6.3. Проблемы реформирования территориальной организации местного самоуправления

Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 12 определял, что территории муниципальных образований — городов, поселков, ста- ниц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, перечень возможных видов муниципальных образований оставался открытым, а порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ должны были урегулировать законодатели субъектов Российской Федерации.

Однако во второй половине 1990-х годов лишь в немногих субъектах Российской Федерации была создана качественная законодательная база, позволяющая на демократической основе, четко и без сбоев решать проблемы территориальной организации местного самоуправления. Кроме того, законодательные акты ряда регионов грубо нарушали конституционный статус местного самоуправления, что фактически делало их неприменимыми на практике, то есть приводило к пробелам в законодательной базе.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 года был закреплен важный принцип — повсеместность осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Было также установлено, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Однако отсутствие в федеральном законе должной детализации не позволяло без коллизий и споров реализовывать эти принципы, находить правильные решения встречающихся на практике проблем.

Федеральный закон от 4 августа 2000 года № 107-ФЗ, принятый Государственной Думой по инициативе Президента Российской Федерации, внес в статью 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение, согласно которому территории муниципальных образований должны устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а не только законами субъектов Российской Федерации, как это определяла прежняя редакция закона. Логичным продолжением линии, обозначенной в Законе от 4 августа 2000 года, могла бы стать разработка федерального законодательного акта о территориальных основах местного самоуправления в Российской Федерации, в котором были бы закреплены общие принципы и условия установления границ муниципальных образований и определены полномочия субъектов Российской Федерации по их развитию и конкретизации.

Этот акт мог бы иметь форму новой редакции главы 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» или отдельного федерального закона. Однако ни в 2000, ни в 2001 году такого продолжения не последовало, в Государственную Думу не вносились законопроекты, в которых была бы сделана попытка системно и комплексно решить проблемы территориальной организации местного самоуправления. Это свидетельствовало об отсутствии у федеральной власти четкого плана решения этих проблем организации и единых подходов к совершенствованию института местного самоуправления в целом.

Принятый еще в 1996 году Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»91 не мог служить актом, полноценно реализующим соответствующие полномочия законодательной власти Российской Федерации. Этот закон позволил решить на практике ряд проблем, в частности обеспечить формирование органов местного самоуправления на тех территориях, где они не были созданы в должные сроки. Однако нельзя было признать корректным определение территорий муниципальных образований через механизм проведения выборов. При правильном подходе формированию представительного органа местного самоуправления первого созыва должно предшествовать властное решение о создании муниципального образования или о его реорганизации. Этим решением должны быть определены границы нового муниципального образования и решены иные вопросы, отсутствие ответов на которые может породить споры и прочие проблемы на практике. Динамичные изменения демографической карты территорий, расположения объектов, способных давать доходы бюджету, а также других экономических факторов обусловливали невозможность исходить из принципа незыблемости границ, в которых ранее существовали местные Советы.

Нечеткость законодательства, регулирующего территориальные основы местного самоуправления, не раз вынуждала Конституционный Суд Российской Федерации выполнять несвойственную ему функцию — восполнять пробелы в законах. В ряде решений Конституционным Судом были сделаны выводы нормативного характера, которые нуждались в системной кодификации и развитии в нормативной ткани законодательства. К таким выводам можно отнести следующие: •

определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации (Постановление от 24 января 1997 года по «удмуртскому делу»92); •

в субъекте Российской Федерации не может устанавливаться закрытый перечень видов муниципальных образований, исключающий их образование в иных поселениях (см. там же) и на более низких территориальный уровнях (Постановление от 15 января 1998 года по «делу Республики Коми»93); •

система органов государственной власти субъекта Российской Федерации может включать не только высшие, но и территориальные органы, последние могут создаваться лишь на территориях, являющихся административно-территориальными единицами субъекта Российской Федерации (Постановление от 24 января 1997 года по «удмуртскому делу»), на иных территориях публичная власть должна иметь форму местного самоуправления (Постановление от 30 ноября 2000 года по «курскому делу»94 и другие акты); •

любое изменение территориальных основ местного самоуправления не должно приводить к его полному упразднению на определенной территории (Постановление от 30 ноября 2000 года по «курскому делу»); •

как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования (там же); •

органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе по своему произвольному усмотрению и вопреки волеизъявлению населения ограничивать выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление (там же); •

при изменении территорий местного самоуправления органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе без учета мнения населения соответствующих территорий прекратить полномочия органов местного самоуправления ранее срока, на который те были избраны. Наиболее адекватной формой учета мнения населения является референдум, который должен быть проведен по требованию населения в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления (Постановление от 24 января 1997 года по «удмуртскому делу»).

