Стратегическая концепция НАТО и современная военная доктрина России

Новая стратегическая концепция ТГАТО фактически была реализована в ходе косовской операции и Югославии.

Важное значение косовской операции НАТО состоит в том, что она послужила серьезным стимулом развития военно-политической мысли как в России178, так и в других странах, в первую очередь в самой Югославии.179 Хотя новые концепция национальной безопасности и военная доктрина РФ не дали ответ на вопрос о том, какую угрозу представляет ТТАТО непосредственно для Росстпт, в этих документах прописано, почему расширение и возросшая активность альянса за пределами зоны его ответственности является угрозой международной безопасности в целом. "Попытки игнорировать интересы России при решении крупных проблем международных отношений, включая конфликтные ситуации, — говорится, в частности, в "Концепции национальной безопасности РФ", — способны подорвать международную безопасность и стабильность, затормозить происходящие позитивные изменения в международных отношениях"180. Шесть из семи угроз национальной безопасности РФ, названных в концепции, и три из пяти дестабилизирующих факторов, прттведенньтх в военной доктрине, имеют прямое или косвенное отношение к ТТАТО. В этой связи подчеркивается, что "возведенный в ранг стратегической доктрины переход ТТАТО к практике силовых (военных) действий вне зоны ответственности блока и без санкции Совета Безопасности ООТТ чреват угрозой дестабилизации всей стратегической обстановки в мире"181. В целом косовский кризис показал, что несмотря на свою очевидную экономическую и относительную военно-политическую слабость, Россия остается важным фактором мировой и особенно европейской безопасности и стабильности, играющим конструктивную роль перед лицом не всегда адекватных и даже откровенно агрессивных действий ТГАТО в Европе. ТГа фоне всеобщего осуждения действий НАТО в Югославии и в целях создания условий, чтобы в будущем ни альянс, ни какая-либо другая организация, государство или группа государств не смогли бы брать на себя роль международного полицейского, а также содействия созданию справедливого и стабильного миропорядка, Россия заморозила отношения с ТТАТО во время балканской войны, оставив вне "эмбарго" только одну область сотрудничества с блоком — участие в миротворческой операции в Косово.

Отношения между Россией и ТТАТО возобновились в полном объеме на основе Основополагающего акта в феврале 2000 г. во время визита в Москву генерального секретаря ТТАТО Дж. Робертсона, который отметил, что "ТТАТО И Россия должны вместе решать вопросы европейской безопасности". Подчеркнув, что "Россия — важный игрок в мировой политике, и с этим нельзя не считаться"182 вместе с тем указал, что "нормализовать отношения России и ТТАТО в одночасье невозможно. Довертте надо восстанавливать постепенно, шаг за шагом"183.

Во время визита была определена стратегия сближения. Были намечены принципы дальнейших взаимоотношений, которыми стали контакты, сотрудничество и доверие. Как добрый знак Дж. Робертсон оценил то, что "российские и натовские подразделения действуют бок о бок для установления мира в таком неспокойном регионе, как Косово"184.

В тексте совместного заявления, принятого по завершении визита, говорится, что "Россия и ТТАТО... будут добросовестно соблюдать свои обязательства по международному праву, в том числе Устав ООТТ, положения тт прттнщтттьт, содержащиеся в хельсинском Заключительном акте и Хартии Европейской безопасности ОБСЕ185.

Что касается процесса принятия решений в рамках Североатлантического союза, то в данном случае используется принцип консенсуса. Данный принцип позволяет считаться с индивидуальным опытом и точкой зрения каждой из стран, применяя при этом механизмы и подходы, позволяющие им в случае необходимости быстро и решительно предпринимать совместные действия. Практика обмена информацией, ежедневных совместных встреч, консультаций дает государствам- членам возможность сразу же провести общую встречу, если этого требуют обстоятельства, с целью достижения договоренности по поводу общей политики, часто заранее зная, что больше всего беспокоит тех или иных участников. В случае необходимости предпринимаются усилия по урегулированию разногласий между ними, с тем, чтобы подкрепить совместные действия решениями, с которыми согласны все государства-члены. Принятие подобных решений представляет собой выражение обшей реипгмосттт всех причастных к ним государств выполнить их в полном объеме. Тем самым политически трудные решения или решения, связанные с конкурирующими требованиями на получение ресурсов для их выполнения, обретают дополнительную силу и становятся более весомыми.

Подчеркивалось, что все государства-члены ТТАТО являются полноправными участниками полтпттческого сотрудничества в рамках Североатлантического союза и имеют равные обязательства по Североатлантическому- договору. Среди них не последнюю роль играет взаимное обязательство, принятое странами ТТАТО по ст.5 вышеупомянутого Договора. Оно символизирует неделимость их безопасности, заключающуюся в том, что нападение на одну ттн несколько тгз них рассматривается как нападение на всех186.

