, как будет показано ниже, общинные лидеры очень часто критикуют новые институты, две трети из них твердо уверены в позитивной роли региональных правительств. Менее чем за десятилетие новые структуры сумели обзавестись прочными корнями.
Описывая итальянский региональный эксперимент, мы постоянно исходили из надежд, высказываемых его сторонниками. Новая административная практика, однако, оказалась совсем не безоблачной. Общественное управление во многих регионах до сих пор остается кафкианской смесью летаргии и хаоса.
Начиная с конца 70-х годов многие региональные учреждения, в особенности на Юге, были придавлены ощущением утраченных надежд, бесплодного прожектерства, потерянных возможностей. Разочарование по поводу гигантских чаяний и скромных достижений распространялось и вширь. В 1976 году 42% советников и 67% лидеров общин одобряли политическую

линию региональных властей, но лишь 24% советников и 35% лидеров общин приветствовали практическую реализацию этой линии. Хотя региональное планирований составляло одну из важнейших задач региональных правительств/две трети совет- HJKQO 1976 году считали, что правительства с ней не справляются. Основанием для критики служила прежде всего их неспособность воплотить намеченные идеалы.
Присоединяются к этой критике и лидеры общин, которые особый акцент делают на административных неудачах регио- нальных правительств. В 80-е годы более половины представителей этой группы (55% в 1982 году и 60% в 1989-м) соглашались с тем, что “управление регионом абсолютно неэффективно”47. Регионализация национальной системы здравоохранения, важнейшего сектора, оказавшегося под областной юрисдикцией с середины 70-х годов, многими рассматривалась как административное фиаско. В ходе интервью как с лидерами общин, так и с “рядовыми” гражданами лишь треть опрошенных соглашалась с тем, что “регионализация здравоохранения имела положительные результаты”, и всего лишь 5—10% принимали это утверждение без оговорок.
Таблица 2.5 конкретизирует недовольство мргтнму гтигероя48, Бюрократические процедуры (зачастую скопированные у центральной администрации) невероятно медленны и неэффективны и при этом обременены контролем, нацеленным не столько на качество работы, сколько наЫэеспечение регулярности самой процедуры * Региональные администраторы сплошь и рядом безвольны, непрофессиональны.и неКНАЛИФиНиРпвянны Службы региональных правительств действуют “кто в лес, кто по дрова”/ не координируя свои усилия друг с другом. Предлагаемые регио- нальными чиновниками проекты на каждом шагу оказываются непрактичными и неосуществимыми. И бизнесмены, и профсоюзные лидеры солидарны в том, что в правительствах просто нет людей, способных со знанием дела обсуждать планы регионального развития. И что хуже всего, получить от региональных чиновников хоть какой-то ответ абсолютно невозможно. Опрошенные признают, что региональные чиновники не лишены прилежания и базовые направления их политики зачастую восхитительны. Но реализовать намеченное они просто неспособны49. По словам местных лидеров, региональные правительства sanno ascoltare, та non sanno fare — “они умеют слушать, но не умеют действовать”. Патнсм Р.

Таблица 2.5
Оценка региональной администрации лидерами общин, 1982

	Процент лидеров, “в значи
Аспекты деятельности	тельной степени ” или
регионального правительства	“в целом”удовлетворенных
Открытость для консультаций
с Вашей организацией	55
Способность к целенаправленному
выбору решений	41
Квалификация и прилежание
персонала	32
Взаимодействие с местным
самоуправлением	28
Осуществимость региональных
проектов	23
Оперативность в решении вопросов	15
(Приблизительное число опрошенных)	(302)
Задавался вопрос: “В какой степени Вы удовлетворены данными аспектами
деятельности правительства своего региона?”
Многие административные трудности регионов связаны с пер
соналом. В 80-е годы примерно две трети руководителей общин
отрицали, что “региональные госслужащие хорошо подготов
лены и добросовестны”. Опасаясь расползания бюрократии
(и, вероятно, не слишком желая усиления регионов), националь
ный парламент учредил систему прямых переводов служащих
^национальных министерств для комплектации региональных

правительств. 1ём самым возможности региональной власти по


набору собственных служащих были серьезно ущемлены. И самое главное, подобные “трансферты” вовсе не являлись гарантией того, что столица предоставит действительно качественный персонал, заинтересованный в успехе региональных реформ. Напротив, система как будто бы нарочно ориентировалась на то, чтобы обеспечивать желаемое регионалами “радикальное обновление” дурными кадрами.

