Нововведения республиканской администрации

Нынешняя республиканская администрация за время своего пребывания у власти осуществила важную крупную перестройку высшего эшелона внешнеполитических органов США (рис. 1). При этом стремились использовать опыт, накопленный при предыдущих администрациях.

«Возрождение» системы СНБ. Первым крупным мероприятием новой администрации в области перестройки государственного аппарата США, было, говоря языком официальных документов Вашингтона, «возрождение системы Совета национальной безопасности», т. е. структуры органов, группирующихся вокруг СНБ. Это мероприятие было оформлено путем издания президентом Никсоном 6 февраля 1969 г. «руководящего циркуляра по внешнеполитическим вопросам», касающегося «реорганизации системы Совета национальной безопасности, руководства, координации и наблюдения за межведомственной деятельностью за границей»49.

Циркуляром Никсона подтвержден статус Совета национальной безопасности как совещательного органа при президенте для рассмотрения внешнеполитических и военных проблем, «требующих принятия решений со стороны президента». Кроме того, в соответствии с этим документом при Совете национальной безопасности создавались и некоторые новые вспомогательные органы, несколько напоминающие те, которые действовали при администрации Эйзенхауэра и были ликвидированы президентом Кеннеди, а также преобразовались некоторые другие органы, созданные администрацией Джонсона. Речь идет о Высшей группе анализа, некоторых других органах СНБ, Комитете заместителей министров, а также межведомственных и специальных группах. Все это дало повод некоторым американским корреспондентам писать о том, что президент Никсон возвращается к системе управления, существовавшей во времена Эйзенхауэра.

При внимательном рассмотрении созданной Никсоном структуры Совета национальной безопасности становится, однако, очевидно, что элементы аналогии носят здесь частичный, поверхностный характер, а по существу эта структура имеет свои специфические черты.

Как уже отмечалось, характерным для деятельности системы СНБ при президенте Эйзенхауэре было строгое ее деление на «политику» и «операции». Новая администрация последовала примеру президента Кеннеди в отношении отказа от такого деления. Это значит, что руководящие внешнеполитические органы намерены рассматривать решения как общего, так и конкретного характера в зависимости от их важности и срочности. Не менее важно и то, что главный упор при подготовке материалов для СНБ сделан не на разработку согласованных ве домствами планов, а на представление различных внешнеполитических альтернатив. Именно поэтому вместо Совета планирования при СНБ теперь появилась Высшая группа анализа.

Произошли изменения и в вопросе об уровне принятия решений. При Эйзенхауэре чуть ли не все решения о «политике» должны были подыматься до Совета национальной безопасности. Новое правительство сохранило межведомственные, региональные, а также функциональные группы, которым еще при президенте Джонсоне было предоставлено право принимать решения по второстепенным вопросам межведомственного значения, а также представлять отдельные важные вопросы для решения непосредственно в Комитет заместителей министров, с тем чтобы на обсуждение СНБ попадали только самые важные и срочные проблемы. В этом, пожалуй, и состоит главное нововведение администрации Никсона в области решения внешнеполитических вопросов.

Совет национальной безопасности стал при администрации Никсона собираться в полном составе, была восстановлена строгая систематичность заседаний совета— 1—2 раза в неделю, а также правило заблаговременной рассылки повестки дня заседаний и их обязательного протоколирования, что нарушалось при предыдущих администрациях. Одно уже это обстоятельство говорит о том, что деятельность СНБ пытаются ориентировать на разработку долговременных политических установок.

Высшая группа анализа заняла место основного органа при СНБ, ведающего разработкой, оценкой, подготовкой предложений по внешней политике. Председателем группы является помощник президента по вопросам национальной безопасности, а членами — представители государственного секретаря, министра обороны, директора ЦРУ, председателя Комитета начальников штабов, а также других ведомств, которые будут приглашаться на ее заседания по усмотрению председателя. В соответствии с изданным Никсоном циркуляром группе поручается изучать документы, поступающие из межведомственных групп, специальных групп СНБ или ведомств до их представления в СНБ. Наиболее важные из этих предложений группа вносит в СНБ, а менее важные, не требующие утверждения президентом,— в Комитет заместителей министров. Как неоднократно подчеркивалось в заявлениях президента и изданных им документах, главная задача Группы анализа заключается именно в разработке альтернативных политических курсов. «Группа анализа,— говорится в циркуляре Никсона,— рассматривает документы с целью установления того, что представленные на рассмотрение вопросы заслуживают внимания СНБ, что все реалистические альтернативы изложены, что факты, включая соображения стоимости и мнения всех министерств и агентств, представлены объективно и должным образом» 50.

При создании Высшей группы анализа, следовательно, преследовалась цель перенести центр тяжести долгосрочного внешнеполитического планирования — как определение главных целей, так и выбор альтернативных путей их достижения — на уровень президента и его ближайших советников. При этом имелось в виду, что эта группа должна быть в курсе запросов и интересов президента и его непосредственного окружения.