Тем не менее, характер развития Североатлантического союза обеспечивает такое положение, при котором различие в требованиях и политике государств-членов могут приниматься во внимание при определении их статуса в Североатлантическом союзе. Гибкость подобного подхода проявляется по-разному. В некоторых случаях различия носят в основном процедурный характер и не представляют собой большой проблемы. ТТапример, Исландия не имеет вооруженных сил и поэтому при желании может быть представлена в военных органах ТТАТО гражданским лицом. Испания, вступившая в Североатлантический союз в 1982 г., участвует в деятельности комитета военного планирования и Группы ядерного планирования, а также Военного комитета ТТАТО. В соответствии с решениями национального референдума, проведенного в 1986 г., Испания не принимает участия в коллективном военном планировании. Соглашения о координации усилий в военной области позволяют вооруженным силам Испании сотрудничать с вооруженными силами других государств-участнттков в решении конкретных задач и выполнения конкретных заданий. Все государства-члены ТТАТО являются полноправными участниками военно-политической руководящей группы программы "ТТРМ" и других групп, связанных с деятельностью СЕАП. Таким образом, процесс принятия решений в рамках ТТАТО характеризуется достаточной степенью гибкости, а применение принципа консенсуса при принятии решении позволяет согласовать различные позиции и подходы государств-членов.

Поскольку основные принципы подхода НАТО к обеспечению безопасности после окончания холодном войны были суммированы в "Стратегической концепции", то необходимость соблюдения многочисленных компромиссов между странами-участнтщами, которые были достигнуты в преддверии и в ходе Римской вст[>ечи, обусловила неопределенный и двусмысленный характер изложения принципиальных положении этого документа187.

С' одной стороны, это давало ТГАТО необходимый простор для политігческого маневрирования, но, с другой — слишком общие положения создавали благоприятную среду для возникновения противоречий и расхождений союзников по Договору. Однако, новая стратегическая концепция закрепила в качестве одной из главных задач блока предотвращение и урегулирование кризисов188. Что касается конкретных путей ее решения, можно высказать следующие предположения:

-наметилась переориентация альянса на противодействие кризисам вне зависимости от региона их возникновения, при этом не исключалась возможность проведения операций на блоковой основе;

-был достигнут компромисс между страналги "атлантической" и "евроцентристской" ориентации, предусматрттвающей обеспечение сбалансированного "разделения ответственности " между США тт западноевропейскими союзниками в процессе разрешения кризисов.

Кроме этого, в Стратегической концепции ТТАТО вновь подтверждались основные функции Североатлантического союза, включая сохранение трансатлантического связующего звена и общего стратегического равновесия в Европе. В ней указаны направления, которые по существу составляли веісторьт трансформации - то есть что в основе безопасности лежат политические, экономические, социальные и экологические составляющие, а также фактор обороны. В данной концепции также учитывались беспрецедентные возможности достижения изначальных цетіеи Североатлантического союза политическими средствами в соответствии с обязательствами, принятыми по ст. 2 и 4 Договора ТГАТО. В этой связи в Стратегической концепции провозглашается стремление строить политику безопасности ТГАТО на основе т]>ех элементов: диалоге, сотрудничестве и обеспечении консенсуса коллективной обороны.

Таким образом, Стратепгческая концепция и основанные на ней последующие действия альянса внесли значительный вклад в развитие идеологии трансформации альянса, наметив новые концептуальные аспекты ее развития.

Исследуя дальнейшее развитие отношении между- активизирующейся и провозгласившей тенденцию к трансформации ТТАТО и вынужденной отвечать на ее активность Росстпг, следует обратить особое внимание на то, что к середине 90-х гт. в их взаимоотношениях начала складываться качественно новая ситуация. Ее особенностью являлось то, что альянс, помимо территориального распространения "зоньт ответственности" расширился также за счет принятия в свой состав ряда бывпптх государств Центрально-Восточной Нвропьт.

Создатели блока объясняли принятие новой волны участников выражением расширения целей его деятельности, зафиксированной в С евероатлантическом договоре.

