В отличие от внутренней международная политика реализуется в среде, где отсутствует высший (центральный) орган управления, который выносил бы свои приговоры о правомерности тех или иных действий субъектов международных отношений, прежде всего государств.
В этой среде нет, следовательно, и соответствующего гаранта их мирного сосуществования, гаранта их “нравственного поведения”. Государство обладает монополией на политическую власть только в пределах собственных национальных границ. Вне их оно является одним из многих формально равноправных, политически независимых субъектов. Таким образом, во внешней среде не существует никакого постоянного учреждения, стоящего над отдельными государствами и наделенного властными полномочиями создавать законы (нормы) их поведения и разрешать их споры. Каждое государство в принципе (в идеале) суверенно, оно обладает высшей властью над своей территорией и своим населением и никакой другой - более высокой - власти над собой не признает. Судьей своих действий и требований остаются по сути дела сами государства, и в отношениях между ними отсутствует основа публич ного правового состояния, аналогичного внутригосударственному. “Государство, имеющее возможность не подчиняться никаким внешним законам, - писал немецкий философ XVIII в. Иммануил Кант, - не будет ставить в зависимость от суда всех других стран тот способ, каким оно отстаивает по отношению к ним свои права”1. По этой же причине, утверждал английский философ XVII в. Томас Гоббс, и мораль, в общепринятом смысле, не работает в отношениях между государствами, поскольку нравственные нормы также предполагают наличие определенного и непререкаемого авторитета. Суверенные же государства не имеют и не признают над собой более высокой власти и более высокого авторитета, чем они сами. Вследствие этого международно-правовой порядок зависит фактически от совокупной доброй воли самих государств. Конечно, со времен Канта и Гоббса ситуация изменилась, и сегодня члены международного сообщества вынуждены (ради совместного выживания) в ряде случаев учитывать, как их действия во внешнем мире воспринимаются их партнерами или соперниками, им приходится учитывать воздействие на себя внешней среды. Но не до такой степени, чтобы можно было говорить о тождестве в этом плане внутренней и внешней политики. Данное утверждение справедливо даже для нынешних наиболее продвинутых форм межгосударственной интеграции, таких как Европейский союз, где наднациональная власть только возникает (и притом с большим трудом). Государства могут брать на себя обязательства и заключать договоры, но в системе международных отношений фактически нет ничего, что могло бы гарантировать их соблюдение или наказание за нарушения. (Соединенные Штаты в соответствии со своими потребностями вышли из Договора по ПРО, и никто не в состоянии им помешать в этом; Россия может в связи с этим принять ответные меры, но они будут касаться ее самой, ее подхода к США, реакция же на них Вашингтона будет определяться им самим, а не кем-то свыше, поскольку этого “свыше” просто не существует.) Именно это имеется в виду, когда говорят об анархичной среде международных отношений, их стихийности - отсутствии в этой среде верховной власти, конечного арбитра, который бы судил, рядил, выносил приговоры и приводил их в исполнение в системе внешних сношений, регулировал бы их в высших интересах мирового сообщества. Между тем эта анархия, как полагают, может создавать и часто действительно создает в международной среде силовое противоборство интересов, конкурирующих национальных суверенитетов, своего рода “состояние войны всех против всех”, ибо когда не срабатывают другие средства, сила, как правило, становится доводом - конечным и легитимным арбитром споров между различными странами. Гуго Гроций (или Гуго де Гроот, голландский юрист, один из первых юристов-кодификаторов норм международного права, 1583-1645) почти четыреста лет назад утверждал, что “если между народами или государями возникают разногласия, то почти всегда судьей оказывается Марс”2. Но и более близкие исследователи приходили к тому же выводу. Дж.А. Смит, американский специалист в области международного права 20-30-х годов прошлого столетия, писал по этому поводу: “В отсутствии какого-то общего и непредвзятого органа управления, который смог бы интерпретировать международные правила поведения и оценивать состояние международных отношений, каждое государство вполне естественно стремится не только расширить свой силовой потенциал во внешнем мире, но и предупредить, если это ему по плечу, любое возможное расширение влияния соперничающего с ним государства. Инстинкт самосохранения в мире, состоящем из абсолютно независимых (суверенных) государств, вынуждает каждое из них стремиться обладать силой, дабы гарантировать себя от опасности подвергнуться агрессии со стороны”3. Ситуация мало в чем изменилась и в наше время, и современные эксперты вынуждены констатировать, что соперничество на международной арене объективно и в первую очередь обусловлено отсутствием здесь высшего (центрального) органа управления и давлением множества неуправляемых суверенитетов. “Враждебность в отношениях между государствами, - пишет 36. Бжезинский, бывший советник президента Дж. Картера по вопросам национальной безопасности - присуща международной системе, функционирующей без глобального согласия”4. По мнению же К. Уолтца, одного из столпов современного американского неореализма, сам по себе факт существования множества суверенных государств, не подчиняющихся единой системе законов и правил поведения и определяющих свои устремления произвольно, проливает свет на причины постоянных острых международных столкновений5. Состояние перманентного