Комитет заместителей министров стал в какой-то мере преемником Высшей межведомственной группы, ликвидированной Никсоном. Председателем Комитета является первый заместитель государственного секретаря, а в его отсутствие — заместитель по политическим вопросам. В Комитет входят: заместитель министра обороны, помощник президента по вопросам национальной безопасности, директор ЦРУ, председатель Комитета начальников штабов и, в зависимости от рассматриваемой проблемы, руководители других ведомств, по усмотрению председателя. Обязанность Комитета — наблюдение за проведением в жизнь решений Совета национальной безопасности и принятие собственных решений по менее важным вопросам.

Как вытекает из циркуляра Никсона, деятельности нового Комитета администрация стремилась придать значительно более направленный характер, чем тот, который носила деятельность Совета по координации операций, существовавшего во времена Эйзенхауэра. Речь идет об утверждении внешнеполитических мероприятий, не требующих решения самого президента и по которым не могли договориться межведомственные группы. В отли- чиє же от Высшей межведомственной группы, существовавшей при Джонсоне, в новом Комитете не представлены на постоянной основе представители таких внешнеполитических ведомств, как Информационное агентство или Агентство международного развития.

Судя по происшедшей уже смене лиц на посту первого заместителя государственного секретаря, Комитету заместителей министров тоже не удалось приобрести того веса среди внешнеполитических органов США, на который он мог бы претендовать в силу своих формальных полномочий.

Межведомственные группы, созданные при администрации Джонсона, были Никсоном сохранены, но переданы в подчинение Совету национальной безопасности, замкнуты на президенте и его окружении. Председателями таких групп остаются помощники государственного секретаря по соответствующим направлениям, а их членами — представители помощника президента по вопросам национальной безопасности, а также представители соответствующих ведомств.

Как указывается в циркуляре Никсона, «межведомственные группы обсуждают и решают межведомственные проблемы, которые могут быть урегулированы на уровне помощников министров, включая проблемы, вытекающие из осуществления решений СНБ, подготавливают для рассмотрения СНБ документы на случай чрезвычайных обстоятельств в районах потенциальных кризисов»51.

Следовательно, межведомственные группы при новой системе, как и при президенте Джонсоне, занимаются как политическими вопросами, так и разработкой конкретных мероприятий. Только теперь они получили право передавать, в случае необходимости, материалы через Группу анализа непосредственно президенту и СНБ, минуя государственного секретаря. Кроме того, они по- прежнему уполномочены самостоятельно решать некоторые вопросы, связанные с разработкой операций, вытекающих из решений СНБ, и, что важно, несут особую ответственность за так называемое «кризисное планирование».

С самого начала было образовано пять региональных межведомственных групп — по Латинской Америке, Европе, Африке, Ближнему Востоку н Южной Азии, Вос точной Азии и одна группа по йоенно-политическим ЙОП- росам. О последней, правда, не упоминается в новейших документах правительства США и в сообщениях американской прессы. Кроме того, в начале деятельности новой администрации функционировали по крайней мере четыре специальные группы СНБ — по иностранной помощи, по торговой политике, валютно-финансовой политике, по стратегическому положению. О них также в последнее время не упоминается. Число таких групп циркуляром Никсона не ограничено, и они могут создаваться в зависимости от возникающих потребностей.

За время пребывания у власти республиканской администрации число приданных СНБ групп, работающих под руководством специального помощника президента по вопросам национальной безопасности и в составе заместителей руководителей главных ведомств, связанных с осуществлением внешней политики, было увеличено52. В это число вошли:

Вашингтонская группа специальных операцир,, созданная для отработки срочных рекомендаций президенту в условиях обострения международной обстановки в том или ином районе мира. Она представляет собой главный орган «кризисного управления». Эта Группа принимала участие в разработке решений Белого дома, относящихся к вторжению США в Камбоджу, к Иорданскому кризису в 1970 г. и т. д.

Комитет анализа оборонных программ, образованный для рассмотрения главных направлений военной политики США в связи с соответствующими бюджетными затратами. Этот Комитет явился еще одним выражением растущего влияния помощника президента по вопросам национальной безопасности. До самого последнего времени проблемы обороны рассматривались и решения по ним готовились преимущественно в недрах Пентагона. Создание Комитета анализа оборонных программ связано с возросшими трудностями распределения бюджетных средств между внутренними и военными программами.

Группа проверки, учрежденная для рассмотрения рекомендаций в области контроля за вооружениями и разоружением, заменила собой существовавший ранее вне системы СНБ Комитет руководителей. Группа проверки, работающая на уровне заместителей министров, имеет несколько рабочих органов.

Рабочая группа по Вьетнаму занимается политикой «вьетнамизации» и подготовкой позиций США для Парижских переговоров по Вьетнаму.

