2.5. Новое пограничье России: генезис, морфология и современные проблемы

Уникальность новых границ Распад социалистической системы

в L989 г. и последовавший вскоре распад ее краеугольного камня — СССР вызвал появление большого числа новых стран и обширного нового приграничья.

После распада СССР новые российские границы оказались не только не оформленными в договорно-правовом отношении, но и не прикрыты в войсковом плане. Ведь за пределами России после распада СССР остались почти третья часть пограничных войск, от 30 до 40% сухопутньгх, морских и авиационных сил, а также наиболее оборудованные в инженерно-техническом отношении юго-западные участки с развитой инфраструктурой и системой пропуска (80% имевшихся в СССР контрольно-пропускных пунктов). В результате возможности пограничных войск сократились почти наполовину.

Россия по-прежнему стоит перед дилеммой: с одной стороны, необходимость укрепления экономической и иной безопасности требует и укрепления новых государственных границ. Различные темпы экономических преобразований, углубляющиеся различия в правовом пространстве, очевидно разные геополитические ориентации объективно способствуют усилению барьерной функции границ.

Сдругой стороны, ни Россия, ни большинство новых государств на ее рубежах не могут позволить себе колоссальные затраты, которых требует обустройство границ. Об их масштабах дают приблизительное представление следующие цифры. По данным Федеральной пограничной службы (ФПС) на конец 1995 г., инженерное обустройство 1 км границы в среднем стоило 200 тыс. долларов, строи

346

2. Границы, государственное строительство,...

347

тельство одной пограничной заставы через каждые 15—20 км — 1000-1200 тыс. долларов; итого: 2-3 млрд долларов на саму границу плюс 5-7 млрд — на сооружение застав.

Поэтому некоторые внешние границы бывшего СССР сохраняют ряд функций, общих для нескольких стран СНГ. Российские пограничники оставались в 2000 г. на рубежах Таджикистана с Афганистаном и Армении с Турцией и Ираном.

Таким образом, Россия — уникальная страна, поскольку имеет вынесенные на рубежи бывшего СССР таможенные (в Белоруссии) и иные границы, в том числе в страну, непосредственно с ней не граничащую (Таджикистан).

Только в Таджикистане России с трудом удалось разделить бремя охраны этих неспокойных границ с пограничниками Казахстана, Киргизии и Узбекистана, хотя через Таджикистан открывается прямой доступ не только к среднеазиатским республикам и Российской Федерации.

Внешние угрозы Для российской идентичности

крайне важно восприятие характера и остроты внешних угроз, исходящих от различных участков границы. Сегодня Россия граничит с 16 иностранными государствами. Практически каждое из них имеет или имело в свое время территориальные претензии к России.

В Финляндии существуют силы, которые могут реанимировать вопрос о присоединении к ней Карелии и Карельского перешейка. Эстония официально отказалась от территориальных претензий к России, но там найдется немало политиков, готовых вновь претендовать на возвращение к границам, зафиксированным Тартуским мирным договором 1920 Г., т.е. присоединение к ней Печорского района Псковской области и Кингисеппского района Ленинградской области (района Ивангорода). Подавляющее большинство населения этих районов всегда составляли русские: ныне из 41 тыс. жителей эстонцев лишь около 1,5 тыс. При этом Печорский район имеет для русской идентичности особое значение, поскольку там расположен один из древнейших городов Руси Изборск и Псково-Печорский православный монастырь, история которого насчитывает более 500 лет.

По сходным основаниям Латвия претендовала на Пыталовс-кий район Псковской области (около 1300 кв. км, или 2% от территории Латвии). В январе 1992 г. латышский парламент принял

Раздел Политическая география

348

соответствующее постановление. Железнодорожный поселок Пы-талово появился на карте России в 1860 г. и относился к Псковской губернии. По Рижскому договору 1920 г., Пыталово вместе со всей волостью вошло в состав Латвии, а с 1944 г. эта территория, в соответствии с волеизъявлением населения, возвращена России. Латышей в районе практически нет.