Легко увидеть диалектические противоречия между различными выводами Конституционного Суда Российской Федерации. Более того, давая ответ на некоторые вопросы, поставленные практикой, эти выводы одновременно усложняли стоящую перед правоприменителем задачу нахождения решений, соответствующих разнородным правовым предписаниям.

Если правосубъектность муниципального образования основана не на волеизъявлении местного населения, а на воле государства, выраженной и за- крепленной в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации, то почему региональный законодатель лишается свободы усмотрения в выборе территорий осуществления местного самоуправления (то есть возможности учета не только пожеланий населения, но и объективных факторов: наличия доходной базы местных бюджетов, социальной инфраструктуры, иных критериев рациональной организации публичной власти)? Если в субъектах Российской Федерации не должен устанавливаться закрытый перечень видов муниципальных образований, то можно ли без пробелов урегулировать процедуру их образования и упразднения, разграничить предметы ведения и источники доходов бюджетов муниципальных образований различных видов? Перечень подобных вопросов, имеющих практическое значение, был достаточно велик.

Восполнять пробелы в законодательстве был вынужден и Верховный Суд Российской Федерации. Так, в соответствии с одним из его выводов (которому следовала судебная практика), если устав района не предусматривал создания двухзвенной системы органов местного самоуправления и появления внутрирайонных муниципальных образований, то выборы в органы местного самоуправления населенных пунктов, которые не приобрели статуса муниципальных образований в соответствии с уставом района, не могли быть назначены в судебном порядке95. С практической стороны этот вывод был резонен, но он плохо согласовывался с положением Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Вряд ли, по смыслу данной нормы, это право исчерпывалось участием в местном самоуправлении районного уровня. Кроме того, вопрос о наличии у сельского поселения статуса самостоятельного муниципального образования должен был решаться законом субъекта Российской Федерации, а не уставом района. Ответы на эти и многие другие значимые вопросы, которые, по логике, должны были следовать непосредственно из текста федерального закона, фактически определялись складывающейся судебной и административной практикой.

Требование учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, установлено статьей 131 Конституции Российской Федерации. Однако «учет мнения» не означает принятия решения о границах муниципального образования самим населением. Многие возникающие на практике проблемы были обусловлены тем, что Федеральный закон от 28 августа 1995 года не давал ясного ответа на вопрос, насколько обязательно это мнение для тех органов, которые принимают оконча- тельное решение, не содержал в себе правовых механизмов, отражающих необходимый баланс воли местного населения и воли государства.

Пункт 2 статьи 13 указанного федерального закона устанавливал, что изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. При этом опять-таки не было ясности в том, что такое «соответствующая территория». Если, например, в черту крупного города включается небольшой пригородный поселок, ранее входивший в состав соседнего сельского района, то есть меняется граница между двумя муниципальными образованиями — городом и районом, то мнение населения какой территории следовало учитывать — города, района или поселка? Множество подобных вопросов не находило единообразного решения в правоприменительной практике.

Одна из причин перечисленных проблем заключалась в том, что в соответствии с пунктом «в» статьи 71 и частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации регулирование прав граждан на местное самоуправление и ограничение этих прав в конституционно значимых целях могут осуществляться лишь федеральными законами, но не законами субъектов Российской Федерации, на что неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации. Таким образом, чрезмерная лаконичность Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в вопросах определения территорий местного самоуправления объективно не могла быть компенсирована нормотворчеством субъектов Российской Федерации.

Восполнение имеющихся в праве пробелов, системное обобщение выводов Конституционного Суда и иной правоприменительной практики в сфере территориальной организации местного самоуправления было возможно только путем развития федерального законодательства о местном самоуправлении.

