<<
>>

ЗАКОНОДАТЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

Новациям, проводимым Путиным после избрания его Президентом, предшествовала активная дискуссия по вопросам государственного устройства России. Это связано с тем, что со дня принятия Конституции 1993 г.

прошел своего рода критический срок, в течение которого выявились некоторые недостатки (или то, что кажется таковым) в государственном строительстве.

Основную полемику вызвало предложение восстановить «вертикаль власти», суть которого заключается в следующем: главы администраций регионов должны назначаться федеральными властями, а не избираться на местах. Предлагается также урезать права местного самоуправления либо совсем отменить его. Аргументы сторонников этого предложения общеизвестны: местное самоуправление приводит к неуправляемости, безответственности и самоуправству «местных князьков» и т. п.

При этом обходится стороной важнейший вопрос, ответ на который и должен определить смысл и направление начатой дискуссии: являются ли видимые недостатки следствием органических пороков нынешней системы государственного устройства, или они — результат условий ее функционирования, несовершенства и необкатанно- сти механизма властных отношений?

Исходя из самых общих исторических сопоставлений, мы должны признать, что имеет место второе. Об этом свидетельствует, в частности, демократический опыт стран Европы и Америки, где системы самоуправления работают достаточно эффективно. И объясняется это прежде всего тем, что общественное управление происходит в условиях давно сложившихся обычаев и традиций, которые и являются защитной «смазкой» для государственного механизма.

Некоторые думские деятели предлагают утверждать министров в Государственной Думе, ссылаясь, в свою очередь, на США, где для назначения министров требуется согласие парламента. Однако при этом

© Ю. В. Рябченюк, 2000

забывают, что там эта процедура проводится в соответствии с давней традицией и является абсолютно формальной.

Уместно также напомнить: в нашей стране подобная выборная процедура была проведена в 1989 году в Верховном Совете СССР, что надолго парализовало работу и правительства, и парламента. Кроме того, она не обеспечила, как известно, компетентности состава правительства.

В связи с этим необходимо сделать несколько замечаний. Примеряя на себя зарубежные выборные технологии, следует усомниться в целесообразности копирования чужого опыта и довериться собственному Это во-первых. Во-вторых, есть все основания предположить, что ныне действующая в России практика с течением времени может породить собственные традиции и обычаи, которые окажутся более надежными и эффективными. В-третьих, нужно иметь в виду, что становлению новой системы государственного устройства в нашей стране мешает память о советской системе, и преодоление ее требует определенных усилий и времени. С полной уверенность можно утверждать лишь одно: частые реформы, шарахания от старого к новому неразумны и не приведут к желаемым результатам и стабильности.

Параллель с развитыми западными странами не может быть проведена и по другой важной причине: они живут в режиме устойчивого экономического развития и политической стабильности. Россия, напротив, пережила крутую ломку политической системы и экономического уклада, и теперь ей предстоит решать одновременно две грандиозные задачи: заново строить государство и создавать новую экономику. Причем в последнем случае речь идет не о модернизации (как в новых индустриальных странах Азии и Латинской Америки), а о коренных институциональных реформах.

Одновременно проводить реформирование двух важнейших сфер крайне сложно. Поэтому правящие круги некоторых стран нередко проводят экономические реформы в условиях авторитарного правления, а то и диктатуры. Так происходило, например, в Чили, Перу, Испании.

Для нас, безусловно, более показателен пример Казахстана — страны, наиболее схожей с Россией по исходным историческим условиям. В этой стране действует авторитарный режим «управляемой демократии», предполагающий жесткую вертикаль власти: акимы назначаются Центром, о местном самоуправлении нет и речи.

Однако сегодня именно Казахстан имеет лучшие среди стран СНГ результаты экономической реформы: по размерам иностранных инвестиций на душу населения (в 6 раз выше, чем в России, в 2 раза — чем в Китае), по уровню доходов населения (на 30—50 % выше, чем в России), а также в развитости институтов рынка. Тем не менее вывод о благотворной роли авторитаризма для проведения реформ был бы преждевременным.