В трудах ряда современных украинских авторов настойчивой темой звучит несправедливость нынешних российско-украинских границ, якобы навязанных РСФСР и СССР Украине и не совпадающих с этническими, а также и украинско-польской границы, проведенной под нажимом СССР исключительно в пользу Польши, хотя никогда в истории Украина не существовала в столь широких границах, как теперь. Подчеркивается, что обширные районы Брянской, Воронежской, Ростовской областей, а также значительная часть Краснодарского и Ставропольского краев представляют собой украинскую этническую территорию, где, согласно переписи 3926 г., имелись районы чисто украинские и со смешанным населением, а всего проживало 5100 тыс. украинцев (66% населения этих территорий), подвергшихся насильственной ассимиляции и депортации.

Граница с Казахстаном менялась в различных районах по нескольку раз, что дает основания для территориальных претензий радикальным силам. Так, когда-то в нынешний Казахстан входили Омск, часть Оренбургской области и Башкирии. Китай претендовал на значительную часть Хабаровского края. Хотя подписано российско-китайское соглашение о делимитации границы, имеющее большое политическое значение, линия границы на двух важных участках, в том числе в районе острова Большой Тарабаров-ский около Хабаровска, до сих пор не согласована. Япония, как известно, требует отдать ей четыре острова Курильской гряды.

В «Основах пограничной политики Российской Федерации» сформулированы 11 угроз национальным интересам и безопасности России в пограничном пространстве. Поэтому естественно дифференцировать обширную новую российскую границу по характеру и остроте угроз, использовав их определение, данное в официальном документе, лишь объединив некоторые пункты.

Всего рассматривается девять видов угроз (табл.

• территориальные притязания к России (1);

• неопределенность международно-правового оформления границы (2);

2. Границы, государственное строительство,...

Типология регионов нового пограничья по характеру внешних угроз Регионы (области) Типы угроз 1 2 3 4 5 6 7 S 9 Ленинградская 1 2 3 1 2 1 1 5 5 Санкт-Петербург 2 2 1 2 2 1 1 1 I Псковская 2 3 1 3 1 1 1 5 Калин ин градская 1 2 1 3 1 5 5 4 Смоленская \ 1 2 3 2 1 4 I Брянская 1 1 2 4 2 3 4 5 Курская 2 2 4 3 3 4 3 Белгородская 3 2 5 4 2 4 5 Воронежская 3 2 3 3 4 3 3 Ростовская 3 4 3 5 5 4 5 5 Краснодарский 3 5 2 2 4 3 3 Карачаево-Черкесия 3 1 2 I 1 Кабардино-Балкария 3 2 2 I 1 Северная Осетия 5 5 4 2 1 5 ) Ингушетия 1 5 4 2 1 2 Чечня 5 5 4 2 t 2 Дагестан 4 3 3 3 2 5 \ Астраханская 2 2 2 4 3 2 3 Волгоградская 2 2 1 5 1 1 2 2 Саратовская 2 1 1 5 1 1 1 2 Оренбургская 1 2 2 3 3 2 2 4 Челябинская 1 4 4 2 2 3 Курганская 1 3 2 1 3 4 Тюменская I 4 1 1 1 2 Омская 2 4 4 3 3 5 Новосибирская 1 5 3 2 3 3 Алтайский край 2 5 3 3 3 5 Республика Алтай 2 I 2 1 1 1 2 • нестабильность и напряженность обстановки в приграничье, связанная с отсутствием делимитации и демаркации фаницы (3);

• проявления в районах этнического и регионального сепаратизма, межнациональн^1х и религиозн^1х противоречий (4);

• расхищение национальный богатств и активизация контрабандной деятельности (5);

Таблица 17

349

Раздел II. Политическая география

• нестабильность социальной обстановки и неконтролируемая миграция вследствие резкого снижения жизненного уровня в соседних странах (6);

• трансграничная организованная преступность, терроризм, неконтролируемая торговля оружием и наркотиками (7);

региональные вооруженные конфликты вблизи границы России (8);

• риск природных и техногенных катастроф и трансграничный перенос загрязнителей (9).

Острота этих угроз была оценена экспертным путем в баллах (от 1 до 5) на основании многих исследований по каждой из 47 пар границ российских регионов и регионов бывших союзных республик. При этом наличие территориальных претензий и неопределенность правового статуса границ как фоновые показатели были оценены по двухбалльной системе, проявления сепаратизма и межнациональных противоречий, региональные вооруженные конфликты, терроризм и нелегальная торговля оружием и наркотиками как наиболее опасные угрозы — по пятибалльной, остальные — по трехбалльной.