В последнем внешнеполитическом послании Р. Никсона эта группа не упоминается, что, возможно, ^ьиде- тельствует о нежелании фиксировать внимание на проблеме войны во Вьетнаме.

Комитет по разведке стал центральным органом, направляющим и координирующим деятельность всех разведывательных служб США27.

Создание целой системы межведомственных органов, работающих под руководством аппарата СНБ, существенно повысило роль Белого дома в деле руководства американской внешней политикой.

Аппарат СНБ в ходе реорганизации структуры самого Совета подвергся радикальной перестройке. Дело не только в том, что аппарат был увеличен в несколько раз и число его сотрудников уже в 1971 г. превысило 110 человек28. Большой перестройке подверглись направления работы этого аппарата. Резко возросло прежде всего значение помощника президента по вопросам национальной безопасности Генри Киссинджера. Он стал не только правой рукой президента в области подготовки внешнеполитических решений, организатором работы аппарата СНБ и его органов, но и регулярно выступает в качестве представителя президента в переговорах с иностранными государствами.

В составе самого аппарата СНБ, в соответствии с пресс-релизом Белого дома от 7 февраля 1969 г., выпущенным в развитие циркуляра по внешнеполитическим вопросам от 6 февраля 1969 г. (см. приложение), введено функциональное распределение обязанностей сотрудников: по текущим операциям, по планированию, по программированию и по канцелярии помощника президента по вопросам национальной безопасности29. Сотрудники по текущим операциям в свою очередь были подразделены 27

См. главу V. 28

«National Journal», April 24, 1971.

19 «Department of State Bulletin», February 1969.

3 Заказ № 4991 grj на небольшие референтуры по странам Латинской Америки, Европы, Африки, Ближнего Востока и Южной Азии, Восточной Азии. Нетрудно убедиться, что такое распределение обязанностей в основном совпадает со структурой межведомственных групп СНБ. Это говорит о том, что сотрудники аппарата должны как бы подхлестывать работу межведомственных групп. В дальнейшем внутренняя структура аппарата СНБ претерпевала постоянные изменения. Видную роль стали играть заместители Киссинджера.

В связи с реорганизацией разведывательных служб аппарат СНБ пополнился дополнительными группами сотрудников, в частности группой оценки разведывательной информации (группа итоговых оценок) 53.

Большую роль в аппарате играет помощник Киссинджера по системному анализу Уэйн Смит. Он по существу является организатором работы двух важнейших органов СНБ — Комитета проверки и Рабочей группы по Вьетнаму. Он должен следить за тем, чтобы обсуждаемые в этих органах предложения были всесторонне и с большой тщательностью проработаны.

Характерно, что в общих чертах функциональное расчленение аппарата СНБ было намечено в рекомендации Института оборонных исследований, к докладу которого приложил руку и Киссинджер. В нем предлагалось, чтобы этот аппарат больше специализировался на планировании, координации операций, оценке результатов принятых решений. Группа оценки программ представляла бы новшество в аппарате Белого дома. Процесс разработки и планирования политики, который вносит большую точность в определение целей и направлений политики, мог бы облегчить оценку ее результатов.

Анализ функционального распределения обязанностей между сотрудниками аппарата СНБ дает основание сделать вывод, что формального закрепления не получила одна важная функция, к которой личный интерес проявлял сам президент,— учет экспертных оценок научных учреждений. Предоставление аппарату СНБ специальных средств на проведение научных исследований говорит о том, что эта функция постепенно получает развитие54.

Кроме аппарата СНБ, в штате Белого дома остаются и другие помощники президента, имеющие непосредственное касательство к вопросам внешней политики. Это — новый директор информации, заменивший помощника по связям с прессой, помощник по связям с конгрессом, директор «ситуационной комнаты» и другие лица.

Оценивая персональный состав сотрудников аппарата Совета национальной безопасности, следует обратить внимание на следующее обстоятельство. На пресс-конференции 3 декабря 1968 г., объявляя о назначении Генри Киссинджера помощником по вопросам национальной безопасности, Никсон обещал «привести в Белый дом такой персонал, взгляды которого не разделены на какие- то рубрики, персонал, который охватывал бы проблемы и отражал бы различные точки зрения»55.

В действительности же оказалось, что значительная часть его работников попадает под одну «рубрику»—это специалисты из государственного департамента, ЦРУ и военных ведомств, а включенные в него представители академических кругов вроде Мортона Гальперина, Роберта Осгуда, Чарлза Германа и др., привлеченные на первых порах Киссинджером, вскоре покинули свои посты.

