3.1. Понятие и формы современного федерализма

Что такое федерализм? Почему нынешнее российское государство — федерация? Только ли потому, что оба его предшественника — СССР и РСФСР, границы которой унаследовала Россия, были федерациями? Обязательно ли столь многонациональное и столь обширное по территории государство должно быть федерацией? Каких целей можно достичь, используя мировой опыт строительства федеративных государств, а какие — недостижимая утопия?

При всей неповторимости России и ее претензиях на «особый» путь исторического развития, есть ли в мире какие-либо федерации, более всего похожие на нее по размаху внутренних различий и противоречий, по своим государственным институтам? Их опыт мог бы пригодиться России и, возможно, дать ответ на сакраментальный вопрос, а жизнеспособна ли нынешняя форма российского государственного устройства, можно ли создать полноценные субъекты федерации на базе бывших советских автономий, краев и областей. К какому типу федеративных государств принадлежит нынешняя Россия? Чтобы ответить на эти вопросы, нужно прежде всего определить, что такое федерализм и какие государства считать федеративными.

Определения федерализма, данные отечественными и зарубежными авторами, основываются главным образом на трех критериях — наличии:

• двухзвенной территориальной структуры государственного управления;

• хотя бы одной сферы деятельности, в которой низшее, региональное звено не зависит от высшего, общенационального;

379

Раздел II. Политическая география

• гарантий самостоятельности двух уровней управления в пределах их

К этому можно добавить, что главный критерий истинно федеративного государства — использование прежде всего территориального принципа в организации равного политического представительства граждан на региональной основе или, иными словами, конституционное обеспечение участия регионов в процессе принятия решений в общенациональном центре и права регионов на сохранение своей «особости». Этот принцип в федерации может быть нарушен лишь посредством применения чрезвычайных конституционных процедур (никоим образом не просто большинством голосов в парламенте или решением исполнительного органа).

Из этого вытекают два важных следствия.

в настоящей федерации центр не имеет права ликвидировать или изменять границы субъектов федерации.

нормальное функционирование федеративного государства возможно лишь на основе партнерства, постоянного поиска компромиссов, приверженности переговорному процессу, проявления взаимной терпимости и признания законных специфических интересов как центром — у субъектов федерации, так и субъектами — у центра и у друг друга.

Федеративный процесс имеет, таким образом, ярко выраженное политико-культурное измерение, Для того чтобы объективно существующее этнокультурное и/или региональное разнообразие страны нашло отражение в политическом процессе и структурировало его, нужна специфическая политическая культура, способствующая сотрудничеству между индивидами и основными социальными группами (pillars). Такое сотрудничество называют кон-социализм (consociaiism).

Из этого можно было бы сделать вывод, что только демократические государства могут быть настоящими федерациями, ибо лишь демократическая форма правления может обеспечить нормальную процедуру переговоров между центром и членами федерации. Однако это не так. Федерализм всегда использовался в ряде стран Третьего и бывшего второго (социалистического) мира. Федеральное мышление встречается и в культурах, основанных на коллективизме и иерархической организации общества. Координация интересов регионов и центра вполне может протекать, например, в форме соглашения между политическими элитами, которые могут при этом преследовать цели:

380

3. Федерализм в территориально-политической организации общества

• сохранения культурной (национальной) идентичности своей группы (региона);

• восстановления исторической справедливости к ней;

• устранения последствий неравномерного регионального развития;

• улучшения практики федеративного процесса и институтов федерализма.

Одно из емких и лаконичных определений федерализма гласит, что эта форма государственного устройства представляет собой территориальную стратегию социального контроля для обеспечения сосуществования различных этносов и/или регионов(Enloe

1977]. Энциклопедический словарь «Федерализм» определяет его по формальным признакам как

государственность, в основе которой лежат «формирование государственного пространства как единого целого из территорий членов (субъектов) субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной конституцией; каждый субъект имеет свою правовую и судебную системы; одновременно существует единое федеративное гражданство и гражданство союзных единиц» [Федерализм, 1997, с. 244—245J.