Таким образом, было произведено «взвешивание» опасности угроз. Суммирование баллов, набранных каждой из пар границ, показало, что наиболее беспокойные из новых российских границ — между Дагестаном и Азербайджаном (первое место), Краснодарским краем и Абхазией, Северной Осетией, Чечней и Западной Грузией (бывшей Юго-Осетинской автономной областью).

Примерно одинаковые баллы — у границ между российскими регионами и странами Балтии и южнорусскими и восточноукра-инскими областями, но набор угроз в них разный, хотя для той и другой границы характерны серьезные последствия отсутствия международно-правового статуса, проблемы делимитации и демаркации, угрозы безопасности России, наносимые контрабандным вывозом цветных металлов и других товаров [см.: Колосов, Туровский, 1999].

В передовых странах граница для прилегающих к ней районов — давно уже не источник угроз им самим и стране в целом, а одна из основ благосостояния, фактор притяжения высокодоходных и инновационных сфер деятельности. Поэтому необходима и иная типология границ, «позитивная»— по перспективам и основным направлениям приграничного сотрудничества. Ее основаниями могут быть:

350

2 Границы, государственное строительство. ...

• перспективы совместного использования находящихся в приграничной зоне природных ресурсов;

• комплиментарность хозяйства приграничных регионов;

• возможности использования гуманитарных ресурсов, например, культурного и образовательного потенциала крупного города, расположенного вблизи границы;

• совместное использование рекреационного потенциала приграничных территорий;

• необходимость в совместных (коллективных) мерах по охране окружающей среды (например, трансграничных речных бассейнов), созданию и поддержке существующих заповедников, принятию мер по предотвращению рисков природных и техногенных катастроф, неблагоприятных и опасных природных явлений;

• возможности создания зон свободной торговли или свободного предпринимательства в приграничной полосе;

• возможности предоставления особого статуса приграничным районам с обеих сторон границы;

• необходимость в принятии любых других мер ad hoc, например, регулировании трансграничных систем расселения.

Пограничная политика, к сожалению, на многих направлениях остается заложницей большой политики. Например, каково будущее российско-грузинской границы в районе Сочи, если остается неопределенным статус Абхазии? Пограничное сотрудничество и деятельность пограничных служб в этих условиях становятся амортизатором, смягчающим на местном уровне последствия мер, принимаемых «наверху». Одна из долговременных задач — сформулировать выгоды, которые может извлечь каждая область и каждый район из своего нового, приграничного положения. Было бы целесообразно создать в ареалах интенсивного трансграничного взаимодействия (например, в порубежье украинского и российского Донбасса) небольшие свободные экономические зоны.

Проблемы приграничн^гх Специфические интересы пригра-

регионов и пограничная ничных регионов можно условно

политика разделить на экономические и гу-

манитарные. Экономические интересы связаны прежде всего с установлением особого режима для предприятий, традиционно связанных с партнерами на приграничной территории соседней страны. Без создания живой и самовоспроизводящейся ткани сотрудничества, т.е. субъектов экономической деятельности по обе стороны границы, объединенных общими

Раздел II. Политическая география

хозяйственными интересами, невозможно запустить его экономический механизм, и любые экономические решения останутся большей частью благими пожеланиями. Для оживления предприятий в приграничной зоне существует целый ряд средств:

• освобождение от ввозных и вывозных пошлин, НДС, акцизных и других сборов;

• определение перечня продукции, вывоз которой в пределах местных квот возможен без пошлин и на основе местных лицензий;

• облегчение создания совместных предприятий и финансово-промышленных групп;

• упрощение таможенного оформления грузов, переправляемых в соответствии с договорами, заключенными между предприятиями приграничных районов двух стран;

• создание гарантированных условий трансграничных взаиморасчетов и взаимозачетов, отсутствие препятствий для финансовых потоков, для чего можно учреждать специальные совместные банки, и др.

Гуманитарные интересы заключаются, во-первых, в облегчении режима пересечения границы для жителей приграничных территорий. Этого добиться легче, поскольку такая практика широко распространена во многих странах и регионах. Укреплению взаимного доверия и добрососедства способствует совместный пограничный и таможенный контроль.