Оформление внешнеполитических решений в рамках системы СНБ несет на себе отпечаток нового стиля централизованного руководства во внешней политике. Наиболее распространенными являются следующие документы: меморандумы об исследованиях в области национальной безопасности, меморандумы о решениях в области национальной безопасности. При этом первый тип документа направляется за подписью помощника президента по вопросам национальной безопасности в соответствующие министерства и ведомства с заданием изучить ту или иную проблему и представить соответствующие рекомендации. Заданием предусматривается, чтобы подготовленные предложения содержали исчерпывающий ряд всех «разумных» выборов в отношении искомого курса и оценку плюсов и минусов каждого выбора, а также заявление, касающееся политических и экономических издержек, с которыми связана каждая рекомендация. Составленные предложения направляются в Высшую группу анализа СНБ или в другие приравненные к ней группы, где они взвешиваются и получают оценку, а затем вместе с комментариями Группы поступают на рассмотрение Совета национальной безопасности. После обсуждения в СНБ президент принимает решение. Его помощник по вопросам национальной безопасности в свою очередь составляет конкретные инструкции относительно претворения в жизнь принятого политического курса по тому или иному вопросу. Разработкой конкретных мероприятий в развитие принятых решений ведает Комитет заместителей министров33.

Таким образом, нынешний порядок принятия решений в СНБ объединяет различные элементы и того порядка, который существовал при администрации Эйзенхауэра, и того, который был присущ администрациям Кеннеди и Джонсона. Бросается, однако, в глаза еще более возросшая роль в системе принятия решений помощника президента по вопросам национальной безопасности: от него должна исходить главная инициатива рассмотрения того или иного вопроса, и он же составляет окончательную программу главных операций.

Кстати сказать, такой метод принятия решений вытекает из известных взглядов самого Киссинджера, изложенных им еще в бытность профессором Гарвардского университета в статье «Создатель политики и ученый». В этой статье Киссинджер показывает, что бюрократический характер американского государственного аппарата ведет к бесплодной системе принятия решения с помощью комитетов, что попытки внести в эту систему экспертные оценки ученых также малоэффективны, ввиду того что ученые сами попадают под влияние бюрократии. Заключительный вывод Киссинджера сводился к тому, что создатели политики нуждаются не в советах, так как во многих отношениях они перегружены ими, они нуждаются в критериях, на основе которых следует принимать решения. При отсутствии понятных для всех и имеющих смысл стандартов любые советы имеют тенденцию стать эквивалентными 34.

ss «Diplomacy for the 70’s. A Program of Management Reform for the Department of State», December 1970. p. 554, 556.

84 «International Politics and Foreign Policy». N. Y., 1961, p. 276.

Создание Совета по вопросам международной экономической политики. В начале 1971 г. в дополнение к Совету национальной безопасности и созданному в 1970 г. Совету по внутренним делам под руководством президента был образован Совет по вопросам международной экономической политики. Согласно оценкам представителей Белого дома, эта мера имела не только организационный, но и далеко идущий политический смысл. Она свидетельствовала, по заявлению пресс-секретаря Белого дома Зиглера, о намерении администрации Никсона «придать внешнеэкономической политике значительно более важный статус»56.

Для такого поворота у Вашингтона сейчас имеются серьезные причины. Дело в том, что военно-политические средства, занимавшие в последнее десятилетие главенствующую роль в арсенале американского империализма, уже не способны обеспечить его глобальные претензии. Коэффициент полезного действия их уменьшается. «Все меньше контроля, власти и влияния приходится покупать за все большую и большую цену»,— писал по этому поводу консультант министерства обороны профессор Уэйн Уилкокс57. Поэтому внимание американских правящих кругов обращено на то, как подпереть внешнеполитическую стратегию США средствами экономического и технологического характера, которые, как считается, могут дать больший эффект.

Из Меморандума президента Никсона от 19 января 1971 г. явствует, что новый Совет по вопросам международной экономической политики как раз и создается, во-первых, «для согласования внутренней и внешней экономической политики», во-вторых, для «обеспечения интегрированного подхода к международной экономической политике» и, наконец, в-третьих, для обсуждения внешнеэкономических аспектов различных проблем внешней политики «под общим политическим руководством Совета национальной безопасности»58. Последнее положение особенно примечательно. Оно говорит о том, что преобладающее значение во всей внешней политике США будут по-прежнему иметь так называемые соображения «национальной безопасности», т. е. военно-политической стратегии в мире. В этой связи уместно напомнить некоторые моменты из истории создания Совета по вопросам международной экономической политики.

Первые рекомендации об учреждении подобного Совета были выдвинуты в представленном президенту весной 1970 г. докладе специальной группы, созданной Белым домом для пересмотра политики США в области предоставления помощи иностранным государствам. Эта группа предлагала создать Совет по международному развитию, который координировал бы американскую внешнюю торговлю, зарубежные инвестиции, финансовую и сельскохозяйственную политику. Согласно выдвинутому предложению, этот Совет должен был нести ответственность «за обеспечение того, чтобы политика США в отношении помощи была эффективно направлена на цели долгосрочного развития и была скоординирована с работой международных организаций»59. Такое предложение не было принято в первоначальном виде. Модифицированный вариант создания Совета, предложенный Консультативным советом по вопросам организации исполнительных органов под председательством Роя Эша, теперь нацелен не на мероприятия в области международного развития, а, как писала газета «Интернейшнл геральд трибюн», на действия «в общих рамках разрабатываемой Советом национальной безопасности внешней политики» 60.

