Административно-территориальное устройство федеративных государств

Существующие в настоящее время в мире федерации заметно различаются друг от друга по территории, численности населения и основным показателям экономического развития. Значительные различия наблюдаются и в области административно-территориального устройства, включая число и статус базовых административно-территориальных единиц (см.

табл. 6).
Можно видеть, во-первых, что различия в числе базовых единиц административного деления могут достигать нескольких десятков раз и при этом практически не соответствовать различиям в территории. Во-вторых, во многих федерациях выделяются территории особого статуса (собственно “территории” в Австралии, Канаде, Бразилии и Венесуэле, “союзные территории” в Индии и федеральные округа в США, Бразилии и других странах). В основном указанные различия обусловлены историческими особенностями развития, спецификой освоения экономического пространства и рядом других причин. Подчеркнем, что в ряде случаев (Канада, Австралия, Индия и др.) указанные административно-территориальные единицы не являются субъектами федерации и находятся под прямым управлением центрального правительства, в том время как в США, Бразилии и некоторых других странах столичные округа по своему статусу приравнены к штатам.
Можно отметить некоторые характерные особенности административно-территориального устройства федеративных государств. Во-первых, с течением времени число их субъектов, как правило, увеличивается. Хотя этот рост незначителен, определенная тенденция в этом отношении явно прослеживается. Возрастание числа субъектов может быть обусловлено как присоединением новых территорий (США, Германия), так и дроблением существующих таксономических единиц (Индия, Канада).
Второй вывод, который можно сделать из рассмотрения общей картины административно-территориального деления федеративных государств, состоит в том, что существование в отдельных федерациях территорий особого статуса, не являющихся федеративными субъектами, обусловлено наличием в указанных странах обширных зон с экстремальными природными условиями и резких региональных различий в уровнях экономического развития.

Таблица 6
Административно-территориальное устройство федеративных государств

Страны	Число и статус базовых административно- территориальных единиц	Средняя численность населения одной базовой административно- территориальной единицы, млн. чел.
Югославия	2 (2 республики)	5,3
Бельгия	3 (3 региона)	3,4
Объединенные Арабские	7 (7 эмиратов)	0,3
Эмираты
Пакистан	6 (4 провинции, 1 федеральная столичная территория, 1 федерально-административная территория племен)	22,0
Австралия	8 (6 штатов, 1 столичная территория, 1 территория)	2,3
Австрия	9 (9 земель)	0,9
Канада	13(10 провинций, 2 территории, 1 самоуправляющаяся территория)	2,3
Германия	16 (16 земель)	5,1
Южно-Африканская	9 (9 провинций)	4,6
Республика
Аргентина	24 (23 провинции н 1 федеральный округ)	1,5
Венесуэла	24 (20 штатов 3 территории и 1 федеральный округ)	КО
Танзания	24 (24 области)	1,3
Щвейцария	26 (20 кантонов, 6 полуканггонов)	0,3
Бразилия	27 (22 штата, 4 территории. 1 федеральный округ)	6,1
Нигерия	31 (30 штатов, 1 федеральная столичная территория)	3.9
Индия	32 (25 штатов. 7 союзных территорий)	30,6
Мексика	32(31 штат. 1 федеральный округ)	3,0
США	51 (50 штатов. 1 федеральный округ)	5,3
Российская Федерация	89 (55 краев и областей. 21 республика, 2 города, 10 автономных округов, 1 автономная область)	1,6

Вопрос о территориях особого статуса, по нашему мнению, может быть выделен в тему для самостоятельного исследования, в том числе и применительно к Российской Федерации. Основные принципы их функционирования в рамках федеративных государств могут быть в первом приближении сведены к следующим: выделение территорий особого статуса в большинстве федераций рассматривается в качестве вынужденной меры до создания в них условий развития, соответствующих положению субъекта федерации; при создании таких территорий этнические и религиозные факторы не играют определяющей роли; на территории прямого федерального подчинения приходится значительная часть площади тех стран, где они используются в качестве базовых административно-территориальных единиц. В Канаде, например, их доля в общей площади страны составляет 39,2%, в Австралии -17,5%, в Бразилии 10,4%, в Венесуэле - 23,7%.