для жителей районов по обе стороны границы важно обеспечить равные права в сфере здравоохранения, образования, культуры и спорта. Иными словами, если в больнице приграничного поселка, допустим, нет специализированного кардиологического отделения, то гражданин должен быть уверен, что его примут в таком отделении, расположенном неподалеку, но по другую сторону границы, и т.п.

администрации приграничных регионов добиваются освобождения своих жителей от применения к ним норм и квот на перемещение через границу продуктов, произведенных в личных хозяйствах, на провоз личного имущества и нетоварных партий грузов.

в условиях проницаемых границ важное место в контактах соседних областей занимает сотрудничество правоохранительных органов. Преступники не будут ждать, пока мес

352

2, Границы, государственное строительство,

тные прокуратуры направят в свои столицы запрос на привлечение к их задержанию соответствующих органов соседней страны.

О том, какие сложные проблемы встали перед службами, контролирующими трансграничные потоки, можно судить по данным Таможенного комитета о российско-украинской границе в середине годов.

Узкая полоса районов и поселений, непосредственно прилегающих к границе, особенно сильно пострадала от превращения внутренней политико-административной границы в государственную. Едва ли не классическим примером трудностей, с которыми сталкивается новое пограни-чье, стали районные центры (север Ростовской области) и

Меловое (Луганская область) с населением соответственно 11 тыс. и 6 тыс. человек. Эти поселки практически срослись — их разделяет только линия железной дороги (примечательно, что вокзал находится

на российской стороне, а грузовые склады на украинской).

К производственным проблемам этих поселков можно отнести размещение отдельных подразделений и целых предприятий на территории соседней страны. В значительной мере отсюда проистекали таможенные ности — например, с завозом скота на комби-

нат, который принадлежит России, но оказался разрезан на две части границей. Одной из острейших стала проблема обмена трудовыми ресурсами между приграничными районами, когда люди жили по одну, а работали по другую сторону границы. Злободневны и социально-бытовые проблемы, связанные с границей, — совместное использование коммунально-бытовой и социальной инфраструктуры (источников водоснабжения, больниц, школ и пр.), которая не всегда «задублирована» с той и другой стороны.

О значении барьерной функции государственной границы говорит простой пример: телефонный звонок из Черткова в Меловое стоит в шесть раз больше, чем в пределах Черткова.

353

Раздел Политическая география

354

Разумеется, со временем многие проблемы решаются, но местные бюджеты на это явно не рассчитаны. В целом не вызывает сомнения, что региональные и центральные власти должны оказать приграничным районам помощь в адаптации к их новому геополитическому положению и что они должны располагать специальным льготным режимом. Только как определить на практике глубину пограничного пространства?Должен ли льготный режим распространяться только на жителей пятикилометровой приграничной полосы, установленной в законе об охране государственной границы? Или же охватывать приграничные административные районы? Или, того больше, целиком субъекты федерации? Очевидно, что последний вариант нереален: российские края и области — огромные и разнообразные территории, которые нельзя целиком отнести к приграничным.

Решение этой проблемы — одна из основ пограничной политики. Вряд ли возможно учесть все извивы границ или найти исчерпывающий компромисс между интересами различных субъектов и разных видов деятельности. Для поиска оптимальных управленческих решений и разработки законодательных актов нужна объективная информация, отражающая всю сложность реальной картины.

Такую информацию призван дать, в числе прочего, анализ конкретной географической ситуации вдоль границы (линейное измерение) и изучение трансграничных потоков физических лиц, транспортных средств, грузов, энергии, загрязнителей, информации и т.д. (поперечное, точечное измерение).

Критериями для типологии границы по географической ситуации могут быть (по Колосову, Криндачу и Трейвишу):

• природные особенности — наличие на данном участке границы естественных препятствий;

• характер системы расселения с обеих сторон границы, что особенно важно для недавно возникших приграничных зон;

• «симметричность» расположения населенных пунктов, непосредственно прилегающих к границе (находящихся в пятикилометровой приграничной зоне);

• характер транспортной сети вблизи границы — число {плотность в расчете на единицу длины границы) автомобильных и железных дорог, пересекающих границу, в том числе с пограничны

2. Границы, государственное строительство,...

