г) Политическая организация Британского Содружества Наций (Commonwealth)
Библиография. A. Berfiedale Keith, Imperial unity and the Dominions, Oxford, 1916; С. H. T u p p e r, Treaty-making powers of the Dominions, «Journal of the Society of comparative Legislation», new series, vol.
XVII, 1917, p. 5 et seq.; H. Duncan Hall, The British Commonwealth of Nations, London, 1920; L. Oppenheim and R. I. Roxburgh, International Law, vol. I, §94a and 94b ; J. B. Scott, Autonomy and federation within empire; the British sefl-goveming Dominions, Washington, 1921; М. M. Lewis, The international status of the British self-governing Dominions, «British Year-Book of International Law», vol. Ill, 1922—192-3, p. 21 et seq.; Idem. The Treaty-making Power of the Dominions, ibid., vol. VI, 1925, p. 31 et seq.; M. Nathan, Dominion-'status, «Transactions of the Grotius society», vol. VIII, London, 1923, p. 117 et seq.; H. R о 1 i n, La situation juridique des Dominions, «Revue de dr. intern, et de leg. сотр.», 3e serie, vol. IV, 1923, p. 195 et seq.; К. H e с k, Der Aufbau des britischen Reiches. Berlin—Leipzig, 1927 4 Автономия, не только административная, но и политическая, некоторых наиболее значительных английских колоний вступила в решающую фазу своего развития в 1840 году, когда сначала в Канаде, а затем в Австралии и Новой Зеландии и т. д. был введен принцип ответственности правительств перед соответствующими парламентами, тогда как раньше исполнительная власть в каждой отдельной колонии принадлежала губернатору, назначавшемуся короной, которому помогал исполнительный совет, назначаемый самим губернатором и ответственный перед ним, а не перед избираемым законодательным собранием. Однако до 1914 года участие доминионов, а также Индии в отношениях международного характера было довольно ограниченным. Все политические вопросы и заключение договоров политического характера оставались исключительно прерогативой империи. Иногда доминионы получали полномочие вести переговоры о заключении собственных торговых договоров, но обычно при участии и под контролем империи. Так, переговоры о торговом договоре между Францией и Канадой в 1907 году велись исключи- britanniques en droit constitutionnel et en droit international, Paris, 1928; F. Berber,. Die Rechtsbeziehungen der Britischen Dominions zum Mut- terland (диссертация), Ansbach, 1929; A. B. Keith, The Sovereignity -of the Briiish Dominions, London, 1929; R. К e m p e, Das britische Welt- reich als volkerrechtliche Organisation (диссертация), Augsburg, 1929; S. Krautkopf, Die Gestaltung des britischen Weltreichs nach den jungsten Reichskonferenzen, Leipzig, 1930; R. К 1 a r n e r, Die Stellung der Dominions beim Abschluss volkerrechtlicher Vertrage im Britischen Weitreich (диссертация), Leipzig, 1931; G. Lo Verde, Rapporti di -diritto dei Dominions con la Gran Bretagna e loro posizione nel diritto inter- nazionale, Palermo, 1931; F. M a n n, La posizione dei Dominions e -deli’India nel Commonwealth britannico, Roma, 1931; H. W a 1 t e r, Die Stellung der Dominien im Verfassungssystem des Britischen Reiches im Jahre 1931, Leipzig, 1932; H. M enzel, Entwicklung und Theorie des British Commonwealth of Nations, «Ztschr. f. off. Rechb, Bd. XII, 1932, J\r2 5 (представляет интерес в особенности с точки зрения сравнения предмета с германской теорией об объединении государств. Автор заключает, что Британское Содружество Наций есть «союз государств в форме реальной унии». Доминионы суверенны и ограниченны в своей правоспособности только ввиду их участия в конфедерации). F. А р е 1 t, Das Britische Reich als volkerrechtsverbundene Staatengemeinschaft, Leipzig, 1934. Всякая юридическая зависимость доминионов от Великобритании прекратилась, поэтому Британская империя утратила государственное единство. Ныне существует лишь «сообщество государств» на договорной основе, или сообщество международного права, основанное на соглашении, которое имеет довольно ограниченное содержание и некоторыми своими сторонами напоминает реальную унию, а другими — персональную унию или конфедерацию. В общем итоге — это союз государств на основе международного права. Положение смелое, но серьезно обоснованное и опирающееся на широкое знание фактов и литературы. A. S с h u 1 е, Die Reichskonferenzen des Britischen Weltreichs (Betrachtungen zur Konferenz von 1937), «Ztschr. f. ausl. off. Recht und Volkerrecht», Bd. VII, 1937, № 4; согласно автору, Британское Содружество ныне есть союз разных и более не основывается на узах зависимости. Конференции не имеют никакой власти над членами союза, они — органы сотрудничества, постановления которых становятся обязательными лишь при решении полномочных парламентов. R. В. Stewart, Treaty-making