«Истинная» федерализация отличается отдецентрализа-ц и и в унитарном государстве тем, что последняя неуничтожает иерархии «центр — периферия», тогда как в федеративном государстве нет контролирующих и подчиненных центров, а есть лишь большие или меньшие арены политической деятельности. Суть федерализма — в разных управленческих функциях, реализуемых на разных политических аренах и в разных целях.

Сформулировано десять вопросов, первые четыре из которых позволяют отличить, с одной стороны, федерацию от конфедерации, а шесть остальных, с другой— федерацию от унитарного государства IDuchacek, 1986]:

• Имеют ли центральные власти исключительный контроль над внешней политикой и обороной страны?

• Имеются ли конституционные гарантии против сепаратизма и распада государства?

Раздел Политическая география

382

• Зависит ли деятельность центральных властей от одобрения и материальных ресурсов отдельных частей государства?

• Кто обладает правом окончательного принятия поправок к конституции?

• Обладают ли составные части государства гарантиями территориальной целостности и нерушимости границ?

• Обеспечены ли гарантии равного представительства всех составных частей государства, независимо от их реального веса, в одной из палат парламента и их участие в принятии решений на общегосударственном уровне?

• Имеются ли независимые судебные системы на общегосударственном уровне и в составных частях государства?

• Имеется ли общегосударственная судебная инстанция, располагающая правом контроля над общегосударственной исполнительной властью и исполнительной властью в регионах?

• Сохранили ли региональные власти полномочия, которые общегосударственная конституция не отвела центральной власти? Существенны ли эти полномочия или носят второстепенный характер?

• Достаточно ли четко разделение компетенций между центральными и региональными властями?

Исходя из этой анкеты, Россия, безусловно, не конфедерация, поскольку стратегические решения принимаются центральными властями. По последним шести критериям Россия является де-юре федеративным, а не унитарным государством (безусловно отрицателен лишь ответ на седьмой вопрос, но ведь далеко не во всех федерациях мира субъекты имеют независимые судебные системы).

Однако не все государства, которые их конституции определяют как федеративные, полностью соответствуют перечисленным критериям. В то же время множество государств, основные законы которых воздерживаются от дефиниции их как федеративных, имеют типичные признаки федерации. Поэтому более правильное и более краткое следующее определение федерализма.

«Федерализм - институциональное соглашение о форме суверенного государства, отличающееся от других государств только тем, что его региональные единицы, согласно конституционно утвержденным процедурам, участвуют в процессе принятия решений центральным правительством» [King, 1982]

3. Федерализм в территориально-политической организации общества

383

Федерализм определяют также как специфически открытую и немажоритарную форму организации политической и культурной жизни граждан в многокультурных обществах или как форму политического компромисса между составляющими суверенное государство социально-(национально-)территориальньгми группами.

Федерациями, согласно конституции, являются 24 страны мира, в том числе такие крупнейшие, как Индия, США, Бразилия, Россия. В них сосредоточено около трети мирового населения и находится более 300 государственньгх образований.

Еще 22 государства юридически не являются федерациями, но их государственное устройство включает элементы федерализма. С географической точки зрения, эти квазифедерации могут быть подразделены на:

• малые островные государства — Антигуа и Барбуда, Фиджи, Папуа—Новая Гвинея, Соломоновы острова, Вануату—Новые Гебриды;

• западноевропейские демократические государства с длительными традициями регионализма — Великобритания, Италия, Испания, Нидерланды, Португалия, Финляндия;

• многонациональные страны Азии, Африки с компактно проживающими меньшинствами — Бирма, Гана, ЮАР, Намибия, Судан, Танзания. Эти квазифедерации основаны на соглашениях между их составными частями, имеющих конституционную силу.