Организационная структура нового Совета по вопросам международной экономической политики и приданных ему органов мало отличается от структуры других подобных организаций. Председательствует в этом Совете сам президент, а в его отсутствие — государственный секретарь. В состав Совета входят ближайшие сотрудники президента по Белому дому: помощник по вопросам национальной безопасности, специальный представитель на торговых переговорах, административный директор Совета по внутренним делам, председатель Совета экономических консультантов, директор Административнобюджетного управления, а также руководители ведущих министерств и ведомств, связанных с осуществлением

Внешней экономической политики,— государственный секретарь, министр финансов и др. Следует отметить, чго в связи с предложением Никсона об упразднении ряда министерств и создания некоторых новых, впервые высказанным в его очередном «Послании о положении страны» в 1971 г., вопрос о министрах, вводимых в состав нового Совета, видимо, в дальнейшем подвергнется уточнению.

При новом Совете создан генеральный секретариат во главе с административным директором, на пост которого первоначально был назначен известный промышленник, оказывающий финансовую поддержку республиканской партии, директор «Ферст нейшнл бэнк оф Чикаго» Питер Питерсон. После его ухода в начале 1972 г. пост директора занял Питер Флениган. В обязанности административного директора, получающего свободный доступ к президенту, войдут подготовка материалов для заседания Совета, а также «создание специальных групп для изучения конкретных проблем».

Совету будет придана специальная оперативная группа, аналогичная уже существующему при Совете национальной безопасности Комитету заместителей министров, которая будет наблюдать за исполнением принятых решений и координировать деятельность соответствующих правительственных ведомств. Деятельностью оперативной группы будет руководить государственный департамент. Кроме того, при Совете могут создаваться постоянные или специальные подкомитеты. Под руководством Совета будут работать межведомственные группы по различным аспектам внешнеэкономической политики США (сейчас их насчитывается около 12 на уровне министерств и столько же на более низком уровне).

Для рассмотрения поступающих в Совет ведомственных рекомендаций при нем создана Группа анализа, аналогичная соответствующей группе СНБ. Аппарат Совета по вопросам международной экономической политики в настоящее время состоит из 25 человек61.

Таким образом, Совет будет заниматься различными аспектами американской политики на международной арене в области торговли, капиталовложений, иностранной помощи, международных финансов, транспорта, ко торыми в настоящее время занимается свыше 60 министерств, правительственных ведомств, комиссий и групп.

Судя по упомянутому выше меморандуму Никсона, в состав Совета не был включен представитель министерства обороны. Это, видимо, отражало намерение Белого дома хоть немного подрезать влияние военных. Однако позднее, как намекает информированный вашингтонский журнал, по вопросу о составе Совета и приданной ему Группе анализа развернулась сложная бюрократическая борьба62. В результате представитель министерства обороны все же стал постоянным членом Совета по международной экономической политике.

С точки зрения решения вопросов управления внешнеэкономической политикой создание нового Совета еще раз говорит о стремлении администрации Никсона перенести решение главных проблем на уровень Белого дома.

Значение перестроек на высшем уровне

Более чем трехлетний опыт пребывания у власти администрации Никсона позволяет подвести некоторые итоги деятельности системы СНБ. Как сообщается из близких к Белому дому источников, за период с января 1968 г. по октябрь 1971 г. в этой системе было сформулировано 138 меморандумов об исследованиях в области национальной безопасности и принято 127 меморандумов о решениях в области национальной безопасности. 85 исследовательских меморандумов было направлено в соответствующие ведомства в 1969 г., 26 — в 1970, 27 — в течение девяти месяцев 1971 г.63 На некоторых важнейших направлениях, как, например, в вопросе о переговорах по ограничению стратегических вооружений, о дальнейшей политике в отношении КНР, об Индокитае, систематически прорабатывались различные курсы действий.

Конечно, сами меморандумы об исследованиях и полученные в результате их рекомендации строго засекречены. Для одного из внеправительственных специалистов— Джона Ликакоса был раскрыт лишь перечень тем, поднимавшихся в меморандумах. Он явно указывает на определенную односторонность в работе аппарата СНБ— на его поглощенность стратегическим анализом, решением кризисных ситуаций и малым интересом к долгосрочным перспективам социально-политического развития. Основная масса меморандумов об исследованиях касалась таких вопросов, как военное положение США, советские оборонные возможности, соотношение военно- морских сил на Средиземном море и в Индийском океане, а также таких «горячих точек», как Индокитай, Ближний Восток, Куба и т. д. Три раза в 1969 г., дважды в 1970 г., дважды в 1971 г. проводились исследования «советских военных возможностей» в Персидском зализе и Индийском океане. К Ближнему Востоку и арабско-израильскому конфликту относилось 6 исследований в в 1969 г. и 4 в 1970 г., причем каждое из них обычно вызывалось предположениями о каком-то изменении в военном балансе и запросом Израиля о новых поставках американского оружия. По вопросам соотношения стратегических вооружений и возможности некоторого ограничения их развертывания было проведено 4 основных и 25 вспомогательных исследований. 7 исследований касались военной политики НАТО и смежных проблем 43.