В первые годы независимости Казахстан делал шаги след в след России, но на определенном этапе реформы там резко ускорились. А в это время президент России Ельцин выстраивал политику «сдержек и противовесов», которая была направлена на укрепление личной власти и проведению реформ никак не способствовала. Безусловно, успехи

Казахстана обусловила более выраженная воля к реформам, а не авторитарный режим.

Опыт постсоциалистических стран свидетельствует о том, что наилучших результатов достигли именно те страны, где экономические реформы шли одновременно с политическими в условиях полной демократии (Польша, Чехия, Венгрия, Словения).

Итак, делать вывод о благотворной роли авторитаризма в период реформ по меньшей мере преждевременно, тем более что в мировой истории гораздо больше примеров, когда в условиях жесткого политического режима страны скатывались к катастрофе.

Следовательно, прежде чем решать вопрос о взаимосвязи и взаимозависимости экономических и политических реформ, необходимо определиться с их содержательной стороной. При этом напомним о существующей закономерности: либеральные экономические реформы могут проводиться в условиях как демократического, так и авторитарного политического режимов. Для контрреформы приемлем лишь авторитарный метод.

Исходя из этого и следует оценивать политические риски для России. Так, в самом начале реформы вполне допустимым был авторитарный вариант — через назначение глав администраций с последующим жестким контролем за их деятельностью. При этом потребовались бы сильная политическая воля и строгое следование принятому курсу. К сожалению, как раз этого тогда и не хватало, поэтому совершенно логичным представляется принятие либеральной Конституции РФ 1993 г., утвердившей федеративные принципы государственного устройства с выборностью губернаторов, а также право на местное самоуправление, т. е. возложение основной ответственности за преобразования на регионы и муниципальные образования.

После августа 1998 г. в обществе была осознана необходимость преодолеть дефицит политической воли, что и вызвало многочисленные призывы к восстановлению «вертикали власти». Сторонники такой идеи, разумеется, не руководствовались желанием более эффективного проведения реформ, а стремились к «порядку», под которым чаще всего подразумевались контрреформы. Их совершенно не заботили слабость и уязвимость властной вертикали, предусмотренной действующей Конституцией. Имеются в виду суды, прокуратура, милиция, налоговые органы и прочие федеральные органы власти.

Слабость заключается прежде всего в их существенной зависимости от региональных и местных властей. Зависимость эта имеет, во- первых, статусный порядок, поскольку назначение региональных руководителей федеральных органов происходит в основном через согласование кандидатур; во-вторых, материальный, так как в условиях недостаточного финансирования из центра губернаторы охотно помогают региональным управлениям на местах. Иными словами, фактически покупают услуги соответствующих структур. Например, Конституция нарушается с помощью милиции, когда на границах субъектов Федерации устанавливаются кордоны, препятствующие вывозу

сельхозпродуктов. А суды под давлением региональных властей принимают угодные им решения. Налоговые органы, в свою очередь, по заказу прессингуют определенные промышленные и финансовые структуры. Таким образом, переход федеральных структур в регионах под влияние местных властей представляет собой не что иное, как форму коррупции. А коррупция — это крайнее выражение слабости государства.

Введение назначаемости губернаторов вместо их выборности не только не решит этой проблемы и других проблем, но и обострит их. Почему? Потому что когда источники власти у федерального чиновника и губернатора разные, то у первого есть хотя бы психологическое основание держать дистанцию и осуществлять независимый контроль. Если же источник власти один, то, имея сильную позицию в Москве, губернатор в состоянии подмять под себя любую федеральную структуру и «съесть» любого возмутителя спокойствия.

Безусловно, Россия прошла мимо того момента, когда выгоды жесткой вертикали власти от президента до мэра могли перевесить недостатки этой модели. В настоящее время в стране начала складываться традиция выборности региональных и местных властей, и прерывание или разрушение ее приведет к новой нестабильности. Сейчас, когда осуществлены основные мероприятия экономических и политических реформ, перед нами встала главная задача — придать новым институтам эффективность и динамизм. Президентские выборы 1996 и особенно 2000 г. показали, что возврат к прошлому невозможен.