федерализма В современном взаимозависимом

мире принципы федерализма используются очень широко и не только на государственном уровне. «Континуумфедеративности» становится все более длинным. «Взрыв федерализма» происходит и на уровне местных властей (федерациями можно назвать объединения муниципалитетов, например, в границах городских агломераций), проявляется и на надгосудар-ственном уровне (в конфедерацию, по сути, превращается Европейский Союз), и в деятельности негосударственных организаций [Elazar, 1996].

Большая популярность принципов федерализма объясняется новой парадигмой в развитии мирового сообщества, которое становится все более взаимозависимым, сочетая разнообразие и единство, связанное с функционированием многочисленных сетей — распространением информации, финансовых потоков, товаров, энергии и т.п.

Раздел //. Политическая география

Взаимозависимый, мир заменяет мир

самодостаточных, более или менее однородных наций-государств, в которых власть концентрируется в единственном центре.

Принципы федерализма применены в конституционнных соглашениях, связавших с метрополиями ассоциированные государства и территории. Таковых насчитывается 24; их общая площадь — 2,44 млн кв. км, население — более 13 млн человек. Федеративные соглашения встречаются в двух формах: 1) ассоциированных государств, в которых или основное, или присоединившееся государство могут в одностороннем порядке разорвать союз в соответствии с процедурами, установленными в учредительном акте; 2) федераций, в которых любое изменение в их внутреннем устройстве может быть осуществлено только при условии взаимного согласия обеих сторон.

11 Таким образом, четкой границы между федерациями и

II не-федерация ми нет.

Легче сказать, какие государства не являются федеративными, чем дать исчерпывающее определение «настоящей» федерации. Разнообразие форм государственного устройства представляет собой континуум — от наиболее до наименее федеративных.

Федерализм — чрезвычайно многообразное понятие. Это:

государственного устройства;

• политическая идеология и практика, сплав доктрин, убеждений, традиций и прагматических соображений;

• социо - культурный феномен;

• постоянный п р о ц е с с поиска компромиссов между федеральным центром и субъектами федерации. Без такого процесса невозможно существование федеративного государства, поскольку суть федерализма — примирение стремления к единству (а следовательно, определенной централизации) и к разнообразию — самостоятельности и децентрализации. Поэтому конфликт между интересами федерации и ее членов, в частности по бюджетным проблемам, неизбежен и естествен, и нормальное функционирование федеративного государства предполагает действие эффективной системы сдержек и противовесов, позволяющих урегулировать столкновения между «центром» и «периферией».

Известный исследователь федерализма Д. Элазар различает федерализм как средство разрешения противоречий между стремле

384

3. Федерализм в территориально-политической организации общества

385

ниями к единству и разнообразию или межнационального примирения и федерализм как цель, как тип общества и государства, построить которые стремятся его отцы-основатели, учитывая характер политической культуры граждан. Соответственно и федеративный процесс, и устойчивость федеративного государства в первом и во втором случае разные. В качестве примера федерализма, используемого как средство разрешения противоречий, можно привести многонациональные федерации в Третьем мире — Нигерию и Индию. В качестве второго примера стран, в которых общество и государство организованы на принципах федерализма, — Швейцарию или США.

В недавней истории было немало случаев, когда федеративные структуры существовали в отсутствие федеративного процесса — в бывшем СССР, ряде стран Латинской Америки при диктаторских режимах.

Одним из критериев соответствия содержания федеративного государства его форме может служить соотношение людности федеральной столицы и других главных городов страны: гипертрофия столицы указывает на высокую концентрацию управленческих функций, свойственную централизованным политическим системам. Напротив, в полицентричных государствах—классических федерациях федеральная столица мало выделяется на фоне других крупных городов, например Берн, Берлин, Дели, или же она специально создана для выполнения своих функций, как Вашингтон, Оттава, Канберра, Бонн, Бразилиа.

В России исключительная гипертрофия Москвы — не столько по людности, сколько по экономическим и политическим функциям, парадоксальным образом усилившаяся в постсоветский период, явно не способствует укоренению традиций федерализма.

