Этапы развития политико- и административно-территориального деления в советский период

Вполне понятно, что к началу ХХ в. «царское» АТД во многом не удовлетворяло требованиям времени. Назрели крупные изменения, реализованные уже в советский период. Эволюция АТД стала результатом борьбы между сторонниками территориального и отраслевого управления и представляло собой чередование новых волн укрупнения и дробления регионов.

Его теоретической основой стала господствовавшая долгие годы идея о том, что оптимальное АТД должно основываться на иерархии объективно существующих экономических районов разного порядка. Предполагалось, что в этом случае будут созданы лучшие условия для управляемости территории и удобства для людей. Таким образом, еще задолго до появления трудов западных географов советские специалисты, хотя и в иной форме, фактически пришли к идее совмещения административных границ с рубежами пространства деятельности населения. Достичь этого, однако, по многим причинам не удалось.
Зато в советском АТД была полностью реализована концепция руководящей роли коммунистической партии во всех сферах общественной жизни. Поэтому оно приняло, по выражению Л.В. Смир- нягина, тотальный характер: большинство государственных и общественных структур строилось в соответствии с иерархией АТД и партийных комитетов: область (край, автономная республика) — город — район. Понятно, что общество легче контролировать из «естественных» или специально создаваемых в районах нового освоения административных центров, роль которых усилилась в ходе индустриализации. Был взят курс на сращивание государственной власти с общественным самоуправлением в лице советов, которые становились посредниками между наркоматами, центральной властью и населением. В административном районировании принимались во внимание также этническая структура расселения и политические соображения — наличие городских, особенно промышленных центров, призванных играть руководящую роль по отношению к сельской местности.
585
Первый этап (с 1917 г. примерно до 1924 г.) развития советского АТД и местной власти был ознаменован прежде всего формированием большинства национально-государственных образований. Это было время многочисленных слияний и новых разукрупнений только что созданных республик. В 1924 г. вместо уездов был учрежден район как базовая административная единица, через которую должна была осуществляться «диктатура пролетариата» — руководство всей жизнью общества. Одновременно происходило постепенное разукрупнение царских губерний путем выделения промышленных областей и регионов с преобладанием национальных меньшинств или этнически пестрым населением. Старые губернии сосуществовали с советскими областями.
Второй этап (1924—1930) характеризовался попыткой создания крупных краев на основе экономических районов. На Урале из пяти прежних губерний была образована Уральская область, делившаяся на 16 округов, 205 районов и 984 волости. Северный Кавказ был объединен в границах края, делившегося на 7 автономных областей и 15 округов. К 1926 г. уже вполне сформировалась система партийногосударственного руководства территориями через систему местных советов, которые получили свои бюджеты. В январе 1929 г. постановлением ВЦИК все еще остававшиеся к тому времени губернии были ликвидированы и преобразованы в края и области. Всего в районах с относительно однородным русским населением было создано 6 крупных областей, по территории значительно превышающих нынешние, а в районах, включавших более или менее компактные ареалы национальных меньшинств — 7 краев, подразделявшихся на АССР, автономные области и области. Некоторые АССР составляли особые государственные образования.
В том же году Сталин фактически совершил государственный переворот, в результате которого окончательно утвердился режим его единоличной власти. Он опасался чрезмерного влияния руководителей столь крупных и экономически мощных регионов, как, скажем, Урал. Кроме того, при столь обширных и поэтому более самостоятельных АТЕ труднее было аккумулировать в центре средства, необходимые для форсированной индустриализации.
Поэтому третий этап, длившийся с 1930 г. до начала Великой Отечественной войны, стал периодом централизации власти, моби-
586.
лизации средств для реализации амбициозных планов развития тяжелой и военной промышленности, укрепления отраслевого принципа управления и, соответственно, разукрупнения краев. Именно на этом этапе была образована большая часть ныне существующих российских областей. Эти изменения шли постепенно, но определенный их этап ознаменовало принятие в 1936 г. новой Конституции, которая предусматривала в РСФСР 17 АССР. Ею было упразднено в РСФСР 7 краев, взамен которых учреждено много областей.
Кардинальные изменения происходили и на более низких уровнях АТД. В 1930 г. было решено отказаться от округов и заменить их районами (кроме малонаселенных отдаленных территорий). Одновременно районы были разукрупнены. В том же 1930 г. были приняты постановления ЦИК СССР, во многом определившие современную структуру местной власти в России. Советы в городах с населением более 50 тыс. и в некоторых менее крупных, но важных центрах обрели самостоятельность и были подчинены непосредственно республиканским ЦИК, краевым или областным исполкомам. В некоторых случаях сельский район сохранялся, но подчинялся городскому совету, в других сохранялись и городской, и районный советы, причем городской подчинялся районному.
Четвертый этап (1941—1957/58) стал временем крупных изменений для многих национально-государственных образований, связанных с депортацией их титульного населения сталинским режимом (1941— 1944), ликвидацией части из них (Крымской и Чечено-Ингушской АССР), преобразованием или изменением границ других. Это был также период новых разукрупнений областей.