Вступление страны в стадию стабильного развития требует устойчивой политической системы. А искомую устойчивость могут принести федерализм и местное самоуправление, при котором население территорий самостоятельно выбирает губернаторов и мэров. Эта система даст политической системе такую инерционность, в результате которой никакие перемены в высших эшелонах власти не собьют страну с избранного пути.

Проблема «вертикали власти» существует, но понимать ее следует не как возвращение к привычным со времен коммунистического режима формам управления страной. Проблема «вертикали власти» — это общенациональная проблема конституционного порядка и законности, а также взаимодействия системы государственного управления и местного самоуправления.

В свете всего сказанного очевидны задачи, которые необходимо решать. Прежде всего необходимо продумать механизм ответственности региональных властей за нарушение Конституции РФ, предусматривающий, в том числе, отрешение губернаторов от должности и роспуск региональных представительных органов власти. Таким образом будет очерчен полный круг ответственности властей субъектов Федерации: за экономические, социальные, политические результаты своей работы они несут ответственность непосредственно перед своими избирателями, за исполнение Конституции и законов — перед президентом РФ, Федеральным Собранием и судом.

Такой механизм укрепит и позиции федеральных органов власти в регионах, которые в борьбе за проведение общегосударственных интересов будут иметь дело не с всевластными удельными князьями, а с политиками, подвластными закону. Но и этого мало. Федеральному центру надо добиваться реальной и полной независимости своих представителей в регионах. И начать надо с материальной независимости: региональные представительства должны обеспечиваться средствами на достойное содержание, позволяющее не соблазняться помощью местных властей. Более того, принятие такой помощи должно рассматриваться как должностное преступление.

Безусловно, назрела также необходимость структурного реформирования федеральных органов. Вместо того чтобы иметь представительства федеральных ведомств в каждом субъекте Федерации, полезнее создать 15—20 федеральных округов, в которые вошли бы территории нескольких субъектов Федерации. Президентом предложено федеральных округов, построенных в границах военных округов, а точнее, округов МВД. Данная позиция весьма спорна, так как создается институт супернаместников, кроме того, не учитываются географические, территориальные, транспортные особенности и, наконец, экономическое самоопределение регионов и т. д. При этом окружные офисы различных федеральных органов должны находиться в разных регионах, входящих в федеральный округ. Такая реформа позволит повысить управляемость в соответствующих структурах, уменьшит их зависимость от региональных властей, не допустит концентрации влияния какого-либо из регионов на федеральный округ. Конечно, это достаточно мягкий переход и попытка изменения сложного и противоречивого федерального устройства страны.

Конституция России закрепила положение о том, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов. Декларативность этого принципа очевидна. Более того, вопреки данному положению в самой Конституции создаются предпосылки для того, чтобы сохранялось фактическое неравенство субъектов Федерации. Способствует этому, в частности, сложившаяся практика заключения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Каждый отдельный субъект получал от федерального центра ровно столько прав, сколько сумел выторговать. Чтобы обеспечить согласованность и стабильность федеральных государственно-правовых отношений, следует наиболее существенные, относящиеся ко всем субъектам Федерации вопросы разграничения предметов ведения и полномочий решать в соответствующих федеральных законах.

Разграничение предметов ведения, компетенций, полномочий между государственными органами власти — федеральными и регионов — относится к сфере большой политики, отголоски которой граждане России чувствуют в основном не сразу, а через некоторый промежуток времени. А вот процесс децентрализации государственной

власти, т. е. местное самоуправление, требует серьезного осмысления всем населением страны.

Обратимся к истории вопроса, т. е. изучим опыт россиян в управлении своими территориями. В нашей стране местное самоуправление имеет глубокие корни, хотя складывалось оно трудно, постоянно менялись схемы и стиль управления. Главной причиной этого явились заложенные в XVI в. традиции самодержавного образа правления, основанного на сильной централизованной власти. Властные функции на местах осуществляли царские наместники и чиновничество, которым не нужна была инициатива местного самоуправления, и поэтому на его долю оставлялись незначительные полномочия.