Между тем выполнение столичных функций каким-либо городом в федерациях—результат политического компромисса [Dikshit,I975; Knight, 1981; Paddison, 1983] и в некотором смысле свидетельство доверия субъектов федерации друг другу и общему центру, одна из основ специфического «федералистского» менталитета.

Федерализм — это а социально-культурный феномен.

Раздел Политическая география

386

цессов глобализации и интернационализации хозяйства, намного выросло.

В условиях глобализации общественной жизни федеративная форма государственного устройства, призванная найти баланс между централизацией и разнообразием, становится особенно актуальной, а социально-культурная составляющая федерализма приобретает первостепенную роль.

В России, за исключением «автономий», региональные идентичности слабы, что заметно осложняет складывание федерализма и «снизу», и «сверху». Удается насчитать всего несколько лриродно-куль-турных регионов, рубежи которых не совпадают с ными границами, как, например, Мещера или Поморье. В этом, безусловно, сказывается не только наследие нетерпимого отношения к любым формам региональной самобытности в советскую эпоху, но и вообще культурные особенности России, в которой высокоцентрализованное государство сложилось еще несколько веков назад, до формирования современных наций (см. работы Л. В. Смирнягина). В сознании населения отсутствует понятие о

федерализме. Все же «здоровый» регионализм, необходимый для федеративного государства, пусть и в рамках административных границ («пскобские мы») в собственно русских областях, может быть стимулирован и возрожден.

Федерализм и социальная В идее федерализма заложен потен-

(территориалъная) циальный глубокий конфликт из-за

справедливость несовместимости представитель-

ства регионов с представительством граждан. Законодатель должен решить, что первично и на каком территориальном уровне — территориальное представительство или представительство граждан. Ведь территориальное представительство — это привилегия, оно идет дальше признания гражданских прав: одни социальные группы получают право на самоопределение, другие — нет. Неизбежно встают вопросы; какие именно группы нужно поддерживать, предоставляя им право на территориальное самоопределение? На каком территориальном уровне? Кто имеет право это решать? Федерализм, как правило, хуже учитывает интересы компактно проживающих и пестрых по составу городских групп, чем жителей сельской местности. Непозволительно смешивать право «титульных» и т.п. общин на са-

моопределение с индивидуальными правами всех жителей территории.

3. Федерализм в территориально-политической организации общества

Этот конфликт особенно актуален для многокультурных сообществ, в том числе для России, где существует то, что британский исследователь Р. Тарас назвал «matnoshka nationalism», и каждый субъект федерации — как бы еще одна федерация в миниатюре. Почему казаки, которые, по самым оптимистическим для них подсчетам, составляют в Ростовской области не более четверти населения, требуя восстановления Области Войска Донского, претендуют на решение всех принципиальных для территории вопросов? Почему татары должны решать все на своей этнической территории — в Татарстане, в то время как их решения затрагивают интересы всех, кто там проживает? Разнообразие не должно влечь за собой неравенства и социальной несправедливости. Федерализм отрицает диктат и гегемонию большинства, но чреват установлением тирании меньшинства, по крайней мере, в отдельных регионах, что наблюдается в некоторых российских республиках, например Адыгее, где титульной элите удалось конституционно закрепить привилегии коренного населения (право на половину мест в парламенте и др.).

Федерализм и нащюнальный Из определений федерализма

вопрос ясно, что эта форма государствен-

ного устройства чаще всего используется во внутренне гетерогенных странах, а конкретнее — в странах с пестрым национальным составом населения и компактно размещенными этническими меньшинствами. В таких странах федерализм служит чаще всего не столько целью создания общества на определенных принципах, сколько средством сохранения территориальной целостности. Именно как средство поддержания единства эта форма государственного устройства была избрана в многонациональных странах (Индия, Пакистан, Нигерия, Индонезия, бывшая и нынешняя Югославия) и в странах с конфликтом между двумя главными нациями (Канада, Бельгия, бывшая Чехословакия).

