6.3. Гражданство Российской Федерации в контексте правового статуса лица
Условием полноты правового статуса личности выступает гражданство. Граждане той или иной страны, как правило, являются ее жителями, а большинство жителей — гражданами. Однако абсолютное их совпадение недостижимо.
В принципе же, в рамках демократического общества, жи- Глава 6. Конституционные основы правового статуса личности./213 тельство в стране и ее гражданство должны приблизительно совпадать. По итогам Всероссийской переписи населения 2002 г. 1,0 млн человек имеют гражданство других государств и 0,4 млн человек — лица без гражданства. Из общей численности граждан России около 40 тыс. человек имеют двойное гражданство82. Гражданство относится к числу тех правовых институтов, содержание и значение которых в обществе всецело обусловлено взаимоотношениями как отдельной личности, так и населения в целом с государственной властью. Составляя, подобно территории, необходимое условие существования всякого общества, население в равной степени является естественной основой и государства. В государстве суть территориальной организации населения в том и состоит, что посредством такого разделения возникают условия для установления определенного взаимоотношения населения с государственной властью. Нормы, регламентирующие гражданство, зависят от исторических, культурных и правовых традиций конкретного государства. Критерии, установленные для определения реальных и потенциальных граждан, достаточно четко показывают какие идеи лежат в основе консолидации государства, какого поведения ждут от иностранцев или лиц без гражданства, постоянно проживающих в стране83. Каждому историческому типу государства соответствовал определенный тип гражданства. Все основные признаки, характеризующие тот или иной тип гражданства, заложены в природе общественного строя, в сущности государства. Социалистический тип государства характеризовался иными формами политических и правовых взаимоотношений людей в обществе, особенно в той своей части, которая определяет взаимоотношения граждан с государством. Гражданство государства такого типа имеет свои отличительные черты. Гражданин, по словам B.C. Шевцова, получил возможность активного и решающего участия во всех сферах жизни общества — в экономической, политической, государственной. Советское гражданство возникло как первая историческая форма социалистического гражданства84. Официальное определение советского гражданства было дано в Законе о гражданстве СССР от 19 августа 1938 г., согласно которому гражданство «определяет принадлежность лица к государству, определяет правовое положение лица не только внутри государства, но и вне его, в международном общении»85. Формула «принадлежность лица к государству», как уточняет С.В. Черниченко, означает принадлежность лица к гражданству какого-либо государства, либо, что в сущности одно и то же, обладание гражданством этого государства. Определение гражданства с позиции «принадлежности лица государству» достаточно распространено и в современной учебной и научной литературе86. Это было законодательно отражено, например, в ст. 1 Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР», где иностранными гражданами признавались лица, ...имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства). Мы считаем, что с таким подходом согласиться нельзя, поскольку «принадлежность», как вещная категория, искажает сущность гражданства87. При таком подходе государство может распоряжаться «принадлежащим ему гражданином» по собственному усмотрению, что не соответствует ни конституционным постулатам, ни демократическим аксиологическим основам88. Не отказываясь от «привыч- ной» характеристики «принадлежность» в определении гражданства, О.Е. Кутафин связывает ее не с государством, а с «народом» государства, что является более корректным. В его дефиниции гражданства удачно соединены конструктив, ная преемственность и современный законодательный подход89. Гражданство — это определенная правовая связь лица с государством, влекущая распространение на это лицо правовых последствий. Уже в структурном построении определения понятия гражданства следует различать три основных взаимосвязанных между собою элемента: а) общее понятие гражданства; б) правовые последствия, вытекающие для лица из факта обладания им гражданством; в) связь (отношение) между общим понятием гражданства и его правовыми последствиями. Гражданство относится к атрибутивным признакам государства. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Гражданство Российской Федерации — устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Гражданство как важный государственно-правовой институт сроится на системе принципов, позволяющих отразить общую позицию государства в отношении своих граждан. Так, Конституция России устанавливает следующие принципы: - принцип единого гражданства (ч. 1 ст. 6), означающий, что в и межгосударственных отношениях значимо исключительно федеральное гражданство, несмотря на то, что 21 республике в составе РФ, определенной в ч. 2 ст. 5 Конституции России в качестве государства, не запрещено устанавливать свое гражданство; - принцип равенства (ч. 1 ст. 6), т.е. каждый из российских граждан обладает одинаковым правовым статусом, независимо от оснований приобретения гражданства РФ и «давности лет» его приобретения; - устойчивый характер гражданства, что характеризует гражданство как независимое от территориально- географических факторов, т.