Так, в период правления Ивана IV местное самоуправление осуществлялось следующим образом: в поселениях создавались органы земского управления, члены которых выбирались из среды посадского населения и зажиточных кругов крестьянства. Земские власти организовывали судебные ведомства, собирали подати в царскую казну.

До земской реформы 1864 г. местное самоуправление было представлено волостным правлением, в компетенции которого находился весьма ограниченный круг местных вопросов, а также некоторые государственные обязанности. Земская реформа расширила его права, в том числе финансовые. Отметим, однако, что данная реформа не распространялась на Сибирь и национальные окраины.

Городское самоуправление начиная с XVIII в. имело следующую схему: по сословному признаку избиралось городское собрание, которое, в свою очередь, выбирало городского голову и других должностных лиц. Новое городское положение 1870 г. существенно расширило полномочия органов городского самоуправления: они получили право действовать самостоятельно в пределах своей компетенции, губернатор же осуществлял надзор за законностью исполнения и разрешал разногласия между городским головой, управой и Думой. В соответствии с городским Положением 1892 г. деятельность городских властей полностью контролировалась органами государственной власти и губернской администрацией. На города накладывались обязанности платить за содержание полиции, учебных заведений, губернских учреждений, расквартированных армейских частей. В короткий период после февральской революции 1917 г. действовали предложенные Временным правительством реформы, значительно расширившие компетенцию земских органов самоуправления. Земские учреждения были введены и в Сибири.

Итак, в Российской империи земством именовались выборные органы местного самоуправления. Основу земских учреждений составляли Земские собрания (высший распорядительный орган местного управления) и Земские управы (высший исполнительный орган местного управления), избиравшиеся на уровне губерний и уездов. При этом местный губернатор мог наложить вето на любое решение земских учреждений, однако право окончательного решения спорного вопроса принадлежало Сенату.

Земское управление действовало в 36 губерниях с преимущественно русским населением. На территориях национальных окраин и национальных автономий предусматривался специальный порядок формирования и деятельности местной власти, при котором учитывались особенности входящих в состав Российской империи территорий» [2, с. 29].

Одной из главных задач земских учреждений являлось развитие общей бытовой и экономической культуры населения. В соответствии с ней строились основные направления деятельности этих органов.

Земские учреждения в финансовом отношении были достаточно самостоятельны, они определяли налоги и налоговую базу, опирались на собственные независимые источники, а сверху осуществлялся лишь контроль за результатами финансовой деятельности и ее соответствием законам Российской империи. Вот почему большая часть средств земского бюджета направлялась на развитие народного образования, медицинскую помощь, агроэкономическую и техническую помощь крестьянскому населению.

Земские учреждения занимались также устройством и содержанием местных дорог, обеспечением населения продовольствием, попечением о развитии местной торговли и промышленности, установлением земских сборов, предоставлением правительству сведений и ходатайств о местных и государственных пользах и нуждах и т. д. При этом местное самоуправление было реализовано на уровне городского и волостного земств.

Полномочия сельской общины окончательно были определены в Манифесте 19 февраля 1861 г. В соответствии с ним «сельское общество составляется из целого селения (села, деревни)... либо из нескольких мелких, по возможности смежных и во всяком случае близлежащих между собой поселков... пользующихся всеми угодьями или некоторыми из них сообща или же имеющих общие хозяйственные выгоды» [5]. Масштабы и скорость роста земского хозяйства в те годы лучше всего характеризуются изменениями земского бюджета. Вот как об этом пишет 3. Г. Френкель: «Если руководствоваться развитием земских бюджетов в первую четверть века существования земства, то можно заметить, что земское хозяйство, земская деятельность развивалась тогда равномерно и медленно: с 1880 г. по 1885 г. бюджет всех земств в 34 губерниях возрос лишь на 7 млн рублей, а в пятилетие, непосредственно предшествовавшее введению Положения о земских учреждениях 1890 г., с 1885 г. по 1890 г., бюджет всех земств вырос лишь на 5 млн рублей (за полные 5 лет). Но после 1907 г. быстрота роста земских бюджетов уже совершенно не напоминает прежнего своего темпа: с 1907 года по 1913 г., за шесть лет — земский бюджет тех же земских губерний вырос со 124 млн рублей до 253 млн рублей, т. е. увеличился на 129 млн рублей. В отчете А. И. Шингарева о работе думской Комиссии подчеркивается: “Уже к началу девяностых годов требование введения приближенного к населению земства сделалось ши