Между тем федерализм, как показал исторический опыт, вовсе не может служить панацеей для решения «национального вопроса».

Есть, с одной стороны, устойчивые многонациональные федерации (Швейцария, Малайзия), однако с другой, федерализм не только не служит гарантией единства, но, наоборот, в определенных условиях может подорвать его. Территориальность питает,

387

25

Раздел //. Политическая география

388

а не удовлетворяет требования общин, так как дает этническим и конфессиональным меньшинствам набор мощных политических рычагов для реализации своих политических интересов, облегчает региональным политическим элитам доступ к материальным ресурсам. Жестко фиксируя этнолингвистические границы, федерализм создает и укрепляет триаду «территория, государство, идентичность» — основу национального государства, что может усилить групповую мобилизацию и сепаратистские устремления.

Известно, что практическое воплощение принципов национально-территориальной автономии в бывших СССР, Югославии, а также Чехословакии стало бомбой замедленного действия, в конце концов взорвавшей эти государства. Похоже, тот же процесс происходит теперь в Бельгии после начала так называемых конституционных реформ, превративших эту страну в федерацию и жестко закрепивших лингвистическую границу между валлонской и фламандской общинами. В Украине националистические силы не на жизнь, а на смерть боролись против предложения о федерализации страны, реализация которого действительно могла подорвать и без того крайне хрупкий баланс между ее регионами.

Известно также, что федеративными являются и относительно однородные по этнокультурному составу населения страны. Во всяком случае, страны, в которых нет значительных компактно проживающих меньшинств — Германия, Австрия, Австралия, США, ОАЭ, Венесуэла, Мексика, Бразилия, Аргентина.

Россию, строго говоря, нельзя с полным правом отнести ни к сравнительно однородным в этнокультурном отношении, ни к многонациональным странам. С одной стороны, доля в населении русских — главного по численности этноса превышает 80%, что соответствует представлениям о государствах, рассматриваемых как этнически однородные. С другой — этнические ареалы и вся история многих народов связаны с нынешней территорией России, что, безусловно, заставляет считать ее многонациональной страной (Валентей, 1996). Не случайно и по праву во время памятной дискуссии в Верховном Совете о названии страны в начале 1992 г. представители республик категорически настаивали на том, чтобы было принято наименование «Российская Федерация», а не просто Россия.

Этнокультурные конфликты чаще всего становятся причинами реформ государственного устройства.

3, Федерализм в территориально-политической организации общества

Трудно назвать страну, которая бы не знала в последние 20—30 лет этнотерриториальных конфликтов и в которой не было бы принято мер по изменению статуса отдельных регионов или не предлагалось проектов изменения государственного устройства и/или перекройки политико-административной карты.

Факторы возникновения и развития этнокультурных конфликтов представлены в табл. 20, где отражены их объективные и субъективные предпосылки, возможная эскалация требований меньшинства и реакция большинства (центральных властей). Среди объективных предпосылок выделяется характер расселения меньшинства, изменение его доли и численности в населении.

В последние годы наблюдается значительное превышение смертности над рождаемостью русского населения практически во всех городах и районах Северного Кавказа, резко контрастирующее с высоким естественным приростом титульных народов северокавказских республик. Несмотря на приток русских мигрантов, это стало одной из решающих причин вытеснения русских не только из сельской местности, по и из столиц этих республик, из районов, ранее населенных преимущественно русскими и присоединенных в послевоенные годы к республикам, а также к расширению территории титульных народов на территорию

собственно русских краев и областей. Быстротечность этого процесса значительно повышает потенциал этнотерриториальных конфликтов в регионе [Белоэеров, 2000].

В табл. 20 детализирована градация этнополитических движений и требований. Эти движения можно условно разделить на:

•регионалистские, выступающие за реформы в рамках существующей системы государственного устройства и добивающиеся признания культурной самобытности своего района;

ставящие своей целью введение или расширение самоуправления либо создание федерации (конфедерации);

•сепаратистские, требующие объединения групп определенной национальности в границах одного государственного образования, ее возрождения, изменения государственных границ или создания нового независимого государства.