Далеко не очевидно, впрочем, что сами регионы справились бы с задачей лучше. Не опыт, а партийные пристрастия и принг ципы клиентелы составляли главные критерии того подбора чиновников, который оставался за региональными властями,] Региональные политики с готовностью требовали автономии, но совершенно не знали, как же с ней управляться. Во многих регионах партии рассматривали новые правительства как допол- нительный источник денег и рабочих мест. В особенности на нищем Юге новая администрация значительно проигрывала традиционному патронату. Слишком большие суммы тратились на привратников, шоферов и фантастические должности разных видов. Ни национальные “трансферты”, ни региональный набор не смогли создать служащих, желающих и способных утверждать новаторскую региональную политику.
Высшие должностные лица зачастую признавали справедливость этой критики. Во всяком случае, 88% руководителей региональных администраций, опрошенных нами в 1981—82 годах, оценивали качество и профессионализм регионального персонала как важную помеху в деле эффективного управления, а 81 % из них распространяли сходные оценки и на координацию действий между региональными департаментами. По словам одного из наших^-собеседников, “во многих отношениях мы воспроизводили дефекты римского менталитета”.
На фоне этих суровых выпадов интересно отметить (это очевидно из вышеприведенной Таблицы 2.5), что в целом лидеры общин были довольны доступностью региональной администрации — это важная особенность, отличающая регионы от центральных властей. Как региональные, так и местные структуры запросто могут заставить чиновников из регионального правительства выслушать их жалобы и пожелания. В четырех сериях наших интервью с общинными лидерами трое из каждой четверки решительно соглашались с тем, что “контакты с национальной администрацией разочаровывают в большей степени, чем контакты с региональными властями”. Несмотря на все жалобы и сетования, Рим воспринимался еще хуже50.
Важная причина большей открытости региональных администраторов заключается, конечно же, в географии: до своих ближе, чем до столицы. Но не менее важна и административная культура, ибо региональные бюрократы оказываются куда демократичнее своих столичных коллег. Исследование национальной
з»

бюрократической элиты, предпринятое в 1971 году, выяснило, что “типичный представитель итальянской административной -эйиты воплощает в себе саму суть классического бюрократа — он строгий'законник, нелиберал, враждебен плюрализму, фундаментально недемократичен”51. Среди региональных начальников, с которыми мы разговаривали всего лишь пять лет спустя, обнаруживалась значительно большая склонность к демократизму. Согласно Таблице 2.6, высшие региональные администраторы чувствовали себя в региональных правительствах более уютно, нежели в рядах национальной бюрократии, откуда многие вышли.
Таблица 2.6
Демократические принципы среди национальных и региональных администраторов (1971-1976)
colspan="2">
Процент согласившихся
Национальный Региональный уровень уровень

Утверждение, с которым администраторы согласились
Лишь немногие люди способны к осознанию своих долгосрочных интересов	75	39
В таком сложном мире, как современный, бессмысленно говорить об усилении контроля рядовых граждан за действиями правительства	63	23
Свобода политической пропаганды не является абсолютной, и государство должно тщательно контролировать ее использование	57	14

Суммируя все сказанное, в “плюсах” региональных правительств мы должны отметить их значительное совершенствование в сравнении с центральной властью, но при этом “минусы” новых институтов чрезвычайно многочисленны. Возможно, региональные лидеры и освоили “новый способ делать политику”, но большинство из них так и не познали “новый способ управление”.