Значительно меньше места уделялось проблемам укрепления мира и международной безопасности. Вопрос о европейской безопасности в исследованиях СНБ фигурировал лишь дважды. Вначале мало внимания уделялось возможностям улучшения советско-американских отношений, развитию советско-американской торговли.

Помимо некоторой односторонности, характеризующей работу СНБ, американские специалисты, в частности профессор Принстонского университета Ирвин Дестлер, отмечают и другие недостатки в работе системы СНБ. Ими высказывается обоснованное мнение, что сам характер рекомендаций, поступающих на рассмотрение президента, при всех разговорах о выборах и альтернативах, тенденциозен, а отличающиеся от принятых стандартов суждения не выслушиваются или игнорируются.

Как пишет Дестлер, «интервью с участвующими в работе официальными лицами заставляют полагать, что в системе возникли серьезные проблемы. Количество и объем исследований стали достаточными для создания серьезных бюрократических пробок. А то, что ведомства представляют в качестве «вариантов», часто является лишь защитой прежних точек зрения, только под усложненной маской»64. По-прежнему большой тенденциозностью и преследованием ведомственных интересов характеризуются сведения, представляемые в СНБ разведывательными службами.

Другая сложность возникла в области наблюдения за осуществлением политики. Дестлер цитирует знаменательное высказывание по этому поводу самого Киссинджера, которое хорошо подкрепляется опубликованными протоколами о заседаниях Вашингтонской группы специальных операций во время конфликта на полуострове Индостан. Киссинджер говорил: «...посторонние люди полагают, что приказ президента последовательно претворяется в жизнь. Чепуха. Я трачу много времени, чтобы убедиться в том, что приказы выполняются именно в том духе, который вкладывал в них президент».

Практика последнего времени еще раз подтвердила то обстоятельство, что по ключевым вопросам Киссинджер и его аппарат сконцентрировали в своих руках не только весь процесс принятия решений, но и их непосредственное осуществление.

Отношения с другими важными звеньями государственного аппарата, также действующими при Белом доме, у аппарата Киссинджера нередко оказываются осложненными. Разногласия, в частности, нередко возникают с аппаратом Совета по вопросам международной экономической политики и связанными с ним ведомствами. В январе 1972 г., например, министерство торговли настаивало на расширении торговли с Советским Союзом без всяких предварительных условий (в этом были заинтересованы крупные американские промышленные компании). Однако сотрудники Киссинджера противились этому, пытаясь связать вопрос о развитии советско-американской торговли с состоянием более шн* роких политических проблем65.

Малоэффективной оказалась работа входящего в систему СНБ Комитета заместителей министров, находящегося под руководством представителя госдепартамента. Значение этого органа, координирующего выполнение решений СНБ, было небольшим даже при первом заместителе государственного секретаря Ричардсоне, поддерживавшем тесные отношения с Киссинджером, а при Джоне Ирвинге, сменившем Ричардсона, значение Комитета еще больше упало. Несколько ослабла работа СНБ как коллективного органа для обсуждения важнейших проблем. Количество его заседаний в полном составе сократилось с 37 в 1969 г. до 21 в 1970 г. и до 10 за девять месяцев 1971 г. Совет по вопросам международной экономической политики воообще собирался всего лишь несколько раз. Работа все больше сосредоточивается в аппаратах этих Советов и межведомственных рабочих группах.

Перестройка системы Совета национальной безопасности и создание Совета по международной экономической политике сопровождались изменениями в других сложившихся при Белом доме органах, занимающихся преимущественно внутренними делами. Наиболее важным из этих изменений для руководства внешней и военной политикой было, пожалуй, расширение полномочий бывшего Бюджетного бюро и преобразование его в Административно-бюджетное управление. Представители международного отдела этого управления стали систематически заниматься вопросами бюджетного обеспечения внешней политики, а также системой управления во внешнеполитических органах.

Проведенная реорганизация высших органов руководства во внешнеполитических делах оказала значительное воздействие на положение ряда ведущих правительственных ведомств, связанных с осуществлением внешней политики. Перенесение центра тяжести разработки политики в систему Совета национальной безопасности не могло не ослабить влияние ведущего внешнеполитического ведомства — государственного департамента. Правда, в своем циркуляре Никсон подтвердил полномочия государственного секретаря в области координации усилий различных ведомств по вопросам внешней политики. Однако в действительности роль государ-

Ствейного секретаря, так же как и йбдчйнбйгіоґо ёму Ёе- домства, конечно, уменьшилась46.

