Имеет ли институциональный успех иные объяснения?

Социальная дисгармония и политический конфликт часто считаются несовместимыми с эффективным управлением. Утверждают, что консенсус является необходимой предпосылкой стабильной демократии. Подобная линия рассуждений имеет давнюю историю.

По словам Цицерона, “народ — это не просто группа людей, сплоченных тем или иным образом; народ появляется там, где людей объединяет согласие по поводу прав и законов, а также желание содействовать взаимной выгоде”74. Будучи потрясенным социальными катаклизмами революционной Франции, Эдмунд Берк полагал, что совершенное общество должно быть основано на партнерстве, “партнерстве в науках, партнерстве в искусствах, партнерстве в добродетели, партнерстве в совершенстве”75.
В нынешнем столетии подобные взгляды также имеют солидных приверженцев. Габриэль Алмонд восхваляет “гомогенную” политическую культуру “англо-американских” политических систем и считает политическую систему “континентального” типа “закосневшей” и подверженной “цезаристскому надлому”76. Джованни Сартори полагает, что идеологическая поляризация

характеризует неэффективные, “больные” демократии77. Чем глубже раскол общества, тем труднее создать стабильное правительство, опирающееся на согласие подданных. Чем серьезнее расхождения по сущностным вопросам социальной жизни, тем меньше вероятность реализации любой последовательной программы: “Если политические симпатии в обществе совпадают, политику делать значительно легче”78.
Эта предполагаемая взаимосвязь социального согласия, политической гармонии и качественного управления часто, пусть даже и не слишком явно, проступает во многих работах, посвященных гражданскому сообществу: “Руссо, как, впрочем, и классические республиканцы в целом, полагал, что патриотические чувства и политическая активность могут основываться только на социальном, религиозном и культурном единстве. Все это - политические выражения гомогенности народа. Можно даже сказать, что с их точки зрения гражданственность возможна только там, где политика представляет собой распространение на общественную арену того, что начинается и существует за ее пределами”79.
Подобные настроения предлагают нам широкий спектр гипотез, касающихся взаимозависимости социального единства, политического консенсуса и институционэР!КНвЙ'Деятельности. Как это ни печально, но ни одна из них не может претендовать на состоятельность. Успехи или неудачи итальянских региональных правительств абсолютно не коррелируют ни с политическими расколами, ни с идейной поляризацией, ни с наличием социальных конфликтов: мы рассмотрели идеологическую поляризацию в рамках партийной системы, исходя как из влияния той или иной партии, так и из мнений региональных лидеров и предполагая при этом, что чем глубже пропасть между “правыми” и “левыми”, чем сильнее экстремисты, тем сложнее создать дееспособное правительство; мы изучили расклад голосов избирателей по ключевым социально-экономическим вопросам, полагая, что именно отсутствие консенсуса в политических делах не позволяет правящей верхушке вырабатывать целостную стратегию; подвергли анализу хитросплетения региональной партийной системы, надеясь, что, возможно, стабильности кабинетов препятствует множество мелких враждующих партий;
изучили динамику экономических конфликтов, включая забастовки, ожидая, что именно социальная напряженность не позволяет правительству работать эффективно; исследовали географические перепады в уровнях экономического развития и демографическую ситуацию в каждом регионе, считая, что деятельности правительств могут мешать издержки модернизации и отсталости или же трения между городом и деревней; наконец, попросив региональных лидеров оценить свои регионы по шкале от “конфликтного” до “консенсусного”, мы сопоставили их ответы с собственными “измерениями” институциональной деятельности, опираясь-на вероятность того, что там, где есть конфликты, сотрудничество ради общих целей затруднено.
И тем не менее ни одна из этих гипотез не убедила нас пол- ностью в том, что социально-политические разногласия несовместимы с качественным управлением. Мы наблюдали как регионы с высоким уровнем институциональной деятельности и незначительными социальными противоречиями, подобные Венето, так и вполне процветающие, но конфликтные — типа Пьемонта; убедились в том, что существуют погрязшие в распрях регионы-неудачники, вроде Кампании, и в то же время такие регионы, где отсутствие конфликтов вполне уживалось с неэффективностью правительства, как в Базиликате.
Все это подтверждает, хотя и косвенно, тот факт, что едва ли возможна прямая зависимость между уровнем конфликтов и гражданским сообществом. Гражданское сообщество не является обязательно гармоничным и свободным от противоречий. Бенджамину Барберу в еГй видении "сильной демократии” удалось подметить те особенности гражданского сообщества, которые были обнаружены и в наших исследованиях: “Сильная демократия основана на идее самоуправляющегося сообщества гра- ждан. объединенных не столько гомогенными интересами, сколько гражданской зрелостью, осуществляющих общее дело благодаря своим гражданским установкам и представительным институтам, а не в силу альтруизма или добросердечия. Сильная демократия полностью согласуется — хотя здесь возможны и оговорки, — с политикой конфликтов, социологией плюрализма и разделением частной и публичной сфер деятельности”80.
При более внимательном анализе регионального итальянского эксперимента не выдерживают проверки и другие интерпретации институциональной деятельности. Назову лишь некоторые.

Например ^социальная стабильности Иногда ее связывают с эффективным управлением. При этом утверждается, что стремительные социальные изменения только усиливают противоречия, нарушают общественную солидарность и размывают нормы и установления, обеспечивающие нормальную работу правительства. Действительно, наше предварительное исследование регионов в 1976 году обнаружило некоторые намеки на то, что демографическая нестабильность и социальные перемены препятствуют эффективной институциональной деятельности81, но в дальнейшем, при более полном анализе эта взаимозависимость практически полностью исчезла.