Особенностью развития современных отношений состоят в том, что место глобальным конфликтам уступили локально-региональные конфликтам. «Политико-военная нестабильность и конфликтность в мире не столько уменьшилась, сколько видоизменилась, переместившись с глобального на региональный и даже на локальный уровень. Вероятность и военнополитическое 'значение глобальных и межрегиональных вооруженных столкновений существенно уменьшились, а проблему регулирования кгного- численных очагов локально-региональной напряженности вышли на первый план...Особенно остро встала проблема организации международных усилий по предотвращению и разрешению локально-()егпональных конфликтов, поиску новых средств поддержания региональной стабильности, умиротворения, разоружения, и посредничества между протітоборствуюиіими сторонами и оказания гуманитарной помощи населению в конфликтных зонах»189.

Здесь следует особо подчеркнуть тот факт, что проблема конкретных масштабов проведения миротворческих операций международной организацией на территории конкретных государств выходит за рамки российско-натовских отношений. Поскольку ее сущность состоит в том, что современное международное право регулирует деятельность субъектов между на родных отношений только в сфере межгосударственных конфликтов190. Однако их большая часть в современном мире, по данным СТПТРИ191, в настоящее время происходит как раз таки внутри государств. И эти конфликты являются по своему характеру внутригосударственными, либо региональными, в случае, если государство рассматривать как совокупность регионов. А это означает, что конфликтные отношения внутри государств представляют собой сферу внутренней компетенции таких государств и с позиций международного права находятся вне компетенции ООП. Соответственно они должны быть урегулированы нормами внутреннего, то есть внутригосударственного права государств, в которых такие конфликты возникают. Развитие этой тенденции привело к тому, что в 90-е гг.192 именно ограниченные конфликты внутреннего интернационализированного характера стали основным типом вооруженного противостояния.

Из этого общего правила допускается исключение: если внутригосударственный конфликт создает угрозу миру, то такие действия нарушают нормы главы VQ Устава ООІГ, которая предусматривает в подобных случаях возможность применения в отношении суверенного государства со стороны субъектов международного права принудительных меры, вплоть до военных.

Как показала практика минувших и последующих лет, не только внутригосударственная нормативная база государств, но и правовая база современного миротворчеств;! явно далека от совершенства и значительно отстает от реалий современности. К числу наиболее существенных пробелов относится недостаточная разработанность норматттв- но-правовых актов по подготовке тт проведению миротворческих операций, особенно механизмов проведения операций по принуждению к миру. Этот пробел при возникновении подобных ситуаций и попытках урегулировать нормами действующих нормативно-правовых актов лишь приводит в большинстве случаев не к надлежащему урегулированию конфликтных отношений, а к еще большему усугублению самой кризисной ситуации. То есть различное толкование норм с позиций субъектов международных отношений по вопросам о механизмах урегулирования конфликта могут, и по факту являются причинами самих конфликтных ситуаций. Именно это и показали последующие события на Балканах.193 Проблема ненадлежащего нормативного обеспечения отношений по урегулированию конфликтов привела к возникновению противоречии во взаимоотношениях России и ТГАТО в середине 90-х годов. Североатлантический альянс начал участвовать в оказании военной поддержки миротворческим усилиям ООТТ в Югославии еще с лета 1992 года, когда им было заявлено о готовности предоставить ресурсы и экспертные возможности блока для проведения миротворческих операций под эгидой СБСН.

В частности, если РФ исходила из принципа: запрещено все, что не разрешено, то ТТАТО счіттало: разрешено все, что не запрещено. В данной ситуации активный протест России вызвала серпя ракетно- бомбовых ударов по позициям боснийских сербов (август-сентябрь 1995 г.), осуществленная при формальном отсутствии резолюции СБ ООТТ. Россия так же не получила ответ на вопрос о том, насколько полно были исчерпаны невоенные методы урегулирования конфликта, предусмотренные нормами международного права.

После долгих консультаций и обсуждений к концу 1995 г. проблему7 мирного урегулирования в Боснии и Герцеговине удалось перевести из военной в политическую плоскость. Однако сама потенциальная возможность возникновения новых разногласий из-за неоднозначного толкования норм международного права, регулирующих миротворческие операции, устранена не была. По мнению автора, Россия могла бы инициировать предложение о закреплении данной нормы, как апробированной и соответствующей интересам миротворчества России и других стран, воплотить ее в соответствующей правовой норме международного уровня. В итоге российским политикам и правоведам не удалось воспользоваться этим продвижением в с(|юре дипломатии и закрепить данный прецедент, превратив его в норму международного права.