противоборства, тем не менее, не означает, что каждое государство постоянно находится на грани войны или фактически воюет с другими. И все же большинство стран действительно временами чувствует угрозу со стороны иных государств, и каждое из них на протяжении своей истории не раз переживало периоды значительной угрозы своей безопасности. В самом деле, трудно найти два соседних государства, история отношений которых была бы отмечена лишь близостью и дружественностью, непрерываемых периодами крайней напряженности или открытой войны. И хотя современные международные отношения, происходящие в них процессы глобализации, расширения экономической, финансовой, политической, военной, экологической и прочей взаимозависимости национальных государств, в известной мере, приглушают эту тенденцию, отмеченное выше состояние анархии не дает основания утверждать, что угроза выживанию государства или другим жизненно важным его интересам со стороны соперников окончательно снята с повестки дня. Более того, процесс глобализации, увеличивая число мало управляемых субъектов международных отношений, в ряде случаев может усиливать стихийность внешней среды. Поскольку же государство не может надеяться на помощь некой верховной власти (которую признавали бы и другие субъекты международных отношений) в соблюдении всеобщего мира или, по крайней мере, мирного сосуществования; поскольку оно не решается отдать дело своей национальной безопасности в руки даже наиболее влиятельных интернациональных институтов; поскольку оно не может постоянно рассчитывать на помощь и поддержку других стран, ему приходится полагаться чаще всего лишь на собственные возможности, особенно при защите от силового воздействия извне. Таким образом, само сосуществование (выживание) в условиях анархической среды вынуждает государства и народы полагаться на “самопомощь”. Поведенческая мораль, порождаемая идеологией “самопомощи”, лучше всего выражается крылатой фразой, популярной среди британских политиков со времен Генри Пальмерстона (1784—1865): “У Великобритании нет ни постоянных врагов, ни постоянных друзей. У нее есть лишь постоянные интересы”. Положение осложняется тем, что государства не просто сосуществуют в международной среде, но они постоянно действуют в ней. А эти действия (их последствия) имеют значение не только для них самих, но и для окружающего их мира. В условиях стихийности внешней среды подобная взаимозависимость делает непредсказуемой реакцию других субъектов (находящихся на разной стадии развития) международных отношений, значительно усложняя их. В самом деле, хотя государства должны иметь необходимые средства для достижения своих целей на международной арене, они здесь не всегда достижимы. Цели могут быть слишком грандиозными, а наличные ресурсы - чересчур скудными. Цели могут быть достижимыми, а избранные стратегии неадекватными.
Но даже если цели реалистичны, а средства доступны и адекватны, государство может просто потерпеть неудачу в реализации своих устремлений. Причина банальна и в то же время фундаментальна для понимания мировой политики: в условиях опоры только на себя, ориентации только на свои интересы, действия одного государства неизбежно отражаются на интересах других стран - на одних благотворно, на других негативно. То, что хочет одно государство может привлекать и другое. То, что одно полагает справедливым, другое находит угрожающим. Шаги, предпринимаемые одним государством, могут стать бесполезными из-за ответных мер соседей. Не менее важно и другое: в процессе реализации своих внешнеполитических интересов, целей, устремлений безопасность одного государства зависит от поведения других, более того - от состояния их безопасности, еще более - от того, как само это государство воспринимает внешнюю угрозу и как оно оценивает состояние своей безопасности. В этом суть так называемой “дилеммы безопасности”, возникающей перед любой страной, возможно и в зеркальном отображении. Стремясь сохранить или умножить свою безопасность, государство, подчас даже не желая того, может предпринимать шаги, объективно затрагивающие, подрывающие, безопасность других стран, что вынуждает их предпринять контрмеры, нейтрализующие действия первого государства, в том числе и такие, которые могут представлять для него угрозу или видится им в качестве таковой. Соответственно, оно может ощутить необходимость сделать дополнительные шаги, которые в свою очередь могут спровоцировать новые контрмеры и так далее до бесконечности. “Дилемма безопасности” предполагает, что спираль “действие-противодействие” может раскручиваться двумя или несколькими странами таким образом, что каждое из них, затрачивая все большие усилия и суммы на оборону, не повышает уровень своей безопасности, а возможно даже снижает его. Все вертится быстрее, но защищенность остается прежней либо даже уменьшается. Все это увеличивает непредсказуемость и неопределенность (стихийность) внешней среды для каждого государства. Парадокс “дилеммы безопасности” в конечном счете сводится к тому, что чем больше государство в военном плане укрепляет свою безопасность, тем меньше оно ее имеет. Вместе с тем, “дилемму безопасности” могут осложнять по крайней мере два существенных обстоятельства: первое - трудность в определении различий между наступательным и оборонительными потенциалами того или иного государства в той или иной ситуации; второе - сомнение относительно того, что мирные намерения других государств останутся неизменными. В самом деле, грань между способностью обороняться и способностью нападать крайне тонка. Наращивая свой военный потенциал, государство А полагает, что его цели оборонительны, мирны и следовательно у него нет агрессивных поползновений по отношению