procedure in the British Dominions, «Am. Journ. Int. Law», 1928, №3; А. В. E 1 k i n, De la competence du Canada pour conclure les traites internationaux. Etude surle statut juridique •des Dominions britanniques, «Rev. gen. dr. int. public», 1938, весьма серьезное исследование, основанное непосредственно на источниках; поводом к его написанию послужило мнение юридического комитета Тайного совета короля по апелляции Высшего суда Канады. В этом исследовании рассматривается весь вопрос о международно-правовом положении доминионов, и в частности Канады, в особенности о том, что касается их права заключать договоры. R. М а е m е с k е, Die rechtliche Stellung der britischen Dominions beim Abschluss in tern at ion a ler Vertrage. Ein Beitrag zur Untersucnung der Rechtsprobleme der britischen Staaten- gesellschaft, Leipzig, 1938, автор, по-видимому, поддерживает главным образом то положение, что доминионы правоспособны заключать договоры ае только с третьими государствами, но и inter se. тельно представителями Канады, но самый договор был последними подписан в Париже совместно с британским послом. Во избежание подобного вмешательства со стороны империи канадское правительство для заключения соглашений обращается к посредничеству иностранных консулов в Оттаве, не прибегая к заключению договоров в собственном смысле. Торговые соглашения такого рода были заключены в 1910 году с Италией и Германией. Кроме того, в заключенные империей торговые договоры нередко вносились оговорки, сохранявшие за отдельными доминионами как право присоединиться к договору, так и право отказаться от участия в нем, тогда как самый договор сохранял силу для других государств, входящих в состав империи. С формальной точки зрения.4рльшее значение имеет тот факт, что представители доминионов наряду с представителями империи принимали участие в международных конференциях административно- технического характера, например в конференции Всемирного почтового союза в 1906 году, в конференции по вопросам радио и телеграфа в 1912 году, в конференции по спасанию на водах человеческих жизней в 1913 году и т. д. Заслуживает внимания также обстоятельство, что Австралия в 1900 году и Канада в 1910 году создали свои департаменты иностранных дел. Но главную, если не единственную задачу этих департаментов составляет регулирование отношений доминионов с прочими частями империи. Все сказанное выше в основном относится также к Индии. Значение, приобретенное доминионами в ходе разразившейся европейской войны, вызвало заметные изменения в их конституционном положении, которые подготовили путь к дальнейшим, еще более важным изменениям, касающимся их международного статуса. Участие доминионов в войне привело к необходимости их участия в обсуждении и руководстве имперской политикой. С этой целью в 1917 году были созданы Имперский военный кабинет (Imperial. War Cabinet) и Имперская военная конференция (Imperial War Conference); в состав первого входили пять членов британского военного кабинета и первые министры доминионов, председательствовал первый министр Соединенного Королевства; во вторую входили представители колоний и определенное число министров Соединенного Королевства, собиралась она под председательством государственного секретаря по делам колоний. Имперский военный кабинет занимался вопросами ведения войны и важньши политическими вопросами, связанными с войной. Конференция имела дело с прочими вопросами, касавшимися империи в целом, а также вопросами, связанными с войной. В обоих органах представители доминионов принимали, участие на основе полного равенства с членами британского военного кабинета и с министрами Соединенного Королевства. Особое значение для международного права имеет резолюция, принятая в 1917 году Имперской военной конференцией и рекомендующая созвать по окончании войны специальную имперскую конферен- -цию для изучения вопросов преобразования конституционных взаимоотношений между различными частями империи на основе- их автономии, равенства и совместного участия в международной политике и в международных отношениях (резолюция № 9^ 1917). Следствием всего изложенного было непосредственное участие- доминионов, а также Индии в мирной конференции, а затем и. в подписании договоров. Для понимания международного положения этих политических образований небесполезно воспроизвести одно место из преамбулы Версальского договора относительно состава представительства Британской империи: «... с этой, целью Высокие Договаривающиеся Стороны, представленные- следующим образом: Его Величество король Соединенного Королевства Великобритании и Ирландии и британских владений за морями, Император Индии: Достопочтенным Давидом Ллойд Джорджем, членом Парламента, и т.