Интересно, что региональные чиновники столь же самокритичны по этому поводу, как и находящиеся на периферии власти лидеры местных общин.
Вердикт, вынесенный региональным реформам итальянским электоратом, был замутнен налетом неведения. В первое время общественное осознание новых форм власти шло весьма медленно. В 1972 году, когда регионы существовали по большей части на бумаге, общенациональный опрос свидетельствовал, что две трети избирателей почти ничего не слышали о собственных региональных правительствах, а 43% их вовсе не имели понятия об их существовании. Значимость новых институтов бурно росла в 70-е годы, по мере того как региональная тема все более активно выходила на национальную арену, а информация об их деятельности постепенно усваивалась даже политически несознательными слоями населения. Тем самым определенное информационное насыщение было достигнуто, хотя на Юге, где новые институты утверждались медленнее (это будет показано ниже), ими интересовались меньше52. К концу 80-х годов две трети избирателей Юга и три четверти избирателей Севера по крайней мере хоть что-то слышали о своих региональных правительствах. Конечно, новой власти не хватает непосредственного ежедневного контакта с гражданами, присущего местным самоуправлениям, а средства массовой информации освещают в основном работу общенационального начальства. Подобно американским штатам, регионы, вероятно, обречены на то, чтобы оставаться в тени общественного внимания — в отличие от властей более высокого и более низкого уровня53.
“Рядовые” итальянцы тоже далеко не были удовлетворены деятельностью своих региональных правительств. К началу 80-х годов лишь треть итальянцев с энтузиазмом поддерживала регионы, отмечая при этом различную степень удовлетворенности работой региональных правительств; половина была более сдержанна, говоря лишь о “незначительном” удовлетворении; а каждый шестой опрошенный высказывал явное недовольство. Эти цифры фактически совпадают как у лидеров общин, так и у простых избирателей. В большинстве своем все они готовы были согласиться с мэром, который в 1976 году говорил нам: “Генеральная линия регионов прекрасна, а вот оперативная реальность — совсем наоборот”.

И лидеры, и избиратели заметно снижали критический тон,
когда речь шла о сравнении новой власти с центральным правительством. Итальянцы уже давно не доверяют своим общественным институтам. В начале 70-х годов, когда учреждались новые органы власти, это отчуждение было особенно явным. Вместе с тем разочарование в столичном начальстве поддерживало веру в новые региональные структуры. И в любом случае, несмотря на ничтожные результаты реформ, как избиратели, так и лидеры общин прощали новым региональным властям больше, чем национальному правительству. В 1981-82 годах, к примеру, 34% всех итальянцев были по меньшей мере отчасти удовлетворены своими региональными правительствами, в то время как национальное правительство набирало по этому показателю лишь 15%. Среди лидеров общин соответствующие 4;ифры составляли 29% и 8%. В абсолютных цифрах приверженцы региональных правительств одолевали сторонников центральной власти в соотношении 8:1. Число общинных лидеров, предпочитавших работать с региональными чиновниками, “перевешивало” почитателей национальных администраторов в соотношении 3 или 4:1. В атмосфере всеобщего отречения от общественных институтов региональные правительства, которым всего-то было десять лет, обладали большим авторитетом, чем национальная власть.
Сколь бы неистово ни критиковали итальянцы новые институты, региональная юрисдикция и автономия нравились им больше, чем централизация. Таблица 2.7 обобщает данные опросов 1982 года54. Большинство итальянцев хотят, чтобы законность и правопорядок оставались в руках центральных вла- стей, но половина из них желает, чтобы регионы расширили Евой полномочия в тех сферах, где сейчас доминируётТОсу- дарство — в образовании, индустриальном развитии и т!дгДве трети считали желательным преобладание регионов в таких областях, как здравоохранение, сельское хозяйство, охрана окружающей среды.

Четверо из пяти поддерживали требование региональных чиновников о большей финансовой автономии от государства. А среди общинных лидеров прорегиональное большинство по этим вопросам было даже более солидным. Невзирая на всю критику региональных правительств, итальянцы все-таки желали, чтобы регионы становились сильнее, а не слабее55.