355

ми переходами; число (плотность) транзитных дорог, обеспечивающих кратчайший доступ из одного населенного пункта в другой через территорию соседней страны (частный случай — дороги, проходящие по линии границы). При этом следует различать дороги между двумя российскими поселениями через территорию соседней страны и, наоборот, дороги между двумя населенными пунктами, «секущие» границу. Конфигурация дорожной сети в немалой степени определяет ситуацию на данном участке границы.

На основе этих критериев выделяется два типа границы — с экстенсивным и интенсивным взаимодействием. П е р в ьI й из них включает глухие границы, проходящие по природным барьерам (например, по рекам, водоразделам); глухие без ясно выраженного природного барьера, разделяющего мало используемые территории (поля, леса и т.п.), и асимметричные, или полуглухие (в тех случаях, когда в приграничной полосе с одной стороны есть одиночный населенный пункт).

Второй тип можно подразделить на границы: с повышенным локальным взаимодействием (с обеих сторон границы находятся два одиночных населенных пункта, соединенных дорогой через линию границы); пересекающие единую полосу сельского расселения, расположенную на проходящей через границу транспортной оси, как правило, с пограничным переходом; пересекающие единую городскую систему расселения со многими дорогами, проходящими через границу, в том числе транзитными.

В связи с изменением геополитического положения России возросла нагрузка на пограничную службу, которая должна пропускать людские и транспортные потоки между бывшими союзными республиками. Российская пограничная статистика не в полной мере сопоставима с советской — изменились границы, изменилась и сетка пограничных округов. Тем не менее показательно, что в 1990 г. бывшую советскую границу пересекло 27,8 млн человек, а российскую в 1995 г. — уже 47,4 млн! Но и эта цифра, конечно же, намного занижена.

Поток людей и транспортных средств через границу нарастал лавинообразно, но весьма неравномерно во времени и пространстве. В наибольшей степени увеличилось число лиц, пересекших границу, — в 2,4 раза всего за пять лет. Это даже больше, чем рост потока через западную границу бывшего Союза, хотя и там он вырос значительно — в раза на участке

Раздел Политическая география

бывшего Западного пограничного округа (Белоруссия, Украина, Молдавия) и более чем в 1,5 раза — Прибалтийского.

Все это привело к еще большему доминированию в потоках людей западного направления, что ясно отражало внутриполитические сдвиги и изменения во внешнеполитической ориентации страны в западноевропейском и в целом западном направлении. На долю западных пограничных округов приходится свыше 9/10 лиц, пропущенных через границу.

Международное сотрудничество Очевидный путь решения пробле-и режим границ мы новых границ и пограничья —

сотрудничество между пограничными службами и приграничное сотрудничество в широком смысле. Речь идет об освоении новых российских границ — не только об их поэтапном обустройстве, но и урегулировании проблем, появившихся в результате трансформации советских административных границ в государственные и налаживании жизни населения приграничных территорий, выявлении их нового экономического потенциала, связанного с использованием пограничного положения, и проведении в этих целях специальной государственной пограничной политики.

Российская Федерация инициировала и подписала ряд много- и двусторонних соглашений о совместной охране границ с партнерами по СНГ.

Наиболее важные документы — Концепция и Соглашение о сотрудничестве в охране границ стран—участниц СНГ со странами, не входящими в Содружество, были приняты в мае 1995 г. президентами Армении, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Кир-гизстана, России и Таджикистана. Официальной целью российской политики было восстановление совместной системы охраны границ во главе с Объединенным командованием пограничных войск и совместными региональными командованиями, а также создание единого визового пространства и единого режима для граждан третьих стран. Однако Украина и Азербайджан не поддержали этих документов. Несколько позже Туркмения ввела визовой режим для граждан России и других стран СНГ.

К 2000 г. ситуация на ряде участков новой российской границы осложнилась. Афганские фундаменталисты — талибы захватили районы, непосредственно прилегающие к Таджикистану. В результате возросла угроза распространения боевых действий на территорию бывшего СССР, риска бесконтрольной транспортировки 356

2. Границы, государственное строительство,...

оружия и наркотиков, перемещения беженцев и нелегальных мигрантов из Афганистана и других третьих стран не только в Таджикистан, но и в другие страны Вызывают тревогу сообщения о том, что чеченские сепаратисты используют территории Грузии и Азербайджана, хотя их власти отрицают такие факты.

