Н. ПЕТРОВ. ФЕДЕРАЛИЗМ ПОРОССИЙСКИ60

Петров Николай – кандидат географических наук, руководитель Центра политикогеографических исследований, член научного совета Московского центра Карнеги, соредактор «Политического альманаха России».

События последних месяцев заставляют поиному взглянуть на перспективы развития федерализма в России, на саму возможность дальнейшей децентрализации и деунитаризации страны. Дело в том, что динамика российского федерализма до сих пор имела двойственный – и поступательный, и колебательный – характер. ‹…› процессы децентрализации и централизации развивались параллельно, попеременно выдвигаясь на передний план, что и предопределило противоречивость и запутанность общей ситуации.

Масштаб и темпы перемен, происходивших на наших глазах в последнее десятилетие, таковы, что простая экстраполяция, предпринятая в разные моменты времени или на базе одного из разнонаправленных процессов, может дать противоположные результаты. Отсюда и разнобой в суждениях о российском федерализме – от алармистских, предупреждающих об уже идущем распаде России, до алармистских же, предрекающих восстановление жесткого унитаризма.

Российский федерализм – еще молодой, незрелый и, по мировым меркам, весьма специфический – нельзя понять в отрыве от новейшей политической истории страны и политического контекста вообще. Можно даже сказать, что федерализм пороссийски не более чем продукт политической нестабильности последних лет, или, сформулировав ту же мысль резче, главный секрет российского федерализма в том, что на самом деле… его нет. А то, что есть, – это временно ослабевший по причине затянувшегося реформирования Центр и усилившиеся регионы, где старая политическая элита если и теряла свой контроль, то гораздо быстрее и легче, чем Центр, его восстанавливала.

В современном мире из двух с лишним десятков федеративных государств не так уж много таких, в название которых входило бы слово «федерация». Не называя себя федерациями, они тем не менее таковые по существу. Россия же, наоборот, по существу не федерация, хотя в ее официальном названии это слово фигурирует с 1918 года. Парадокс? Да, и в российском федерализме далеко не единственный. ‹…›

‹…› Для российского федерализма характерно нагромождение проблем – старых, унаследованных от Российской империи или Советского Союза, и новых, благоприобретенных. К числу первых можно прежде всего отнести:

смешанный этнотерриториальный характер субъектов Федерации – атавизм, от которого очень трудно (если только возможно) избавиться, чреватый этноконфликтами и практикой «этновыдавливания», дроблением регионов по этническому признаку и т. д.; этническое и территориальное начала, накладываясь друг на друга, дают эффект бинарного боеприпаса, который может рвануть в любую минуту;

«многоэтажный» централизм, то есть гипертрофия центров любого уровня, трудно сочетающийся с принципом равноправности частей Федерации и повсеместно воспроизводящий схему «Центр – периферия» с присущей ей асимметрией.

Среди других проблем, отчасти производных от двух первых, отчасти проистекающих из особенностей политического развития последних лет, отмечу:

– асимметричность масштабов и статусов субъектов Федерации;

– нарастающая дифференциация регионов в социальном и политическом отношениях; ‹…›

– государственный, инициированный сверху, характер российского федерализма, когда вся жизнь общества втиснута в региональные границы; отсутствие серьезной базы федерализма в обществе; ‹…›

– противоречие между суперпрезидентством ‹…› и суперцентрализмом в одних сферах и регионализмом в других; ‹…›

– чрезмерная роль субъективного фактора, когда личностные качества главы региона могут во многом определять и отношения с Центром, и политическую ситуацию в регионе, и положение в нем гражданина;

– совмещение политической власти с собственностью в отсутствие разделения властных ветвей делает контроль над гражданином и над региональным социумом всеобъемлющим, не оставляя пространства для политического плюрализма и автоматически увязывая политические конфликты с борьбой за передел собственности;

– нестыковка регионального законодательства с федеральным, что противоречит принципу равенства прав граждан независимо от места их проживания и выводит всю политическую конструкцию за рамки закона, делая ее шаткой, зависимой от колебаний политической погоды. ‹…›

ЦЕНТР – РЕГИОНЫ: НОВЕЙШИЕ СДВИГИ

1998 год был отмечен перманентным политическим кризисом, резко ослабившим позиции Центра. К началу 1999го процесс децентрализации зашел так далеко, что возникла угроза, как бы система не вышла из колебательного режима и не перешла в новое качество.

Следующие выборы в Думу пройдут по пропорциональной системе. Когда мы шли на принятие этого решения, понимали, что рискуем, даем дополнительные возможности оппонентам. Но «Единая Россия» показала, что для нее интересы государства важнее внутрипартийных. Благодаря этому решению формируются сильные демократические партии, формируется основа развития партийной системы в стране. Страна идет по пути демократического развития. Люди будут влиять на власть через партии. Сама партийная основа очень окрепла. Так что будущие выборы будут более конкурентными, чем предыдущие («КоммерсантъВласть», 13.06.2005).

Вячеслав Володин, депутат Государственной Думы, секретарь Генерального совета партии «Единая Россия»

Замечу, что некоторая степень централизации и унитаризации в современном российском политическом контексте даже полезна, поскольку:

– строительство гражданского общества невозможно при господстве мелких ячеек, в своем политическом развитии бредущих в разные стороны (у такой ситуации есть две причины: мелкотравчатость местных элит, защищенных от притока элит извне, с одной стороны, и неизбежная их «бурбонизация» в отсутствие нормальной системы сдержек и противовесов, реальной конкурентной среды и необходимых социальных институтов – с другой);

– дробность и мелкокалиберность нынешних российских регионов чрезмерна с точки зрения нужд федерализации; часть из них по своему потенциалу действительно в состоянии функционировать как субъекты Федерации, другие же могут быть только федеральными территориями;

– сильная федеральная власть способствует децентрализации второго порядка – перераспределению полномочий между региональным и местным уровнями власти в пользу последнего;

– сохранение и упрочение единого политического пространства ускорит отделение экономики от политики, расчленение политической и экономической власти, а это, в частности, превратило бы губернаторов из удельных князей в высокопоставленных администраторов.

Отношения «Центр – регионы», территориальногосударственное устройство страны в целом претерпевают сейчас активную трансформацию. Происходившие в последние годы сдвиги, как уже отмечалось, укладываются в схему колебаний маятника, но очевидно, что теперь этим дело не ограничится. ‹…› Поэтому можно уверенно прогнозировать дальнейшее нарастание централизма, так что система имеет шансы выйти из привычного колебательного режима, в котором находилась все эти годы, и войти в новое, более централизованное, более унитарное состояние. ‹…›

Перемены в территориальногосударственном устройстве страны были неизбежны, и с приходом к власти Путина они начались. Это, однако, не означает обязательного изменения конституции – Центр может усиливаться и в рамках уже имеющегося законодательства.