ГЕОГРАФИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Основные понятия Государственное устройство стра-

ны тесно связано с ее административно-территориальным делением (АТД), так как и территориальные органы государственной власти и управления, и органы местного самоуправления (если они есть) действуют в границах определенных территориальных единиц.

Самоуправлением называется относительно независимая деятельность какой-либо общественной организации на основе правил (статуса, норм), принятых ее членами, совместным ведением ими общих для них дел, в том числе на основе собственного бюджета

Самоуправление основывается на определенных ценностях, передаваемых от поколения к поколению, и бывает двух типов:

• производственное, создаваемое коллективами, ведущими совместную деятельность и разделяющими некоторую политическую или иную программу;

• территориальное, если основой организации выступает территориальная общность людей или территориальный коллектив8, объединенный общими интересами, связанными с совместной жизнью и деятельностью в пределах территории с законодательно зафиксированными границами — административно-территориальной единицей (ATE) и, как правило, политической культурой, носителями которой является большинство из них.

s Под территориальным коллективом юристы понимают совокупность людей, постоянно проживающих на определенном территории, границы которой установлены государственным актом и в пределах которой действует избираемый ее населением орган государственной власти и общественного самоуправления |Тра-нин, 1984, с 10|.

411

Раздел II. Политическая география

Местное самоуправление — связующее звено между гражданским обществом и государством. Оно необязательно создается на всех уровнях: на некоторых из них функционируют только государственные органы. Местное самоуправление не является территориальным подразделением государства, хотя на многих этапах исторического развития и во многих странах, включая и Россию, правящие режимы хотели превратить его в полностью подконтрольные им придатки на местах.

В отличие от местного самоуправления, территориальные органы государственной власти подчиняются соответствующим органам административно-территориальной единицы (ATE) более высокого ранга или же центральным институтам (министерствам и т.п.); ими руководят назначаемые чиновники, а не представители населения.

Основа государственного устройства страны — административно-территориальное деление имеет обычно несколько иерархических уровней. Оценка оптимальности АТД зависит от принципиального политического выбора и характера местного самоуправления.

Если законодатель отдает приоритет представительству людей, личностей, а не территориальных общностей со специфическими для каждой из них интересами, то степень совпадения административных границ с реальным социальным членением пространства, их соотношение с системой расселения и т.п.

Не столь важны также четкость иерархии единиц АТД, размах их различий в людности и хозяйственном потенциале. Такой подход, в идеальной степени соответствующий теоретическим представлениям о гражданском обществе, возможен лишь при отсутствии межрайонных противоречий.

Обычно же А ТД должно выполнять более разнообразные функции.

• Обеспечение контроля центральных властей над местами, что предполагает сбор и передачу информации «снизу вверх» и приказов центра «сверху доступность мест из общегосударственного центра и региональных центров; противодействие консолидации сепаратистских и регионалистских сил, относительную легкость мобилизации сил и средств в случае военных действий и других чрезвычайных ситуаций и т.д.

• Обеспечение сбора налогов.

412

4. География административно-территориального деления...

• Размещение органов власти и государственного управления, соответствующего наилучшему выполнению двух первых функций.

• Обеспечение государственного регулирования разных сфер жизни общества.

• Стимулирование освоения новых районов.

• Территориальная организация государственных служб — санитарной, почтовой, пожарной и др.

• Организация деятельности муниципального хозяйства.

• Формирование основы демократического местного самоуправления.

• Обеспечение представительства мест в центральных законодательных и представительных органах (единицы АТД обычно служат основой для распределения депутатских мандатов и нарезки сети избирательных округов и т.п.).

Очевидно, что последние две функции находятся в противоречии с первыми четырьмя. Выполнение этих функций требует, чтобы А ТДосновывалось на узловом районировании, структурах типа «центр— периферия». Поэтому важное значение приобретают строгость иерархии единиц АТД, пропорции между ними в численности населения и экономическом потенциале.

Единицы АТД в унитарных государствах не должны быть настолько крупными и сильными, чтобы оспаривать прерогативы центра. Не случайно, например, в бывших «малых» союзных республиках (Латвии, Азербайджане и др.) в советское время не было областей, хотя, скажем, Гянджа (бывший Кировобад) вполне мог бы стать, как и до революции, областным центром. Б то же время число единиц АТД не может превышать некоего порога, за которым управление теряет свою эффективность; число единиц первого порядка практически ни в одной стране не превышает 50-55. Большую роль для АТД играет баланс местных интересов.