В числе территорий особого статуса (федеральных территорий) мы можем прежде всего отметить существующие в ряде федеративных государств (США, Мексика, Австралия и др.) федеральные округа, в которых находятся столицы этих государств. Это сделано в качестве одной из гарантий равноправия субъектов федераций: там считается, что размещение столицы на территории какого-либо субъекта федерации дало бы ему преимущества перед другими субъектами. Но не везде разделяют такие опасения. Скажем, в Австрии столица Вена сама представляет собой одну из девяти земель, которая, кстати говоря, по численности населения существенно превосходит любую другую землю. В Германии же до последнего времени столицей служил сравнительно небольшой город Бонн, находящийся на территории земли Северный Рейн - Вестфалия и не являющийся даже ее столицей; лишь в 1994 г. принято было решение о постепенном переносе столицы обратно в Берлин, имеющий после объединения Германии в 1990 г. статус федеральной земли. В Швейцарии столица находится в Берне, который в то же время является столицей одноименного кантона, и никого это не волнует.
Из ст. 43 и 48 мексиканской Конституции следует, что федеральный округ, в котором расположена столица Мехико, наряду со штатами считается составной частью федерации, то есть не относится к федеральным территориям. Последние же - это острова, островки и рифы, не находящиеся под юрисдикцией штатов. Примечательно положение ст. 44, согласно которому если федеральные власти переедут в другое место, то территория округа будет преобразована в штат Валье де Мехико, границы которого определит Генеральный конгресс (федеральный парламент).
Бразильская Конституция также отделяет федеральный округ от территорий. Согласно ее ст. 32 федеральный округ не может делиться на муниципии. Он управляется на основе органического закона, принимаемого его Законодательной палатой 2/3 голосов и двумя голосованиями с промежутком не менее 10 дней. Ему принадлежат законодательные полномочия, сохраняемые за штатами и муниципиями, он формирует свою законодательную и исполнительную власть аналогично штатам. И представительство в федеральном парламенте он имеет такое же, как и штаты, что позволяет сделать вывод об отличии его от штатов лишь по названию и отсутствию политикоадминистративного деления.
Напротив, федеральный округ Колумбия, в котором расположена столица США Вашингтон, в Конгрессе США не представлен. Лишь в 1961 г. вступила в силу XXIII поправка к Конституции США, которая предоставила жителям федерального округа право участвовать в выборах Президента США.
Что касается иных федеральных территорий, то они могут находиться под управлением администраторов, назначенных федеральными властями, а могут и наделяться определенными правами самоуправления. Например, ст. 33 бразильской Конституции установила, что федеральные территории могут делиться на муниципии, имеющие тот же статус, что и муниципии

штатов. Счета Правительства территории представляются предварительно Счетному трибуналу Союза и затем Национальному конгрессу, то есть федеральная территория финансируется Союзом. Федеральные территории, насчитывающие более 100 тыс. жителей, избирают губернатора, имеют суды двух инстанций, членов прокуратуры (Ministerio Publico), федеральных публичных защитников, выборное территориальное собрание с решающей компетенцией.
Отмеченные особенности мировой практики выделения территорий особого статуса в корне противоречат российской действительности. В России, как известно, такие территории не выделяются вообще, хотя около 2/3 площади страны является зоной экстремальных природных условий, дисперсного расселения и “заведомо убыточного” производства. Более того, значительная часть так называемой зоны Севера относится к административной компетенции автономных округов, которые имеют “низший” статус в составе федерации (так как они входят в состав краев и областей), но остаются при этом полноправными федеративными субъектами. Влияние государства на их развитие и экономическую политику становится еще более опосредованным, так как некоторые принципиальные вопросы требуют согласования с органами управления “вышестоящих” административно- территориальных единиц.
В связи с изложенным заслуживает внимания рассмотрение предложения о реформировании административно-территориального устройства Российской Федерации, выдвинутое российским экономистом Б. Лагутенко[17]. Суть этого предложения сводится к выделению в составе России пяти федеральных территорий (напрямую подчиненных Центру) и сокращению субъектов федерации до 35 (см. карту 1). Данный вариант нового политикоадминистративного деления страны представляется достаточно рациональным и в существенной мере учитывающим опыт зарубежных федераций. “Понижение статуса” большинства регионов, входящих в зону Севера, выглядит вполне оправданным, в том числе и с экономической точки зрения; одновременно за счет предлагаемого подхода происходит нивелирование уровня федеративных субъектов по размеру территории, численности населения и хозяйственному потенциалу.
К числу недостатков приведенной сетки деления следует отнести в первую очередь то обстоятельство, что она практически не учитывает новую инициативу российской исполнительной власти - создание семи федеральных округов. Последние становятся по существу не нужными, и, соответственно, устраняются заложенные в их функции позитивные начала административного и хозяйственного регулирования (отметим, что то же самое касается по меньшей мере трех межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия).