Национальный конфликт — практически идеальная основа для политической мобилизации всех слоев и социальных групп. Отток населения связывается с сокращением численности этнической группы,

389

Т и а> а

Ф- — (/) итори 8)0 М Б Н ЬШ ИН ство БОЛ ЬШ и нство Объективные факторы 1. Численность, территориальная концентрация и доли этнокультурного меньшинства в населении.

2 Характер размещения меньшинства по отношению к государственным границам; городам и культурным центрам

(«городские» н «сельские* меньшинства).

3. Наличие родственных меньшинств или диаспоры в зарубежных странах, в том числе соседних. 4 Характер естественного движении меньшинства в его ареале в сравнении с другими группами.

5. Баланс н этнический состав миграций в регионе, в котором сосредоточено меньшинство.

6. Региональное развитие и уровень благосостояния в регионе.

7. Наличие политических л социальных институтов, в том числе- университетов, театров и т.д.

8. Границы автономии, субъекта федерации, административной единицы, в которой сосредоточено меньшинство (степень легитимности, совпадение с этнокультурным ареалом, наличие территориальных Претензий) Субъективны* факторы Идентичность, особенности истории, культуры, стереотипов Наличие творческой интеллигенции, общественных движении И партий Позиция местных властен Идентичность, особенности истории н формирования государственной территории, политической культуры. Позиция интеллектуально!) эдкты, общественных движении и партий Развитие конфликта ТРЕБОВАНИЯ РЕАКЦИЯ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ НА ТРЕБОВАНИЯ МЕНЬШИНСТВА

Камектшнж права признание; доступ к распределению, участие в принятии политических решен ий Права /яеррн/лоршыыгой ofautio&jrtf. предоставление привилегий С налоговые льготы и т.п.); децентрализация; регионализация; авгомомизация, создание федерации; создание конфедерации: независимость (присоединение к другому государству)

Tan в экономической сфере В политической сфере

Игнорирование, отказ, упреждение, компенсация (удовлетворение; уничтожение субъекта требонаннй;достиженне Компромисса) Учет в общей экономической и региональной политике: разработка специальных экономических лрогра м и; деиентралитацн я экономической политики Выделение в особую адмнн нсгратн вную единицу; расширение компетенций ее властей; перекройка границ; реформа государственного устройства 3. Федерализм в территориально-политической организации общества

ние распространенности языка интерпретируется как утрата идентичности. Долгое время центральные власти разных стран пытались решить эти проблемы средствами обычной региональной политики, основывавшимися на технократических критериях подъема эффективности экономики и разрабатываемыми в центре. Изменения государственного устройства и политико-административных границ обычно требуют сложных конституционных процедур и высокой степени политического согласия в стране. Поэтому многие политические проекты не были реализованы. Так, не однажды дебатировались проекты политико-территориального переустройства Канады и ФРГ. Тем не менее в государственном устройстве многих стран произошли значительные изменения.

В Великобритании в 1998 г. состоялись референдумы в Уэльсе и Шотландии, на которых избиратели высказались за «деволюцию», т.е. формирование представительных органов и наделение новыми полномочиями региональных властей. В Швейцарии, «образцовой» конфедерации, длительное время не знавшей национальных конфликтов, развернулось движение за автономию франкоязычной части кантона Берн (население — около 60 тыс. человек), закончившееся в 1979 г. после 19 референдумов (!) созданием нового кантона Юра. Даже для Италии, 98% населения которой составляют итальянцы, вполне реальна перспектива стать федеративным государством в результате движения за автономию в северных областях, возглавляемого партией «Лига Севера», а в худшем случае — раскола. Правда, Европейский Союз служит, по выражению А. Трейвиша, в отличие от бывшего СССР, своеобразной ловушкой для Дальше «большой Европы» им бежать все равно некуда, а в ней границы открыты.