Наряду с сужением влияния государственного департамента перестройка СНБ привела к некоторому усилению роли военных ведомств. Американская печать обращает внимание на тот факт, что в прошлом точка зрения Комитета начальников штабов, который является главным выразителем мнений профессиональных военных, докладывалась президенту и лицам его непосредственного окружения, как правило, через министра обороны— гражданское лицо. Теперь же представители Комитета начальников штабов, наряду с представителями министра обороны, получили прямой доступ в Совет национальной безопасности и во все созданные при нем органы. Правда, в некоторых органах СНБ влияние военных оказалось оттесненным растущей ролью помощника президента по вопросам национальной безопасности.

Судя по сообщениям американской прессы, в развитие проведенной реорганизации системы Совета национальной безопасности будет осуществляться перестройка министерств и ведомств, ведающих вопросами внешней и военной политики. Ожидаются новые перегруппировки внутри отдельных ведомств, в частности военных. Однако те изменения, которые уже произошли в высшем эшелоне органов, ведающих вопросами внешней и военной политики, говорят о том, что при администрации Никсона руководство ею принимает значительно более централизованный характер. Удастся ли президенту и лицам из его ближайшего окружения совладать с той бюрократической рутиной, которая так характерна для государственного аппарата Вашингтона и на которую жаловались все предыдущие президенты,— это покажет будущее. Существуют признаки того, что в Белом доме уже сейчас сталкиваются с немалыми трудностями. Безусловно, еще более трудные задачи заключаются в том, как подчинить единой системе руководства 30 автономных и полуавтономных правительственных ведомств, действующих сейчас в США в сфере международных отношений.

В политических кругах существуют разные, иногда совершенно противоположные оценки проведенных рес-

48 См. главу III.

публиканской администрацией реорганизационных мероприятий. Представители правительства придают нм явно завышенное значение. Из кругов, близких к государственному департаменту, раздаются жалобы на то, что процесс принятия внешнеполитических решений стал даже более затяжным и мучительным, что в органах СНБ увеличилось засилье военных. Критика работы внешнеполитических ведомств США нашла свое отражение, в частности, в недавно вышедшей в Нью-Йорке книге Джона Фрэнклина Кэмпбела «Кухня внешних сношений». «Большинство президентов и вице-президентов послевоенного времени,— пишет автор,— в большой, возможно неправомерно большой, степени находились под влиянием военных и разведывательных соображении. Сама структура принятия решений заставляла их рассматривать политику чаще в военных, чем в политических ракурсах»66.

Значительный негативизм наблюдается в государственном департаменте и в отношении Совета по международной экономической политике. Там явно опасаются, что над его деятельностью будут доминировать узкопрактические соображения экономических ведомств и сросшихся с ними монополистических объединений. Их поспешные решения могут нанести ощутимый ущерб дипломатическим отношениям США с их союзниками и клиентами. Так уже было, когда президент Никсон без консультаций даже с основными экономическими партнерами США в августе 1971 г. провел ряд бьющих по их интересам внешнеэкономических мероприятий.

Безусловно, что подобная критика отражает недовольство и сопротивление осуществляемой реорганизации госаппарата со стороны тех бюрократических групп, интересы которых в ходе этой реорганизации оказались несколько ущемленными.

Вместе с тем очевидно, что осуществленные перестройки не меняют существенно тех каналов, по которым на Белый дом оказывается влияние основных группировок монополистической буржуазии США.

При всех изменениях в организации и деятельности руководящих внешнеполитических органов США по-

Стоянными и не подверженными изменениям оставались стоящие за ними силы. Без учета влияния этих сил невозможно правильно оценить ни основные направления внешней политики США, ни особенности работы ведающего проведением в жизнь этой политики механизма. Такими силами являются ведущие группировки монополистического капитала, в рамках которых в конечном счете находится вся полнота экономической и политической власти в Соединенных Штатах.

Американские монополии оказывают постоянное влияние на сросшийся с ними государственный аппарат по самым многочисленным каналам и на разнообразных уровнях. К таким каналам относится и непосредственное участие американских промышленников и финансистов в работе правительственных ведомств в качестве их руководящих чиновников или на постах разного рода консультантов и советников, и более косвенное влияние через переговоры о подрядах, через лобби в конгрессе и т. д. Многие правительственные ведомства, действующие в области экономической политики, настолько срослись с частными организациями монополий, что совершенно невозможно установить, где проходит граница между НИМИ.

Однако каналы влияния монополий на Белый дом представляют особый интерес, так как по ним проходят главные импульсы для всей правительственной политики от основных группировок монополистического капитала.