Кроме того, данный вариант реформирования административно-территориальной системы, очевидно, будет связан с серьезными внутриполитическими коллизиями, прежде всего со значительным усилением противостояния между Центром и региональными элитами, а также, вероятно, с масштабным переделом собственности на ряде крупнейших добывающих и перерабатывающих предприятий, составляющих основу экспортной базы страны. Нельзя сбрасывать со счетов и возможное усиление межрегионального напряжения и потенциальную опасность возникновения новых внутренних конфликтов, связанных с укрупнением федеративных субъектов.
В последние годы большая работа по обоснованию новой модели административно-территориального устройства России велась в Совете по изучению производительных сил (СОПС) под руководством академика РАН Гран- берга А.Г. Подготовленный проект был одобрен Администрацией Президента и направлен в Комиссию при Президенте Российской Федерации по разработке Программы государственного строительства[18]. Данным проектом предлагалось, не затрагивая прав и полномочий субъектов Федерации, определить на первом этапе межрегиональный уровень территориального деления и управления в виде укрупненных административно-экономических образований (макрорегионов). В определенной мере эта идея была реализована при формировании федеральных округов.
В основе предложений представителей СОПС и их предшественников лежит теория экономического районирования. В условиях проведения радикальных экономических реформ указанная теория может получить новый импульс в своем развитии с учетом новых складывающихся реалий. Естественно, при этом необходимо помнить, что административное районирование по содержанию шире экономического районирования и должно удовлетворять более широкий спектр факторов и условий. В то же время именно экономический подход позволяет последовательно учитывать и такой фактор, как преобладание интеграционных процессов в мировой экономике. Из этой посылки исходят и имеющиеся предложения о создании трехуровневой системы экономического и административного деления и территориального управления (см. табл. 7). Можно заметить, что по сути дела при выделении трех экономических уровней (макро-, мезо- и микро-) речь идет
о              создании шести уровней административно-территориального управления. В мировой практике, однако, мы не найдем ни одного примера такой сложной сетки административно-территориального деления.
Справедливости ради отметим, что сделанные замечания относятся практически ко всем вариантам модификации российского государственного



устройства, в том числе и тем, которые будут рассмотрены авторами в заключительной главе данной книги.

Это не означает отсутствие необходимости осуществления дальнейших преобразований в данной области, так как сегодня большинство исследователей сходятся во мнении о том, что административно-территориальная система уже давно превратилась в тормоз для развития России.
В целом же на основании сравнения с административно-территориальным устройством крупнейших федеративных государств можно еще раз констатировать общеизвестный факт о чрезмерной громоздкости и несбалансированности российской федеративной системы. Различия в территории, а также в демографическом, природно-ресурсном и экономическом потенциале между отдельными субъектами федерации в России достигают огромных величин, а сам факт существования “карликовых” субъектов лишь в слабой степени может быть оправдан историческими причинами.
Пресловутый “матрешечный” принцип (согласно которому один субъект федерации может сходить в состав другого) практически не имеет аналогов в мировой практике. Сходная ситуация наблюдается лишь в Швейцарии, где полукантоны формально входят в состав кантонов, но в этой стране такое положение сложилось в ходе длительного процесса становления федерации, включая конфедеративную стадию.
Таблица 7
Система экономического районирования и административно- территориального деления (проект)

Подсистемы	Экономические районы (комплексы)	Администра тивно-терри ториальные единицы	Количество единиц	Уровни управления	Основные функции
					экономи ческие	социаль ные
Макро	Основная экономическая зона (макрокомплекс 1)	Федеральный край (округ)	4-5	Федеральный	4
	Крупный экономический район (макрокомплекс 2)	Область	15-20	Региональный	++
Мезо	Средний экономический район (мезо- комплекс)	Административный округ (провинция)	150-200		+	+
Микро	Низовой экономический район (микрокомплекс 1)	Город, низовой административный район	2,5-3 тыс.	Местный	+	-н-
	Первичный социум (микрокомплекс 2)	Территория муниципального совета, сельсовета				+

Источник: Кистанов В.В. Указ. соч. С. 49.