/Образование/- один из мощных факторов, влияющих на политическое поведение, и Италия здесь не исключение. Тем не менее различия в образовательных уровнях не объясняют разли- чий в институциональной деятельности итальянских регионов. Корреляция между институциональной деятельностью и долей местного населения, которое продолжало посещать школу после достижения установленного законом 14-летнего возраста, по нашим данным, незначительна. Эмилия-Романья, процветающая и весьма “гражданственная” область, и Калабрия, область слабая и “негражданственная”, имеют сходные показатели по этой позиции (46% против 45%)82. С исторической точки зрения образование способно играть важную роль в укреплении фундамента гражданского сообщества, но сегодня, по всей видимости, оно не оказывает прямого влияния на деятельность власти.
{Урбанизацию^оже считают иногда имеющей отношение к институциональной деятельности. Вспоминая фразу Маркса об идиотизме деревенской жизни, порой полагают, что эффективные институты самым позитивным образом связаны с урбанизацией. Альтернативная же теория, уже упоминавшаяся ранее, усматривает колыбель гражданских добродетелей в традиционной деревне. Согласно ей, институциональная деятельность в городских районах неизменно ущербна. Чуть более утонченный вариант этой же теории привязывает институциональную деятельность к городам средних размеров, преодолевшим как обез- личенность современного мегаполиса, так и изоляционизм деревни. На самом деле, однако, нам не удалось отыскать никакой связи между размерами городов или плотностью населения и достижениями региональных правительств83.

С lt;ч.
Кадровая стабильность^- по мнению некоторых, она присуща эффективно функционирующим институтам. Низкая текучесть кадров означает преданность работников своей организации и ее успехам и одновременно обеспечивает наличие запаса опытных политиков. Постоянные же кадровые перестановки, особенно в первые годы существования новых структур, способны, как утверждается, создавать опасные ситуации84. Детально изучив данные по шести выбранным нами регионам, мы, тем не менее, не нашли какой бы то ни было позитивной связи между институциональным успехом и стабильностью кадров как в региональных советах, так и в правительствах. Двумя региональными советами, отличившимися в период 1970—88 годов наименьшими сроками службы чиновников, оказались советы Эмилии-Рома- ньи и Венето — областей, преуспевавших буквально по всем показателям институциональной деятельности. Таким образом, для разгадки тайн институционального успеха в равной степени важны и “свежее”, и “перманентное” руководство.
Итальянской коммунистической партии (ИК11) также приписывают порой заслугу эффективного управления некоторыми регионами. Надо сказать, что чисто внешне имеющиеся у нас данные подтверждают этот факт. Коммунистические области в Италии действительно чувствуют себя увереннее. И нередко это объясняют рациональным подходом части руководства ИКП, основанном на убеждении, что коммунисты, собираясь управлять страной, должны как можно лучше зарекомендовать себя на региональном и местном уровнях. Более циничная версия заключается в том, что коммунистам до недавних пор якобы удавалось нейтрализовать тлетворное влияние общенациональной политической системы. Сами же коммунисты видят секрет собственных успехов в систематическом подборе компетентных кадров или даже в моральном превосходстве. В каждой из этих интерпретаций есть зерно истины, хотя нам наиболее по душе первая из них.
Наш первоначальный анализ, охватывающий период с 1970 по 1976 годы, свидетельствует: отмеченная выше особенность обязана своим происхождением тому факту, что коммунисты пришли к власти в самых “гражданственных” регионах. “Коммунистические региональные правительства преуспевают лишь потому, что им досталась более плодородная почва, а не из-за ка- кого-то особого умения пахать. Дело не в том, кем они были —
дело в том, где они работали”85. Наш дальнейший анализ, впрочем, свидетельствует, что это лишь часть истории.
После 1975 года коммунисты вступили в правящие коалиции в нескольких областях, не обремененных особыми гражданскими традициями, и в итоге институциональная деятельность в этих регионах улучшилась. К моменту нашего последнего, наиболее полного “замера” связь между фактом пребывания ИКП у власти и институциональной деятельностью уже было невозможно объяснить исключительно благоприятным сочетанием коммуни- стичности и гражданственности86. С другой стороны, в период реализации нашего проекта коммунисты оставались в оппозиции почти во всех тех регионах, в особенности на Юге, где гражданские и экономические условия совершенно не благоприятствовали эффективному управлению. Только после того как ИКП (ныне переименованная в Демократическую партию левых сил) получит власть в иной социальной среде, можно оудет окон- чательно выяснить, какова роль этой партии в управленческой политике87.
За исключением случая с ИКП, ни одна из рассмотренных выше гипотез не углубляет нашего понимания того, почему власть в одних регионах работает, а в других нет. Аргументы, приведенные в настоящей главе, недвусмысленно свидетельствуют: гражданский контекст имеет самое прямое отношение к тому, как политические институты спjjавляются со своими обязанностями. Важнейшим фактором, объясняющим “хорошее” управление, является степень соответствия социальной и политической жизни региона идеалу гражданского сообщества. “Гражданственные” регионы показательны во многих отношениях. Следующий наш вопрос, к которому мы обратимся, будет таков: почему одни регионы более “гражданственны”, чем другие?

<< | >>

↑

Источник: Роберт Патнэм. Чтобы демократия сработала. 1996

Еще по теме Имеет ли институциональный успех иные объяснения?:

- Внешняя политика и международные отношения - Вопросы политологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - История международных отношений - История политических и правовых учений - Общие вопросы политологии - Политика - Политическая философия - Политические исследования - Политические режимы и партии - Политология в Украине - Социальная политика - Социология политики -