Ткблица 2.7
Отношение итальянских избирателей и лидеров общин к региональной автономии, 1982

Сектор политики	Процент желающих расширить полномочия регионов'
	Избиратели	Лидеры общин
Окружающая среда	72	85
Сельское хозяйство	70	84
Здравоохранение	63	70
Индустриальное развитие	50	69
Образование	47	46
Правопорядок	24	13
(Число опрошенных)	(1585)	(295)
	Процент желающих расширить
	финансовую автономию регионов
	от государства
		Лидеры
Сектор политики	Избиратели	/>общин
Финансы	78	81
(Число опрошенных)	(1376)	(305)

Задавался вопрос: “Перед Вами перечень сфер, касающихся государства и регионов. Как распределить влияние государства и региона в этих секторах?”


В 80-е годы доверие к региональным правительствам медленно, но устойчиво росло — об этом свидетельствуют данные Таблицы 2.8. В период между 1977 и 1988 годами пропорция итальянцев, по крайней мере “отчасти” удовлетворенных их деятельностью, изменилась с 33% до 45%. Правда, общенациональное уравнивание скрывает серьезные перепады между регионами. К концу 1988 года, как следует из Диаграммы 2.8, на Севере деятельность новых институтов устраивала 57% избирателей, в то время как на Юге лишь 29% К концу 80-х годов почти все северные ре- гиональные правительства (9 из 10) удовлетворяли своих граждан, а на Kjre ни обно не смогло приблизиться к этой цели57.

Ткблица 2.8
Удовлетворение общества деятельностью региональных правительств, 1977—1988
Проценты

Степень доверия'	1977	1981	1982	1987	1988
Полностью удовлетворен	3	2	2	2	3
Весьма удовлетворен	30	33	32	38	42
Отчасти удовлетворен	43	44	42	42	39
Не удовлетворен	24	22	23	17	17
	100	100	100	100	100
(Число опрошенных)	(1497)	(1936)	(1845)	(1923)	(1899)

Задавался вопрос: “Насколько Вы удовлетворены деятельностью своего регионального правительства? ”


Из Диаграммы 2.9 — она сравнивает степень удовлетворения избирателей общенациональными, региональными и местными властями — ясно, что с точки зрения большинства итальянцев три уровня власти образуют “лестницу эффективности”, на нижней ступени которой находятся самые далекие и наиболее подозрительные национальные власти, а на верхней — самые близкие и пользующиеся максимумом доверия местные самоуправления. На Севере, однако, граждане более склонны проти- вопоставлять непопулярную центральную власть региональным и местным властям. Южане, напротив, скорее недовольны на- чальсгвом“бсё?Гуровней, и региональные, а также местные чи- новники не пользуются тут снисхождением58.
Проблемы административной и законодательной неэффективности обнаруживают глубокое различие между Севером и Югом. В 80-е годы более 60% избирателей-южан соглашались с тем, что “в данном регионе администрация явно неэффективна”, в то время как среди северян подобное мнение разделяли всего 35%. С другой стороны, 60% избирателей Севера считали, что “в конце концов, совет региона функционирует вполне удовлетворительно”, между тем как на Юге в этом были убеждены только 35% опрошенных.

Диаграмма 2.8
Удовлетворенность общества деятельностью региональных правительств на Севере и на Юге, 1977—1988



Диаграмма 2.9
Удовлетворенность деятельностью национального, региональных и местных правительств на Севере и на Юге (1988)



Диаграмма 2.10
Оптимизм по поводу региональных правительств: советники, лидеры общин, избиратели, 1970—1989

1970              1976              1981-82              1987-89
Индекс оптимизма по поводу региональных правительств

В конечном счете, совет данного регаона пока работал удовлетворительно (согл.) Рассуждая реалистично, в данном регионе очень трудно ожидать от регионального правительства каких-либо серьезных свершений (несогл.)
По каждому вопросу респондентам предлагалось выбрать варианты ответов “полностью согласен”, “более или менее согласен”, “более или менее несогласен” или же “полностью несогласен”.
Каковы бы ни были недостатки новых администраций, северяне все-таки предпочитают, чтобы их власть располагалась поближе к дому. Для многих южан, напротив, совершенно нет разницы, откуда получать указания: из Бари или Реджио Калабрия ничуть не лучше, чем из Рима, да и непривычно к тому же. “Старая напасть всегда лучше новой”, — так до сих пор считают на Юге. На Севере же дело обстоит иначе.
Подобное расхождение между Севером и Югом сопоставимо с другими показателями деятельности региональных правительств, и мы еще вернемся к этой теме в последующих главах.