Концепция реформирования территориальной организации местного самоуправления, разработанная комиссией, созданной при президентской Администрации, впервые была озвучена весной 2002 года. Было заявлено, что задачами такого реформирования являются приближение местного самоуправления к населению и обеспечение эффективности деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения и осуществлении от- дельных государственных полномочий. На всей территории страны предлагалось ввести двухуровневую модель местного самоуправления, соответствующие типы муниципальных образований были названы муниципалитетами и муниципальными округами. Предполагалось разграничение федеральным законом компетенции двух уровней муниципальных образований и соответственно доходных источников бюджетов.

Такие предложения имели революционный характер, поскольку двухуровневая модель местного самоуправления в 2002 году существовала лишь в четверти субъектов Российской Федерации. В предшествующие периоды становления и развития местного самоуправления кардинальная административно- территориальная реформа не проводилась. Сформулированные весной 2002 года предложения скорее можно было оценить как интуитивные, в определенной степени — волюнтаристские, чем как основанные на глубоком расчете всех факторов, в первую очередь экономических. Таков стиль реформ всех последних лет.

Работа над проектом новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» велась рабочей группой, сформированной, как уже отмечалось, президентской Администрацией, с июля по декабрь 2002 года. В 2003 году работа над законопроектом была продолжена в Государственной Думе. Перед его рассмотрением во втором чтении в профильный комитет Государственной Думы поступило около шести тысяч поправок. В итоге была предложена типология муниципальных образований, включающая: городские и сельские поселения (нижний уровень), муниципальные районы (верхний уровень, объединяющий несколько поселений), городские округа (городское поселение, не входящее в состав муниципального района и обладающее компетенцией поселения и района), а также внутригородские территории городов федерального значения.

В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были определены критерии установления границ муниципальных образований, порядок изменения этих границ, механизм преобразования муниципальных образований различных видов. Для построения новой модели организации местного самоуправления в тех регионах, где существовавшие до этого модели не соответствовали новым требованиям, был предусмотрен переходный период.

Последствия предлагаемых нововведений может показать лишь время. В первую очередь это касается территориального переустройства местного самоуправления. Такое переустройство потребует немало сил, средств и времени, при этом положительный эффект административно-территориальной реформы пока неочевиден. Установление федеральным законом принципов тер- риториальной организации местного самоуправления было насущной необходимостью, однако полезность унификации моделей такой организации на всей территории Российской Федерации остается сомнительной.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 28 августа 1995 года предоставлял субъектам Российской Федерации право самостоятельно определить уровень, на котором создаются муниципальные образования, исходя из специфики того или иного российского региона, социально-экономических условий, особенностей решения государственных и местных задач на тех или иных территориях, а также на основе учета мнения местных коллективов, составляющих первооснову муниципальной власти. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил допустимость такого решения и указал в целом ряде своих актов, что определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации. Как указал Конституционный Суд, это должно способствовать приближению органов местного самоуправления к населению и решению на должном территориальном уровне всего комплекса вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не будет препятствовать решению вопросов, которые выходят за местные рамки и по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти96.

На основе Конституции Российской Федерации и указанного федерального закона в российских регионах были выстроены схемы территориальной организации местного самоуправления, соответствующие специфике этих регионов и позволяющие оптимально решать социально-экономические задачи, соответствующие компетенции муниципальной власти. Схемы эти, естественно, получились разными, поскольку очень сильно разнятся географические, климатические, демографические, экономические и иные условия в различных регионах Российской Федерации. Причем для нахождения оптимальных схем потребовался не один год, надо было постоянно соотносить нормативные модели с реальными нуждами. На эти схемы была ориентирована существующая на местах социальная инфраструктура, исходя из этих схем решалась важнейшая задача кадрового обеспечения органов местного самоуправления, строились бюджетные и иные отношения между различными уровнями публичной власти.

Многообразие моделей территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации явилось реальным воплощением консти- туционных принципов осуществления местного самоуправления в поселениях и на иных территориях с учетом исторических и иных местных традиций и самостоятельности населения в выборе организационно-правовых форм местного самоуправления. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует отказаться от этого многообразия, от уже проверенных практикой схем в пользу унифицированной двухуровневой модели. В некоторых регионах России местному самоуправлению придется подстраиваться под модель, оптимальность которой, повторим, неочевидна.