Появление термина «расширение зоны ответственности", введенной ТТАТО, свидетельствовало о качественно новых тенденциях в процессе транс(|юрмашпт альянса. Дискуссии о содержании данного термина велись еще с начала 1990-х гг. Проникновение сил ТТАТО за пределы территории коллективной обороны, определяемой ст. 5 Североатлантического договора началось в 1992 г. с миротворческой операции у берегов Адриатики тт в последующем увенчалось созданием цепочки военных протекторатов Альянса на Балканах (Босния, Македония, Албания, Косово). В наиболее радикальной формулировке, выдвинутой Мадлен Олбрайт после завершения операций в Югославии, " зона ответственности" ТТАТО включала в себя уже не только Балканы, но также Северную Африку и Ближний Восток194.

К настоящему времени в зону- ответственности ТТАТО включено уже 86 стран. И судя по всему, этот процесс продолжается. Поскольку в силу сложившейся однополярности мира и отсутствия активного противодействия альянсу он все более укрепляет свое лидирующее гегемо- нистское положение в мире, открыто заявляя, что он сам будет определять свои главные приоритеты, не считаясь с Россией и другими странами. Представляется, что именно количественное расширение являлось стимулом для перехода к более обширной, многовекторной экспансии.

По мнению автора, особенностью данного этапа являлся переход от ориентации на создание архитектуры европейской безопасности в рамках ОБСЕ, ТГАТО и ЕС, которые должны были взаігмно дополнять друг друга и действовать на основе "диалога, сотрудничества и коллективной обороны", к преобладанию натоцентристской модели, в рамках которой союз заявил о самостоятельной и лидирующей роли в обеспечении безопасности и стабильности на евроатлантическом пространстве при игнорировании ОБСЕ. Более того, ТТАТО, превращаясь в главную военную силу миротворчества, стремится ограничить роль ОБСЕ лишь областью превентивной дипломатии, обшим содействием и посткон- фликтным урегулированием.

Такое направление трансформации ТТАТО поставило перед Рос- сиен ряд новых проблем. Причем главное в них состоит уже не столько в появлении новых разделительных линии, сколько об опасности ограничения самостоятельной роли РФ в Европе и в мире, отстранения ее от реальных рычагов влияния на европейские и мировые процессы и механизмов принятия решений по вопросам, непосредственно затрагивающим национальные ттнтересы самой Росстпт.

Несогласие России с таким курсом альянса тт его политикой было выражено в Послании по национальной безопасности Президента РФ Б.ТТ. Ельцина Федеральному Собранию от 13 июня 1996 г. "Стремясь к сотрудничеству с ТТАТО и Западноевропейским союзом, — отмечалось в Послании, — Российская Федерация не может согласиться с попытками переноса центра тяжести в вопросах обеспечения безопасности на континенте на организации, в которых она реально не представлена. Россия выступает за создание общеевропейского механизма безопасности с участием всех стран, включая Российскую Федерацию как крупнейшее государство в Европе. Только на такой основе можно избежать нового раскола на континенте и повысить эффективность общеевропейского процесса"195. Более того, отдельные политики высказывали опасение о том, что опыт вторжения ТТАТО под гуманитарным предлогом, полученный в Югославии, может быть использован и для вторжения в другие страны, в том числе и в Россию.

Однако и здесь со стороны России не последовало более активных мер по формулированию и уточнению внешнеполитической доктрины п внесения предложений мировому сообществу о корректировке норм международного права, регулирующих этих процессы, несмотря на серьезную обеспокоенность российской общественности и руководства изменением масштабов и характера трансформации Альянса. В последующем эти страсти несколько улеглись, и вопрос о внесении изменений в существующие нормы, в том числе об изменении формулировок и критериев обязательной фазы превентивных мер остался открытым.

Контрпозиция действиям НАТО оформилась на рубеже 1996 и 1997 гг. в Российской Государственной Думе.196 Операции в Косово привели Россию к мнению о том, что необходимо укреплять стратегттче- ские сильт и получить дополнительные преимущества в переговорах с ‘Западом. Именно на это были направлены такие действия России, как производство ракет «Тоттолъ-М», v-крепление подводных сил (в одном только ноябре 1999 г. было произведено три учебных запуска ракет с подводных лодок).

Тревога Росстпт в части опасности действий ТТАТО для ее будущего напша свое отражение и в Военной Доктрине России. Она является документом переходного периода, периода устаношіения демократической государственности и многоукладной экономики, реорганизации российских вооруженных сил тт изменению системы международных отношений. Сквозь ее призму также видньт те меры, которые Россия наметила в качестве ориентиров и контрмер в связи с дальнейшей многовекторной трансформацией альянса. Поскольку в ее положениях наиболее рельефно выражены эти опасения, рассмотрим более детально основные секции этой новой доктрины, отражающей динамику реагирования на новые реалтпт отношений между Россией тт ТТАТО.