Административная асимметрия и неравномерность распределения ресурсов дополняется асимметрией правовой, то есть фактическим наличием у одной категории субъектов федерации (республик) больших полномочий, чем у другой (краев, областей и автономных округов). Такое положение еще более усиливает неустойчивость всей системы российского государственного устройства (более подробно эта проблема будет рассмотрена в следующей главе).
Тем временем в ряде зарубежных федераций прослеживается зарождение еще одной тенденции, которая заключается в том, что по мере развития федеративных отношений их административно-территориальная система усложняется. Особенно наглядно это проявилось на примере Бельгии, создание федерации в которой уже стало свершившимся фактом. Как уже отмечалось выше, наряду с территориальным принципом деления (регионы и входящие в их состав провинции) в этой стране также используется этнокультурный (сообщества) и лингвистический принципы (последний подразумевает создание лингвистических регионов). В компетенцию сообществ входят вопросы культуры, образования, сотрудничества между сообществами и международного сотрудничества[19]. Вдобавок ко всему, Бельгия продолжает оставаться конституционной монархией.
В некоторых странах в субъектах федерации выделяются особые административные автономии. В индийском штате Ассам, например, автономия была предоставлена тем районам, где проживают племена нага и ниво. Для этих автономных образований предусматриваются изъятия в пользу местных обычаев из федеральных и штатских законов по вопросам сельского и лесного хозяйства, рыболовства и т.п.
Наиболее характерным примером эволюционного изменения административного устройства является Франция. Хотя это государство и не является федеративным, его пример представляет интерес для российской практики государственного строительства В конце 60-х годов во Франции была предпринята попытка изменения статуса регионов, закончившаяся отставкой президента страны. Тем не менее, процесс регионализации Франции продолжается и характеризуется различными аспектами. Прежде всего, определенный интерес представляет опыт поэтапного преобразования “планировочных районов” (регионов) в административные единицы. Эти “регионы” использовались во французской системе территориального планирования. Примерным аналогом в советской практике являются “экономические районы”. После провала референдума 1969 г. о децентрализации в 1972 г. были созданы региональные государственные органы с очень ограниченными полномочиями. Лишь после принятия законов 1982 г. о децентрализации и выборов региональных советов всеобщим голосованием в 1986 г. регионы действительно стали полноправными административными единицами со своими органами самоуправления наряду с коммунами,
возникшими еще в эпоху Средневековья, и департаментами, созданными в 1791 г. и размеры которых определялись возможностью пересечь территорию на лошади за один день.
Есть признаки, указывающие на то, что процесс регионализации Франции не завершен, прежде всего на внутрирегиональном уровне. В данном случае речь идет о двух основных понятиях: “земля” (“pays”) и “агломерация” (“Гagglomeration”). Принятый в 1999 г. закон о долгосрочном обустройстве и развитии территории указывает на предполагаемое усиление роли этих территориальных единиц в системе регулирования регионального развития. Их границы определяются с учетом таких критериев, как единство территории, общая внутренняя целостность и внешняя связь с региональным проектом.
Земля рассматривается как целостная территория, представляющая для лиц и организаций, участвующих в ее развитии (депутатов, предпринимателей, общественных организаций, профсоюзов), как некое “жизненно сложившееся сообщество”. В перспективе предполагается дать им возможность совместно разрабатывать проект долгосрочного развития, задачи которого будут определяться в форме контракта. При этом экономическое развитие рассматривается как процесс, способствующий занятости, строительству жилья и социальной адаптации, развитию туризма и охране окружающей среды, социальному обслуживанию и помощи, созданию рабочих мест для молодежи, развитию культуры и досуга и т.д. Создание единой системы участников развития земли ляжет в основу базового партнерского подхода. Хотя сегодня и подчеркивается, что земли не должны стать новым уровнем административного управления, тем не менее очевидна их усиливающаяся роль в системе планирования, плановых контрактов “государство- регион”. Когда-то с этого начинали и существующие сегодня “регионы”.
Агломерация рассматривается как территория, характеризующаяся большой плотностью населения. Этим определяются как позитивные факторы развития, соответствующие современным требованиям (культура, экономика, обслуживание, образование, наука), так и трудности, связанные с функционированием крупных систем (транспорт, торговля) и чрезмерной концентрацией населения, иногда создающей неразрешимые проблемы (преступность, маргинальные элементы). Законом от 1999 г. минимальная численность агломерации (сообщества агломераций) определена в 50 тыс. чел. При численности свыше 300 тыс. чел. уже будет ставиться и решаться вопрос о создании нового типа территориальной организации, имеющей единый профессиональный налог и имеющей право принимать участие в плановых контрактах “государство-регион”. Некоторые французские исследователи считают, что на определенном этапе развития, по примеру “регионов”, “земли” и “агломерации” могут стать новыми административно- территориальными единицами.
Важным событием с возможными далеко идущими последствиями для государственного устройства России является введение в практику семи
федеральных округов. Эта новация не противоречит Конституции, так как формально прежде всего призвана упорядочить и повысить эффективность работы федеральных структур (прежде всего администрации Президента) в регионах.
С другой стороны, данное нововведение не идет в разрез с опытом ряда зарубежных федераций. Главная его особенность состоит в том, что созданные федеральные округа покрывают всю территорию России, чего нет в мировой практике. Из представленных в данной главе примеров развития зарубежных федераций определенное сходство (если говорить о потенциальном возможном изменении административно-территориального устройства) прослеживается с опытом Франции, где постепенно была введена сетка регионов до признания их полноправными административно-территориальными единицами - на это ушло более 15 лет.
Очевидно и то, что новые округа станут объектами федеральной региональной политики. Характерно, что уже в принятом Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе предусматривается разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программ социально- экономического развития территорий в пределах федерального округа. Такие программы уже появляются. В связи с этим рано или поздно встанут вопросы об экономических рычагах, которые должны быть направлены прежде всего на решение межрегиональных проблем.
Другая особенность новых округов - их относительно укрупненный характер. Ранее делавшиеся предположения предлагали более дробную сетку.
Принятая же сетка характеризуется и очевидной разнородностью по укрупненным показателям экономического потенциала округов (см. табл. 8). Так, если не принимать во внимание территорию, то по всем другим показателям лидирует Центральный федеральный округ, на втором месте - Приволжский; вместе эти два округа дают примерно 50% по большинству показателей. В то же время можно заметить, что по сравнению с другими макрорегионами (экономическими районами и межрегиональными ассоциациями) федеральные округа характеризуются более уравновешенными пропорциями по большинству показателей.
Дискуссии о перспективах административно-территориального устройства России продолжаются. В целом сегодня многими специалистами признается, что реформа здесь нужна. Главное препятствие, очевидно, заключается в “цене вопроса”, так как его решение может отвлечь государство, существенную часть его политических, административных и финансовых ресурсов от решения не менее актуальных задач страны. Перекроет ли эффект возможные издержки? Однозначного ответа нет.
В качестве компромиссного варианта прорабатываются вопросы законодательного оформления процедурных механизмов изменения границ между субъектами федерации, что, в принципе, допускается Конституцией. В