Наиболее важные из этих взаимосвязей носят гибкие как официальные, так и неофициальные формы. Их осуществляет сравнительно узкая группа лиц, ставших политическими и идеологическими стратегами главных центров финансового капитала США, сосредоточенных в Нью-Йорке. Эти лица то занимают ключевые посты в американском правительстве, то подбирают для них своих ставленников, то возглавляют особые группы или специальные комитеты при президенте США, то просто присутствуют на неофициальных обедах и встречах в Белом доме, но их влияние на политику неизменно и не зависит от того, какая партия находится у власти.

Для читателя, хорошо знакомого е послевоенной историей США, имена таких лиц достаточно известны.

Эт0 — создатель американских правительств послевоенных лет финансист Сидней Вейнбер; такие постоянные консультанты всех послевоенных президентов США, руководители и юристы финансовых гигантов Нью-Йорка, как Джон Ачесон, Джон Макклой, Аверелл Гарриман; такой специалист по вопросам организации исполнительной власти и по разведывательной деятельности за рубежом, как Нельсон Рокфеллер. Они никогда не уходят с политической арены, как это сделал помощник президента Джонсона по вопросам национальной безопасности Уолт Ростоу, бывший всего лишь профессором. Нечего и говорить, что за такими людьми стоят деньги богатейших семейств Америки, принимающих участие в создании любого президента.

Рассматривая этот вопрос, Роджер Хилсмэн дает для подобного типа людей особое труднопереводимое определение, схожее с понятием «закоперщик». На их обязанности прежде всего лежит представить нужные рекомендации президенту и заставить вращаться колеса бюрократической машины. «Эти «закоперщики»,— пишет Хилсмэн,— являются, как мы уже сказали, ключевыми фигурами, которые претворяют в жизнь внешнеполитический курс. Это те, которые рыщут и подталкивают правительство и оказывают ему поддержку, чтобы оно признало проблему и встретило лицом к лицу политический выбор, а не дрейфовало бы в состоянии нерешительности. Это те, кто выдвигает политические альтернативы, проводит работу по мобилизации поддержки, доказывая, продавая, убеждая и создавая согласие вокруг данного курса действий» 67. Совершенно очевидно, что такие задачи по плечу лишь тем, кто обладает большими капиталами, контролирует прессу, влияет на конгресс и партийные машины.

Характерно, что вне правительства политические стратеги Уолл-стрита группируются вокруг организации научно-исследовательского типа, созданной для того, чтобы подхватывать, развивать и, конечно, оплачивать важные с точки зрения правящих кругов США идеи в области внешней политики. Это один из центров внешнеполитического «истэблишмента» — Нью-йоркский совет по внешним сношениям. В его правлении заседают ведущие нью-йоркские финансисты, с ними связаны почти все лица, которые позднее стали государственными секретарями США.

Несколько ниже уровнем стоят члены различных постоянных или возникающих время от времени при президенте США совещательных комитетов — будь то в области иностранной помощи, разведывательной деятельности за границей, торговой политики или внешней пропаганды. Обычно состав этих комитетов читается как список руководящих лиц из различных наиболее влиятельных монополий США.

Сама реорганизация руководящих правительственных органов при Белом доме и всего государственного аппарата осуществляется по подсказке ведущих представителей американского монополистического капитала. Главную роль при этом сыграл Консультативный совет по вопросам организации исполнительных органов, возглавлявшийся Роем Эшем — руководителем крупнейшего в США конгломерата «Литтон индастриз». В состав Совета входили ведущие промышленники и финансисты США.

Наконец, еще более гибкое и скрытое влияние на президента по различным вопросам внешней и внешнеэкономической политики оказывают стоящие за президентом наиболее влиятельные частные предпринимательские организации и их руководители. Одной из таких организаций является, например, Совет предпринимателей, созданный еще во времена Рузвельта при министерстве торговли США. Как отмечает в своих воспоминаниях бывший советник президента Кеннеди Артур Шлезингер, в 60-х годах этот орган наиболее крупных деловых кругов США приобрел такое влияние, что стал проводить закрытые заседания с правительственными чиновниками и получать такую информацию, доступ к которой для других частных организаций был строго закрыт.

В настоящее время, используя свой контроль над рядом крупнейших банков, активно борются за влияние в Вашингтоне сионистски настроенные и связанные с руководством Израиля представители американской буржуазии.

Таким образом, очевидно, что какими бы путями и какими бы методами ни разрабатывались внешнеполитиче ские планы в Белом доме и Совете национальной безопасности, за ними по существу всегда стояли и стоят господствующие монополистические круги Соединенных Штатов. Направление, в котором эти круги толкают внешнюю политику США, при всех разногласиях, иногда возникающих в их среде, остается прежним — это борьба за сохранение и расширение мировых позиций американского империализма.

Разумеется, что и влияние ведущих предпринимательских организаций и группировок в США в нынешних условиях не является однозначным. При всем стремлении сохранить мировые позиции американского капитала многие из них перед лицом внутренних проблем и конкуренции на внешних рынках начинают проявлять ощутимый интерес к расширению торговли с СССР и другими социалистическими странами, к ослаблению напряженности в мире.