В 2000 г. Россия вышла из Бишкекского соглашения о безвизовом перемещении граждан в СНГ. В декабре 2000 г. по инициативе России введен визовой режим с Грузией. Вопрос о сохранении безвизового режима или его отмене РФ намерена отныне решать на двусторонней основе с каждой страной СНГ. Одна из причин — усиление контроля за перемещением рабочей силы. В целом режим границы для России — серьезный рычаг давления на ее соседей, миллионы граждан которых легально и нелегально работают на ее территории. Ясно, что если будет принято решение установить визовой режим на всех новых границах страны, то это потребует крупных вложений в пограничную инфраструктуру.

Наиболее радикальным и прогрессивным путем решения пограничных проблем было бы создание странами СНГ сначала таможенного, а затем в перспективе и экономического союза. Российское руководство пыталось сделать определенные шаги в этом направлении. Подписанный весной 1996 г. Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях между Россией, Белоруссией, Казахстаном и Киргизией предусматривает создание условий для свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и граждан четырех стран, а также гармонизацию их законодательств, совместную борьбу с организованной преступностью и международным терроризмом. Заключение тогда же Договора об экономическом союзе между Россией и Белоруссией ознаменовало новый этап в интеграции в этом «мини-СНГ». Впрочем, многие специалисты скептически оценивали перспективы реализации этих документов ввиду потерь российского бюджета из-за снижения таможенных поступлений. В любом случае формирование единого таможенного пространства протекает медленно, противоречиво и наталкивается на серьезные субъективные политические сложности. Имеются и существенные объективные проблемы, связанные с разными экономическими интересами партнеров, последствиями финансового кризиса 1998 г. и т.д. Поэтому таможенники вновь появляются то на одной, то на другой границе.

Тем не менее в октябре 2000 г. было принято решение о создании Евразийского экономического союза в составе пяти стран, входящих в Таможенный союз, что ознаменовало решимость их

357

Раздел!]. Политическая география

358

руководства активизировать его деятельность. Россия заявила о намерении сохранить безвизовой режим для его членов.

Приграничное сотрудничество может сыграть большую роль в адаптации приграничных районов России и других стран СНГ к их новому геополитическому положению. Региональные политические и экономические элиты приграничных областей с первых месяцев после распада СССР ошущали необходимость в поддержании хозяйственных и гуманитарных связей. Они заключали двусторонние договоры о сотрудничестве между администрациями регионов. В 1993 г. был создан Совет приграничных областей, включающий ныне 18 регионов России, Украины и Белоруссии, причем не только примыкающих к границе. С российской стороны — Белгородская, Брянская, Воронежская, Курская, Ростовская, Тульская области, а также Краснодарский край; с украинской — Донецкая, Запорожская, Луганская, Полтавская, Сумская, Харьковская, Черниговская области и г Севастополь, с белорусской ~ Гомельская, Могилевская и Витебская области. Их главы проводят регулярные совещания для обсуждения насущных вопросов.

Приграничные регионы претендовали на разделение полномочий с федеральным центром в регулировании внешнеэкономической деятельности на их территории и в сфере охраны государственной границы и экономических интересов государства, в частности на координацию деятельности пограничных и таможенных служб, право самостоятельно открывать временные пункты пропуска и, при согласовании с соответствующими органами, принимать решения о перемещении через границу машин, механизмов, материальных ресурсов, рабочей силы, необходимых для работ иа приграничных территориях в рамках двусторонних соглашений.

Большим успехом Совета явилось подписание 27 января 1995 г. Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о сотрудничестве приграничных областей. Соглашение обязывает стороны содействовать развитию сотрудничества между приграничными областями и устранять препятствия для перемещения товаров и услуг, произведенных за счет местных ресурсов и предназначенных для потребления на этих территориях. Главное — создать правовую инфраструктуру для укрепления прямых связей между предприятиями.

Таким образом, приграничное сотрудничество может стать локомотивом, который может вытянуть весь комплекс связей между исторически столь тесно связанными странами, и в определенной мере буфером, амортизирующим сложности отношений на межгосударственном уровне. В зарубежном мире накоплен богатый опыт

2. Границы, государственное строительство,...

359

приграничного который может быть использован

центральными и местными властями России.