Секция, связанная с военно-политическими принципами, начинается с общего обзора военно-политической ситуации. В ней констатируется, что в мире имеется две противоречивые тенденции. С одной стороны, имеется тенденция к монопольному миру, доминируемому одной сверхдержавой, где военная сила является ключом к разрешению проблем. С другой стороны, намечается тенденция к многополярности, основывающейся на равных правах людей и нашій, на учете национальных интересов государств и на главенстве международного права.

Основные черты новой военно-политической ситуации включают: •

ослабление угрозы мировой войны, включая мировую войну; •

развитие механизмов для поддержания глобального и регионального мира и безопасности; •

формирование и укрепление региональных центров силы; •

усиление этно-напионального и религиозного экстремизма; •

сепаратизм; •

эскалацию локальных войн и вооруженных конфликтов; •

региональную гонку вооружений; •

распространение оружия массового поражения и средств его доставки; •

интенсификацию информационного противоборства; •

рост транснашюначьной организованной преступности, терроризма, незаконной торговли вооружениями и наркотиками.

Россия и ее союзники постоянно встречаются с потенциальными угрозами их военной безопасности. Более того, эти угрозы возросли за последнее время. Внешние угрозы включают в себя: •

территориальные претензии к РФ; •

вмешательство во внутренние дела РФ; •

попытки игнорировать интересы РФ при разрешении проблем международной безопасности и противодействие тому, чтобы Россия была влиятельным центром многополярного мира; •

центры вооруженных конфликтов, в особенности около границ РФ тт ее союзников; •

создание новых группировок около границ РФ и ее союзников, нарушающее сложившееся соотношение сил; •

расширение военных блоков и альянсов, подрывающее военную безопасность РФ; •

создание и поддержку вооруженных формирований на территории других государств с целью размещения их на территории РФ и ее союзников; •

нападения на российские военные объекты, расположенные за границей; •

попытки подорвать региональную и глобальную стабильность, включая усилия по снижению эффективности российских систем управления, ядерных и космических сил; •

информационную войну, направленную против РФ и ее союзников; •

дискриминацию российских граждан за рубежом; •

международный терроризм.

Одновременно было высказана озабоченность России следующими современными тенденциями.

Во-первых, военный баланс изменился не в пользу России. ТГАТО расширилось на восток, несмотря на возражения России. Причем это расширение, вероятно, продолжится.

Во-вторых, Запад не желает принять факт, что последние события сделали договор об обычных вооружениях в Европе невыгодным для Росапг. Кроме того, США взяли курс на отход от договора по ПРО.

В-третьих, Россия является объектом информационных нападений.

В-четвертых, интересы РФ в разрешении международных проблем игнорируются. США действуют через механизмы ООТГ и ОБСЕ только в тех случаях, когда это выгодно им. Количество внутренних угроз также увеличилось, в особенности на Северном Кавказе.

Россия и Запад спорят о том, дает ли основополагающий акт Москве право вето по делам альянса. Представители ТГАТО 'заявляют, что предлагаемый двусторонний совет является отдельным органом, имеющим дела с совместными проблемами, но не внутренними вопросами ТГАТО. Хотя силы ТТАТО в Боснии отличал ряд характеристик, свойственных МОС, — прежде всего это относилось к системе командования и контроля — они оставались формированием, предназначенным для выполнения конкретной, весьма специфической задачи. В то же время основной смысл концепции МОС состоял в более широкой ТТ комплексной ттнституционалттзашпт многонациональных структур, операции и процедур в рамках ТТАТО.

Более того, попытка использовать МОС для решения одновременно многих военно-политических и институциональных проблем, стоящих перед альянсом, объективно снижала ттх эффективность как инструмента "кризисного реагирования". Это стало дополнительным стимулом к модернизации уже действовавших процедур и появлению новых, специфических оперативно-тактических мероприятий в области "кризисного реагирования", вносящей свой вклад в формирование тенденции к ее многовекторности и универсальности.

Таким образом, новую стратегическую концепцию ТТАТО характеризуют ряд фактов. ТГапример, параллельно успешно проведенным в ноябре 1997 г. и в марте 1998 г. первым командно-штабным учениям в рамках реализации концепции МОС были активизированы традиционные ежегодные учения по "управлению кризисами". Изменения косну лись пересмотра не только сценариев учений, но и увеличения состава участников — как за счет партнеров по ТТРМ, так и привлечения воен- но-гюлитических структур 3F.C. Учитывая опыт участия стран- партнеров НАТО в боснийской операции, в 1997 г. руководство блока впервые официально пригласило эти страны принять участие в учениях по "управлению кризисами", — конкретно в тех мероприятиях, которые касались отработки совместных действии в случае природной катастрофы.