Таблица 8
Экономический потенциал макрорегионов Российской Федерации в 1999 г. (Россия = 100%)


Макрорегионы

alt="" />

Соотношение максимального и минимального значений по каждому из факторов.
** В тех случаях, когда тот или иной субъект Федерации входит в несколько ассоциаций, то в данных расчетах этот субъект учитывался в каждой из соответствующих ассоциаций. Как известно, есть тенденция включения в ассоциации регионов из сопредельных стран СНГ. В данных расчетах такого рода регионы не учитывались.
данном случае речь может идти не об обвальном процессе реформы всей системы административно-территориального устройства страны, а о решении частных задач и накоплении опыта на примере отдельных субъектов федерации.
В целом здесь нужна серьезная политическая воля центра и мощная политическая, социальная поддержка, особенно учитывая возможные коллизии и в связи с национальным вопросом. Готова ли к этому Россия? Как нам представляется, здесь необходим осторожный, взвешенный подход. При этом, как мы уже отмечали, связанные с этим вопросы целесообразно решать поэтапно с учетом общей стратегии территориального развития России.

Еще по теме Административно-территориальное устройство федеративных государств:

1. Федеративное устройство Российской Федерации 12.6.1. Федеративное устройство России: понятие, признаки, специфика
2. ГЛАВА XI. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ § 1. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО ГОСУДАРСТВА
3. 9.6. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации
4. 63. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации
5. §2 Административно-территориальное деление(устройство)
6. 1.1. Образование Великого княжества Литовского и его административно-территориальное устройство.
7. Глава 1. Киевская Русь: этапы становления, административно- территориальное устройство, форма правления и система органов управления.
8. 21. Государство Украина и административно - территориальные единицы как субъекты гражданского права.
9. 10.1. Теоретические принципы федеративного устройства России
10. 3. Формы политико-территориального устройства
11. 22. Характеристика федеративной формы государственного устройства.
12. Формы территориального устройства
13. 5. Федеративное устройство (федерализм)
14. § 2. Принципы федеративного устройства Российской Федерации
15. 9. Формы территориального устройства: понятие, виды (унитарное, федеральное, конфедерация)
16. Федеративное устройство.