к государству Б. Однако в анархической международной среде, где каждый вынужден полагаться на себя в области обороны (“самопомощь”), государство Б будет тщательно и не без подозрения взвешивать действия (а не заявленные намерения) соседнего государства А. Государство Б может предположить, что государство А нападет на него, как только его военный потенциал станет достаточно мощным, заверения же в дружбе с его стороны предназначены лишь для усыпления бдительности. Но даже если государство Б считает, что нынешние действия государства А не направлены против него, оно не может исходить из предпосылки, что намерения государства А навсегда останутся неизменными (что завтра там не придет к власти более агрессивно настроенная политическая группировка). Поэтому государство Б в отношениях с государством А вынуждено исходить не столько из нынешних (провозглашаемых) намерений последнего, сколько из его реальной способности (или неспособности) нанести ущерб государству Б. Вся история взаимоотношений между Россией и Соединенными Штатами в годы “холодной войны”, или даже в нынешней ситуации, сложившейся между ними в результате озвученного намерения Вашингтона создать ограниченную систему ПРО, подтверждает этот вывод (сегодня американцы не опасны и не угрожают России, но что будет, когда эта система станет явью?). Политические деятели НАТО считают, что расширение союза на Восток за счет включения в альянс все новых членов, в том числе расположенных вблизи российских границ, является вкладом, продвижением к возникновению всеобъемлющей системы безопасности, простирающейся от Ванкувера до Владивостока. Но многие российские политики и особенно идеологи рассматривают расширение НАТО лишь как приближение мощного силового комплекса к рубежам России (несмотря даже на то, что за полвека существования союза он не вел никаких боевых действия направленных против Москвы или ее союзников). Точно так же верно и другое: как бы не были сегодня нормальны или даже дружественны отношения между Китаем и Россией, последняя ни в коей мере не может игнорировать тот факт, что на ее границах (протяженностью 18 тыс. км) находится государство, способное в случае войны выставить армию в 200 млн солдат. Впрочем, исторический опыт не только настораживает, но и внушает определенный оптимизм: Канада вряд ли обеспокоена (в плане безопасности) военной мощью своего южного соседа - Соединенных Штатов. Следовательно, безопасность обусловлена не только способностью к отражению угрозы, но и еще чем-то, выходящим за рамки традиционной военной готовности. Тем не менее необходимость оценивать потенциал соседа по наихудшему варианту, допускать вероятность изменения его мирных намерений, порождает глубокий консерватизм политиков. Они предпочитают, если и ошибаться, то лишь в пользу национальной безопасности: лучше иметь ее слишком много, чем слишком мало. Поскольку безопасность - основа выживания и предпосылка достижения иных целей, политики столь чувствительны к непонятным (или непонятым) действиям других государств в этой сфере. “Дилемма безопасности” предполагает, что ответственный политический руководитель не может рисковать, игнорируя непредсказуемое поведение других государств в сфере непосредственных интересов его страны. Вместе с тем она не исключает, что его реакция в определенных обстоятельствах может лишь ухудшить ситуацию. В конечном счете, анархическая среда, в которой вращается мировая политика, позволяет каждому государству быть верховным судьей своих собственных интересов, предполагая в то же время (требуя лишь), чтобы оно само искало и средства для их достижения. Поскольку отсутствие центральной власти делает конфликты делом обычным, соображения безопасности приобретают в системе международных отношений приоритетное значение. Между тем наличие “дилеммы безопасности” в условиях неуправляемой международной среды создает ситуацию, в которой стремление политиков защитить национальные интересы могут привести к столкновению, даже если все стороны хотят избежать его. Два государства (две группы их) могут быть удовлетворены статус-кво, стремиться только к обеспечению своей безопасности, но не получить ее. Возможны конфликты и столкновения, не имеющие экономических или идеологических истоков (корней). Начало военного противостояния поэтому не обязательно означает, что одни или все государства жаждут экспансии или, что людям присуще врожденное стремление к борьбе за влияние (на международной арене). Однако то, что страны втягиваются в конфликты или даже войны, совершенно не желая этого, не означает, что они никогда не стремятся к войне. “Дилемма безопасности” может объяснить причины некоторых, но не всех войн. В самом деле, часто страны конфликтуют из-за торговли, недвижимости, идеологии, религии и престижа. Когда Франциска I спросили о том, какие разногласия побуждают его вести постоянные войны с Карлом V, императором Священной Римской империи, он ответил: “Совершенно никаких. Мы во всем согласны. Мы оба хотим контролировать Италию”6. Сегодня все государства (согласно их официально заявленным целям) стремятся к миру, их военные структуры именуются как правило Министерством обороны и никогда - Министерством наступления. Но даже стремление к миру (а для каждого политика оно означает нечто свое), как показывает недавняя югославская трагедия, может заканчиваться использованием военной силы. В современной кризисной дипломатии термин “принуждение к миру” просто официально легализован. История подтверждает, что если государства не могут получить желаемое с помощью нажима, шантажа, подкупа или угроз, они могут прибегнуть к насилию. Войны бывают развязаны и тогда, когда их никто не хочет. Но они всегда вспыхивают, когда кто-то хочет их.