Конечно, были и так называемые неблагополучные регионы, где становление системы местного самоуправления неоправданно затянулось, где потребовались вмешательство федерального законодателя и активные действия судебной власти для того, чтобы назначить выборы в органы местного самоуправления. Однако на момент принятия новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» эти проблемы в основном уже остались в прошлом. Даже в тех субъектах Российской Федерации, где становление системы местного самоуправления в силу объективных причин, региональной специфики идет непросто, уже наметился позитивный процесс наполнения реальным содержанием права граждан на осуществление местного самоуправления.

Кроме того, если посмотреть статистику, соотнести число случаев, когда определение территорий осуществления местного самоуправления обеспечивалось посредством принятия судебных решений, и число случаев, когда установление территорий муниципальных образований шло «мирным путем» — через нормотворческую деятельность субъектов Российской Федерации, то в целом получается достаточно благополучная картина. Второй вариант превалировал при определении существующей территориальной организации местного самоуправления в российских регионах, что касается первого, то в процентном соотношении он составлял редкое исключение. И это при том, что правом судебного обжалования решений, определяющих территориальную организацию местного самоуправления, обладал каждый житель соответствующих территорий.

Во многих субъектах Российской Федерации был организован учет мнения населения при выборе или смене модели территориальной организации местного самоуправления. Не следует думать, что граждане не понимали той простой истины, что схема осуществления местной публичной власти обязательно должна соответствовать имеющимся возможностям вести местное хозяйство, обеспечивать соразмерные доходы и расходы местного бюджета, формировать достаточную для решения социальных задач муниципальную собственность.

В качестве примера можно рассмотреть весьма типичный для российской провинции случай: в райцентре проживает 60-80% жителей всего района и собирается 90-100% доходов районного бюджета. Сомнительно, что жители деревни в составе этого района будут приветствовать идею создания на базе их населенного пункта или даже группы подобных населенных пунктов самостоятельного муниципального образования со своим бюджетом и муниципальной собственностью. Эта собственность будет лишь на бумаге, в действительности ей неоткуда взяться, как и доходам бюджета. Жителей деревни скорее устроит осуществление местного самоуправления в составе общерайонного муниципального образования, где будет возможность обеспечить бюджетное выравнивание и единые социальные нормативы. А внутридеревенские вопросы вполне мог бы решать староста, назначаемый районной властью по согласованию с сельским сходом или органом территориального общественного самоуправления. Зачем же в этом случае навязывать людям нежизненную схему «двухэтажного» местного самоуправления? Ведь иллюзорность такого «самоуправления» очевидна.

Увы, непроработанность предложений о введении единой для всей России схемы территориальной организации местного самоуправления и порядке внедрения этой схемы — не единственный недостаток новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». И с правовой, и с сущностной стороны сомнителен сам концептуальный подход, предполагающий возможность всеобъемлющего урегулирования федеральным законом порядка организации и осуществления местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, оно осуществляется с учетом сложившихся в той или иной местности исторических условий и местных традиций. Общие принципы организации местного самоуправления должны устанавливаться федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, вопросы местного самоуправления относятся именно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Российской Федерации, ни в исключительной компетенции ее субъектов97.

Еще на стадии обсуждения концепции новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представители регионов и муниципальных образований, высказывая веские и конкретные аргументы, предупреждали, что попытка «при- чесать» местное самоуправление по всей России «под одну гребенку» может привести к тотальной неэффективности этого важнейшего социального института. Некоторые предложения были учтены при доработке законопроекта, в частности, более «мягкими» стали «переходные» положения, устанавливающие сроки и порядок перехода на новую модель территориальной организации местного самоуправления. Тем не менее в ходе реализации положений нового федерального закона еще не раз может потребоваться коррекция выбранных нормативных решений. Главным императивом при этом должно быть обеспечение интересов жителей муниципальных образований, а не поспешное воплощение в жизнь абстрактных теоретических схем.