Так, после депортации чеченцев и ингушей весь город Орджоникидзе (Владикавказ), до войны бывший единственной в Советском Союзе общей столицей Северной Осетии и Чечено-Ингушетии, вместе с прилегающим к нему Пригородным районом, был передан Северной Осетии.
В 1957 г. репрессированные народы были реабилитированы, и им было разрешено возвратиться на родину. Однако территориальная реабилитация была далеко не полной. Не была восстановлена государственность немцев Поволжья и крымских татар, а границы восстановленных автономий не везде совпали с довоенными, что послужило причиной острых конфликтов в постсоветский период, например, между Северной Осетией и Ингушетией по поводу Пригород-
587
ного района близ Владикавказа. Населенные чеченцами-ауховцами Хасавюртский и Новолакский районы, ныне входящие в Дагестан, куда были насильственно перемещены лакцы, в 1999 г. стали ареной войны между вторгшимися туда чеченскими формированиями и федеральными войсками.
Четвертый этап отмечен также дальнейшим разукрупнением российских областей и укреплением вертикали управления, особенно в годы войны. В 1943—1944 гг. в РСФСР было создано 14 новых областей. В 1954 г. образовали сразу 5 областей (Арзамасскую, Балашов- скую, Белгородскую, Каменскую и Липецкую). Однако уже в 1957 г. Арзамасская, Балашовская, Каменская, а также Великолукская области были ликвидированы, поскольку их центры оказались слишком слабы, чтобы выполнять функции областной столицы. В отличие от них, в Липецке именно в эти годы развернулось строительство крупнейшего металлургического комбината, что резко ускорило его рост. Успешно развивался и Белгород. Тогда же, в 1952—1953 гг., был поставлен опыт с введением областного деления в Татарии и Башкирии (а также в ряде союзных республик), но новорожденные области оказались слишком малы, и их быстро упразднили. В 1956 г. стала самостоятельной Камчатская область с Корякским АО.
Главным содержанием пятого этапа (1957/58—1965) стал хрущевский эксперимент с совнархозами (советами народного хозяйства). Перекосы в социальной сфере заставили руководство страны вновь задуматься о преимуществах территориального принципа управления и децентрализации некоторых полномочий, что должно было способствовать оживлению производства товаров народного потребления, услуг и в целом подъему уровня жизни. Совнархозы были образованы сначала в границах экономических районов для управления крупной промышленностью и строительством (до 1962 г.), что стало новой попыткой реализации идеи сближения экономического и административного районирования. В ведении совнархозов находились предприятия, дававшие 3/4 всей промышленной продукции страны. Затем из ведения совнархозов было изъято крупное строительство, и они были разукрупнены. Практически все республики, края и области имели свои совнархозы. Однако страна вновь начала отставать в развитии важнейших отраслей промышленности, без которых нельзя было добиться военного

588.
паритета с Западом — химической, электронной. Потребовалось новое напряжение усилий, концентрация средств, возможные в то время только в условиях отраслевого управления. Сменилось руководство страны, и эксперимент с совнархозами был прекращен. Он, однако, практически не был связан с изменением числа и границ АТЕ первого порядка.
На этом же этапе продолжалось начатое несколько ранее, в 1954 г., укрупнение районов, число которых сократилось в 2,4 раза. В сельской местности в результате коллективизации реальными хозяевами стали не сельсоветы, а колхозы и совхозы, главные и часто единственные работодатели и распорядители финансовыми и материальными ресурсами. Волна укрупнения колхозов вполне закономерно вызвала и кампанию по укрупнению сельсоветов.
На шестом этапе (1965 — конец 1980-х гг.) АТД в целом стабилизировалось. Укреплялся отраслевой принцип управления. В РСФСР корректировки вносились только во внутрирегиональное административное деление: непрерывно увеличивалось число районов. Края и области РСФСР, сохраняющиеся и в современной России, по сравнению с царскими губерниями мельче, особенно в европейской части. Ядро ряда областей Центральной России входило в состав древних княжеств и республик, сложившихся вокруг исторических городов, ставших позже губернскими, а в советское время — областными центрами — Твери, Смоленска, Рязани, Владимира, Ярославля, Нижнего Новгорода, Великого Новгорода, Пскова, Калуги и Костромы. На востоке страны население большинства городов резко выросло, и они стали областными и краевыми центрами только в советское время. Напротив, старейший исторический и политико-административный центр Сибири — Тобольск уступил функции регионального центра Тюмени3. В конце 1980-х гг. РСФСР делилась, помимо регионов, на более чем 1830 административных районов, 1030 городов, около 400 городских районов, 2200 поселков городского типа и более чем 23 тыс. сельских советов.
Жесткая вертикальная система руководства экономикой входила во все большее противоречие с задачами комплексного и сбалансированного развития регионов, рационального использования при-

Туровский РФ. Политическая регоналистика. — М., 2006.

589
родных, материальных и трудовых ресурсов, подъема уровня жизни граждан, охраны окружающей среды. Хозяйство было ориентировано на достижение оптимальных условий деятельности отдельных отраслей, а не общества в целом. Финансовая база местных советов оставалась ограниченной и не менялась на протяжении десятилетий: так, доля всех самостоятельных местных бюджетов в государственном бюджете СССР на протяжении десятилетий составляла около 17-18%.

<< | >>

↑

Источник: Алексеев, А. И.. Россия: социально-экономическая география: учеб. пособие. 2013

Еще по теме Этапы развития политико- и административно-территориального деления в советский период:

- География - Землеведение - История Земли -