роко распространенным земским требованием, разделявшимся не только прогрессивными земскими кругами, но вообще мыслящим русским обществом”» [5].

Перемены в политическом и экономическом развитии России в начале XX в. практические разрушили сложившуюся систему местного самоуправления. В начале 1921 г. большевики окончательно ликвидировали земства, на смену им пришли Советы депутатов трудящихся. Неизбежная в период гражданской войны и во время ликвидации послевоенной разрухи централизация власти определила соответствующий стиль работы Советов, который впоследствии привел к серьезной деформации основных принципов самоуправления. В конце 1920 годов в стране было проведено районирование, которое коренным образом изменило административно-территориальное устройство [1].

Система Советов охватывала все уровни управления — от низшего на селе до высшего законодательного органа. В формальном подчинении у Советов находились исполкомы. Низшим уровням управления — сельским, поселковым, районным и городским Советам — формально принадлежали функции местного самоуправления, фактически же они подчинялись вышестоящим Советам. Местные Советы были зависимы, причем в гораздо большей степени, и от других государственных структур. Политическое руководство ими осуществляли соответствующего уровня парткомы, а жесткие экономические установки диктовались плановыми органами.

Партийный диктат и централизованное планирование, с одной стороны, почти не оставляли шансов для местной инициативы и предприимчивости, а с другой стороны, избавляли местные Советы от реальной ответственности перед населением. Как известно, отбор депутатов проводился по критериям и разнарядкам парткомов, и далеко не всегда депутатами становились люди инициативные и авторитетные. По существу советские депутаты являлись лишь посредниками: через них наказы избирателей поступали в государственные планирующие органы. Такая система управления спустя десятилетия привела к неутешительному итогу — политически Советы и их исполкомы стали абсолютно зависимым придатком парткомов. Социально-экономическое развитие в городах осуществляли различные ведомства; их представителями в городах становились крупные тресты, комбинаты, заводы, на селе — колхозы и совхозы. Централизованное, директивное планирование и управление привели к серьезным диспропорциям в социально-экономическом положении городов и сел. Десятилетиями они выполняли служебную, вспомогательную роль для производства и экономики в целом, поэтому их социальная инфраструктура хронически отставала.

Другим разрушительным следствием такой социально-экономической политики стало изгнание из общественного сознания идей местного самоуправления, воспитание безынициативности, патерналистского сознания.

<< | >>
Источник: В. Ю. Большаков. Общество и политика: Современные исследования, поиск концепций. 2000

Еще по теме ЗАКОНОДАТЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА:

  1. § 1. Понятие государственного устройства. Правовой статус субъектов Федерации
  2. Вторая империя во Франции. Государственно-правовое устройство.
  3. Образование германской империи и конституции 1871г. Особенности государственного устройства и правовой системы.
  4. Форма государственного устройства и ее разновидности 2.4.1. Понятие «форма государственного устройства»
  5. 86. Понятие формы государства. Форма правления, форма государственного устройства и государственный режим.
  6. § 3. Форма государственного устройства
  7. Федеральное Собрание РФ — представительный и законодательный орган государственной власти Российской Федерации
  8. 3.2. Правовое положение законодательной власти в РФ. Порядок законотворчества
  9. 3. Форма государственного устройства: понятие и виды
  10. § 3. Форма государственного устройства: понятие, виды
  11. 22. Характеристика федеративной формы государственного устройства.
  12. 57. Принципы национально-государственного устройства Российской Федерации
  13. § 9. Форма государственного устройства Российской Федерации
  14. Государственное устройство