Впрочем, Диаграмма 2.8 говорит также о том, что авторитет региональных правительств в глазах избирателей к концу 1988 года был как никогда высок.
Эволюцию региональных правительств в два последних десятилетия можно обобщить, сопоставив воззрения региональных советников со взглядами их избирателей (см. Диаграмму 2.10).
В самые ранние годы реформ советники, как главные энтузиасты новых институтов, были самоуверенны и кипучи. Между 1970 и 1989 годами, однако, эта жизнерадостная эйфория постепенно уступала место реалистичному признанию политических проблем, вставших перед новой властью. Еще большими скептиками были лидеры общин и избиратели, но их сомнения шаг за шагом вытеснялись умеренным оптимизмом59. К концу 80-х годов, как показывает диаграмма, все агенты региональной политики постепенно обращались к умеренному, но оптимистичному реализму.
Спустя два десятилетия средний итальянец четко различал два вопроса: Удовлетворительно ли работает его или ее региональное правительство? Необходимы ли региональные реформы в принципе?
Многие итальянцы, в особенности на Юге, отрицятрп^нп
отвечали на первый вопрос, но утвердительно на второй. В этом плане мы можем назвать их “симпатизирующими критиками”. Такое различие политически важно, поскольку, привлекая вни- мание к совершенствованию работы региональных правительств, эти критики оставались стойкими приверженцами принципов регионализма. Разочарование в практической деятельности региональных властей не подорвало доверия к сильному и автономному региональному учреждению. Это парадоксальное сочетание острого практического критицизма и могучей принципиальной поддержки еще более отличает молодых избирателей и лидеров общин60. Явное большинство (в первую очередь, среди молодежи) ~ Желает улучшить региональные учреждения, а не упразднить их.
Итальянцы хотели бы не ограничивать региональные правительства, но сделать их более эффективными. Несомненно, важнейшей причиной тому послужило то, что центральные власти в Италии более нелюбимы, нежели региональные. К тому же Многим итальянцам не хотелось бы сразу отказывать новым Институтам в доверии. Растущее одобрение их деятельности

подкрепляется и серьезными различиями в политической практике. Вспомним, что региональные правительства, к примеру, вдвое стабильнее национальных, и эта устойчивость постоянно крепнет61.
Таблица 2.9
Оценки региональных реформ, 1960—1987/89

Общественное			Проценты
мнение'	I960	1963	1976	1979	1981	1982	1987
Больше хорошего, чем плохого	19	31	38	31	31	31	41
Ни хорошо,ни плохо	6	11	16	29	30	28	30
Хорошего столько же, сколько и плохого	4	6	7	8	13	11	7
Больше плохого, чем хорошего	20	22	21	14	18	21	17
Не знаю	51	30	18	18	8	9	5
	100	100	100	100	100	100	100
Индекс “поддержка- критика”**	-1	9	17	17	13	10	24

Лидеры	Проценты
общин	1981	1982	1989
Больше хорошего, чем плохого	65	59	62
Ни хорошо, ни плохо	22	6	13
Хорошего столько же, сколько и плохого	6	18	17
Больше плохого, чем хорошего	7	17	8
	100	100	100
Индекс “поддержка-критика”**	58	42	54

Задавался вопрос: ’’Как Вы считаете, создание регионов повлечет за собой больше хорошего или плохого?”
Индекс яподдержка-критика ” = (Больше хорошего, чем плохого - больше плохого, чем хорошего/