е. пересечение государственной границы не влечет за собой прекращение отношений гражданства; 216/Конституционное право Российской Федерации - неотчуждаемость гражданства относится к весомым гарантиям статуса личности, означающая недопустимость лишения российского гражданства (ч. 3 ст. 6) по инициативе государства и его органов, что предопределено упразднением определяющей политической характеристики отношений гражданства; - недопустимость выдачи российских граждан иностранному государству (ч. 1 ст. 61); - недопустимость высылки граждан РФ за ее пределы (ч. 1 ст. 61) в качестве административного, уголовного, любого иного наказания; - недопустимость автоматического изменения гражданства при заключении или расторжении брака; - принцип двойного гражданства (ч. 1 ст. 62) означает, что гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства; следует особо обратить внимание, что одновременное наличие гражданства России и гражданства республики в составе РФ не может называться двойным. Для данной ситуации уместнее характеризовать гражданство как «двуединое» или «совмещенное»; - принцип покровительства и защиты российских граждан за границей (ч. 2 ст. 61), что характеризует транстерриториальность связи между гражданином и государством гражданства. Покровительство и защита могут рассматриваться в качестве статичной и динамичной правовой модели обязанности государства обеспечивать своим гражданам, находящимся за границей, возможности для самореализации. Если покровительство представляет собой материальное право, то защита — процессуальное. Покровительство выражается в наличии национальных нормативно-правовых актов, межгосударственных договоров, регулирующих отношения в означенной сфере; - добровольность гражданства, означающая право каждого человека на гражданство и на его изменение (ч. 3 ст. 6). В соответствии со статьей 15 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г., «каждый человек имеет право на гражданство». Речь идет о том, что если человек имеет гражданство, то тем самым его право реализовано. Если он не имеет гражданства, то может его получить по своему ходатайству. Гражданин, не желающий оста- Глава 6. Конституционные основы правового статуса личности... /217 ваться в гражданстве, имеет право его прекратить Названные акты исходят из того, что в сфере любых правоотношений, в том числе связанных с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечить уважение достоинства личности при реализации права на гражданство. Перечисленные конституционные принципы получили конкретизацию в Федеральном законе РФ «О гражданстве Российской Федерации (ст. 4, 6-8). Система принципов этого важного конституционно-правового института обусловливает стабильность статуса российского гражданина, его защищенность от незаконных действий чиновников, реализующих государственно-властные полномочия в сфере гражданства. В соответствии с принципом государственного суверенитета все вопросы приобретения гражданства регулируются государствами по собственному усмотрению. Однако важна корреляция национального законодательства и общепризнанных норм международного права. Несмотря на разницу условий и порядка приобретения гражданства в различных государствах, в них имеются и общие черты, позволяющие их систематизировать и категоризовать. Федеральный закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» установил основания приобретения гражданства РФ в главе II ст. ст. 11-17. Гражданство России приобретается: по рождению, в результате приема в гражданство, в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации, путем выбора гражданства и по иным основаниям. Перечень способов приобретения гражданства РФ достаточно широк и не является закрытым. Это позволяет рассматривать Федеральный закон о гражданстве как динамичную модель, способную к рецепции новых общественных отношений. В соответствии со ст. 5 Федерального закона о гражданстве гражданами Российской Федерации являются лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу Федерального закона о гражданстве; лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. Наиболее распространенным способом приобретения гражданства является филиация (по рождению). В международном и национальном праве в рамках названного способа 218/Конституционное право Российской Федерации приобретения гражданства выделяются два принципа: «крови» (когда ребенок приобретает гражданство родителей, вне зависимости от государства, где он появился на свет) и «почвы» (когда гражданство ребенка опосредуется государством, на территории которого он родился). «Право крови» и «право почвы» отражают типичные способы или совокупность типичных условий приобретения гражданства в силу рождения. В законодательстве России предусматривается смешанная система, при которой преобладающее значение «права крови» сочетается с известным влиянием «права почвы». Отечественное законодательство трактует «принцип крови» в плане гражданства родителей, а отнюдь не их национальности, которая, оставаясь объективной характеристикой, не является обязательной для указания (ст. 26 Конституции РФ). Ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день рождения ребенка: оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка); один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка); один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства; оба его родителя, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государства, гражданами которых являются его родители, не предоставляют ему свое гражданство. Ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения. Распространенным способом приобретения гражданства является натурализация (прием в гражданство). Федеральный закон о гражданстве от 31 мая 2002 г. устанавливает прием в российское гражданство в общем (ст. 13) и упрощен- Глава 6. Конституционные основы правового статуса личности./219 ном порядке (ст. 14). Так, иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке при условии, если указанные граждане и лица: а) проживают на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в течение 5 лет непрерывно, за исключением случаев, предусмотренных частью второй настоящей статьи. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года; б) обязуются соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации; в) имеют законный источник средств к существованию; г) обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства.
Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или настоящим Федеральным законом либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин; д) владеют русским языком; порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Срок проживания на территории Российской Федерации, установленный пунктом «а» ч. 1 ст. 13, сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из следующих оснований: а) рождение лица на территории РСФСР и наличие у него в прошлом гражданства СССР; б) состояние в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет; в) наличие у нетрудоспособного лица дееспособных сына или дочери, достигших возраста восемнадцати лет и имеющих гражданство Российской Федерации; г) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо 220/Конституционное право Российской Федерации квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации; д) предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации; е) признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом. Установлено, что лицо, имеющее особые заслуги перед российской Федерацией, может быть принято в гражданство рФ без соблюдения условий, предусмотренных ч. 1 ст. 13 Федерального закона о гражданстве. Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных пунктом «а» ч. 1 ст. 13 Федерального закона, если указанные граждане и лица: а) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации; б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства. В гражданство Российской Федерации принимаются в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных ч. 1 ст. 13 Федерального закона, ребенок и недееспособное лицо, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства: а) ребенок, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, — по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства Российской Федерации. Такое согласие не требуется, если ребенок проживает на территории Российской Федерации; б) ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство Российской Федерации, — по заявлению родителя; в) ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство, — по заявлению опекуна или попечителя, имеющих гражданство Российской Федерации. Установив льготный режим получения гражданства России, Федеральный закон, во избежание усмотрения чинов- Глава 6. Конституционные основы правового статуса личности./221 ников, определяет четкий перечень основании отклонения ходатайств о приеме в гражданство России (ст. 16). Отклоняются заявления о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, поданные лицами, которые: выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу безопасности Российской Федерации; в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным законом; использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения; состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом; преследуются в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу); осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания); не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или в течение пяти лет непрерывного проживания на территории Российской Федерации, если иной срок проживания на территории Российской Федерации, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской федерации, не установлен Федеральным законом о гражданстве. Статья 15 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство РФ, могут быть восстановлены (реинтегрированы) в российском гражданстве в соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального за- 222/Конституционное право Российской Федерации кона. При этом срок их проживания на территории Российской Федерации сокращается до трех лет. Гражданство Российской Федерации может быть приобретено в результате осуществления права оптации. Статья 17 Федерального закона о гражданстве определяет, что при изменении Государственной границы Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, которые установлены соответствующим международным договором РФ. В спектре способов приобретения российского гражданства, выделим и иные основания установления отношений гражданства между лицом и Россией. Так, ст. 24 посвящена изменению гражданства ребенка при приобретении гражданства РФ его родителей. Ребенок приобретает гражданство РФ, если оба его родителя или единственный его родитель приобретают российское гражданство. Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приобретает гражданство РФ, их ребенок, проживающий на территории РФ, может приобрести российское гражданство по заявлению его родителя, приобретающего гражданство Российской Федерации (ст. 25). Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приобретает гражданство РФ, их ребенок, проживающий за пределами РФ, может приобрести российское гражданство по заявлению обоих его родителей. Если один из родителей, имеющий иное гражданство, приобретает гражданство РФ, а другой родитель является лицом без гражданства, их ребенок может приобрести гражданство РФ по заявлению его родителя, приобретающего российское гражданство. Если один из родителей, приобретающий гражданство РФ, является лицом без гражданства, а другой родитель имеет иное гражданство, их ребенок может приобрести российское гражданство по заявлению обоих его родителей. К иным основаниям приобретения гражданства России относятся усыновления (удочерения), установления опеки и попечительства (ст. 26, 27). Ребенок, усыновленный (удочеренный) гражданином РФ, или супругами, являющимися гражданами РФ, или супругами, один из которых является российским гражданином, а другой — лицом без гражданства, приобретает гражданство РФ со дня его усыновления (удочерения) независимо от места жительства ребенка по заявлению усыновителя, являющегося российским гражда- Глава 6. Конституционные основы правового статуса личности/223 нином. Ребенок, усыновленный (удочеренный) супругами один из которых является гражданином РФ, а другой имеет иное гражданство, может приобрести гражданство РФ в упрощенном порядке по заявлению обоих усыновителей независимо от места жительства ребенка. Дети и недееспособные лица, над которыми установлены опека или попечительство гражданина РФ, приобретают гражданство РФ в упрощенном порядке по заявлению опекуна или попечителя. Ребенок или недееспособное лицо, находящиеся на полном государственном попечении в воспитательном или лечебном учреждении, учреждении социальной защиты населения либо другом аналогичном учреждении РФ, приобретает гражданство России в упрощенном порядке по заявлению руководителя учреждения, в котором содержится ребенок или недееспособное лицо. Ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство иностранного гражданина, приобретающего гражданство РФ, может приобрести российское гражданство одновременно с указанным гражданином по его заявлению. Отношения гражданства могут не только устанавливаться, но и прекращаться. Примечательно, что в России последний правовой процесс не допускает инициативы государства и его органов. В соответствии с Конституцией РФ российский гражданин не может быть лишен своего гражданства. Глава III Федерального закона «О гражданстве РФ» посвящена вопросам прекращения гражданства Российской Федерации. Гражданство Российской Федерации прекращается: а) вследствие выхода из гражданства Российской Федерации; б) по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст. 18). В соответствии со ст. 19 выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории России, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке, за исключением случаев, предусмотренных ст. 20 Федерального закона. Выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории иностранного государства, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в упрощенном порядке, за исключением случаев, предусмотренных ст. 20 Федерального закона. Выход из гражданства РФ ребенка, один из родителей которого имеет гражданство РФ, а другой родитель является ино- 224/Конституционное право Российской Федерации странным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя. Федеральным законом о гражданстве установлены основания отказа в выходе из гражданства Российской Федерации (ст. 20). Выход из гражданства РФ не допускается, если гражданин Российской Федерации имеет не выполненное перед РФ обязательство, установленное федеральным законом; привлечен компетентными органами РФ в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения. Последняя позиция связана с выполнением Международной конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. Решение о приеме в гражданство РФ отменяется в отношении лица, которое приобрело российское гражданство на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов, что устанавливается в судебном порядке (ст. 22). Отмена решения по вопросам гражданства Российской Федерации осуществляется Президентом РФ или иным полномочным органом, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации и принявшими такое решение. Федеральный закон о гражданстве РФ определяет круг органов, ведающих вопросами гражданства (ст. 28). Среди них Президент РФ; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами России. Законодательно определены и их полномочия при решении вопросов гражданства (ст. 29-31), а также установлено производство по делам о гражданстве (гл. VII). Важным моментом Федерального закона о гражданстве является закрепление возможности и порядка обжалования решений полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ, и действий их должностных лиц, порядка разрешения споров по вопросам гражданства Российской Федерации. В отношении каждого человека гражданство юридически оформляется документами, подтверждающими его граждан – Глава 6. Конституционные основы правового статуса личности. /225 ство. Основные виды таких документов определяются федеральным законом. Такими документами считаются паспорт гражданина (Указ Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»), свидетельство о рождении, иной документ, содержащий указание на гражданство.