Италия:              “Считаете              ли Вы, что создание областей повлекло за собой больше
alt="" /> плохого, чем хорошего?”
Индекс “поддержка-критика” благоприятен для областей.
Таблица 2.9 предоставляет некоторые дополнительные доказательства изложенного выше. Базовый вопрос, обобщенный здесь, задавался итальянцам на протяжении тридцати лет62. Неудивительно, что в первые годы значительная часть публики не имела ни малейшего понятия, чего же можно ждать от регионализации. Иные, напротив, побаивались нововведений. В последующие годы пропорция менялась в пользу симпатизирующих, и к завершению исследования в 1987 году 41% одобрявших реформы уверенно противостоял 17% не согласных с ними. Среди лидеров общин баланс общественного мнения был еще более благоприятен, несмотря на жесткую критику с их стороны практической деятельности новых правительств. В этих кругах в 80-е годы регионалисты одолевали своих противников в соотношении 6:163. В свете наблюдаемого на Юге недоверчивого отношения к реформам важно подчеркнуть, что и тут общинные лидеры в основном были “за”64.
Создание новых политических институтов — сложная задача, требующая терпения. В конечном счете успех может измеряться
даже не годами, но десятилетиями. Любопытно в этом смысле сравнение с историческим опытом Германии по созданию федеральных земель, начиная с 1949 года. Отвечая в 1952 году на вопрос о том, не стоит ли упразднить земли, 49% немцев настаивали на таком решении, в то время как 21% был против. Опрос 1960 года впервые зарегистрировал обратное соотношение — 42% “за” новые институты и 24% “против”, причем такая картина сохранялась в течение десяти лет. В третье десятилетие своего существования земли значительно упрочили поддержку среди населения, и к 1978 году число сторонников значительно превосходило число критиков (71% против 10%)65.
Диаграмма 2.11 отражает постепенный рост поддержки региональных правительств в Германии в сопоставлении с Италией. Эта же диаграмма показывает, что итальянские регионы заручились поддержкой избирателей даже раньше, чем германские земли, но потом рост симпатий к регионам по сравнению с землями шел не столь интенсивно. Это, разумеется, отнюдь не гарантирует стремительного расширения прорегионалистских настроений в ближайшие годы или же вызревания регионов до той степени эффективности, которой обладают германские земли. Но немецкий опыт все же напоминает нам об одной веши - общественная легитимность новых институтов, даже несмотря на их успехи, утверждается постепенно. Подобный стандарт можно применять как в Италии с ее региональными правительствами, так и в других странах, переживающих сегодня становление новых демократических институтов.

Еще по теме Наращивая корни: регион и его избиратели:

1. Регистрация (учет) избирателей, составление списков избирателей, образование избирательных округов и избирательных участков
2. ПЕРМСКАЯ ОБЛАСТЬ: РЕГИОН В РЕГИОНЕ
3. Глава 16 Куда делся рецепт бабушкиного варенья Современный ипотечный кризис и его корни в драмах А.Н. Островского «Лес», «Дикарка» и «Бешеные деньги», романе П.Д. Боборыкина «Василий Теркин» и пьесе А.П. Чехова «Вишневый сад»
4. Списки избирателей
5. 6. Регистрация избирателей
6. Поведение избирателей — отход приверженцев
7. О телезрителях и избирателях
8. Где мы теряем избирателей?
9. Порядок голосования, подсчета голосов избирателей, установление результатов выборов и их опубликование
10. избирателя по SMS^e - кандидату бюджет
11. КОРНИ ТЕРРОРИЗМА
12.  I. Социокультурные корни
13. 5.4.5. Бессознательные корни сублимации
14. двойные корни индуизма
15. Корни революции - в духе
16. Жизненные корни гуманитарных наук
17. Экскурс. Исторические корни японского менеджмента
18. СИМВОЛЫ жизни КАК КОРНИ МИФА
19. СИМВОЛЫ жизни КАК КОРНИ СВЯЩЕННОГО
20. ГЛАВА ВТОРАЯ ПЕРВИЧНЫЕ КОРНИ ПРОСТИТУЦИИ