д. И за Доминион Канады: Почтенным Чарльзом Джозефом Догерти, и т. д. За Австралийский Союз: Достопочтенным Вильямом Морисом Хьюзом, и т. д. 3La Южно-Африканский Союз: Достопочтенным генералом Луи Бота, и т. д. За Доминион Новой Зеландии: Достопочтенным Вильямом Фергюсоном Массеем, и т. д. За Индию: Достопочтенным Здвином Самуэлем Монтегю, и т. д...S'- Наиболее авторитетное пояснение излагаемой системы имеется в меморандуме, опубликованном в мае 1919 года от имени, первых министров. Следующий абзац меморандума предстазляет интерес: «Все договоры и конвенции, исходящие от Мирной Конференции, должны быть составлены таким образом, чтобы Доминионы- могли бы принять участие и могли бы подписать упомянутые акты. Такая процедура будет надлежащим признанием той меры участия, которую получило Британское Содружество в своей совокупности за столом Конференции и вместе с тем останется способом, удостоверения статуса, приобретенного Доминионами. Эта процедура находится в соответствии с принципами конституционного* правления, принятыми в империи. Корона есть высшая исполни тельная власть в Соединенном Королевстве и во всех Доминионах, но она действует через советы различных министров, через различные конституционные учреждения. В силу резолюции № 9 Имперской военной конференции 1917 года, организация Империи должна основываться на равноправии составляющих ее частей». В соответствии с указанными принципами приведенная выше формулировка выражает единство Британской империи, представляемое короной, и в то же время подчеркивает международную правосубъектность каждого из доминионов, а также Индии. И ратификация была дана короной по совету и под ответственность не правительства Соединенного Королевства, а всех заинтересованных правительств, по‘ предварительном обсуждении и одобрении договора каждым парламентом в отдельности; таким образом, было получено шесть, ратификаций, сосредоточенных в едином акте. Ратифицировав Версальский договор, британские доминионы стали первоначальными членами Лиги Наций (статья 1 Устава) и как таковые — первоначальными членами Международной организации труда (абзац 2 статьи 387 Версальского договора). Как в том, так и в другом качестве они имеют такие же права и обязанности, как и другие члены этих организаций, и неслучайно привлекает внимание тот факт, что три доминиона — Южная Африка, Новая Зеландия и Австралия—стали мандатариями некоторых территорий, ранее принадлежавших Германии, и в качестве таковых сносятся непосредственно с самой Лигой Наций. Поэтому они несут ответственность перед Лигой, а не перед британским правительством. В настоящее время ни доминионы, ни Индия не имеют собственного дипломатического представительства и не принимают иностранных дипломатических агентов. По-видимому, однако, это обстоятельство не должно рассматриваться как нечто необходимо связанное с их положением в империи. На заседании 10 мая 1920 года Бонар Лоу объявил, что корона, по предложению министров Канады, согласна назначить полномочного представителя Канады в Вашингтон для переговоров по делам Канады, с тем чтобы в любой момент он мог выступить постоянным посредником между Канадой и правительством Соединенных Штатов по вопросам, касающимся исключительно интересов Канады. Этот представитель должен будет получать инструкции непосредственно от правительства Канады и будет сообщать ему о результатах переговоров. Бонар Лоу добавил, что это мероприятие не означает ни со стороны британского, ни со стороны канадского правительств какого-либо отступления от принципа дипломатического единства Британской империи. По всей видимости, он. хотел сказать, что вопросы, имеющие общий интерес, будут и .в дальнейшем рассматриваться британским послом. В действительности канадский посланник так и не был назначен, тем не .менее очевидно, что британское правительство не чинила видимых препятствий такому назначению. Из совокупности сообщенных здесь фактов, по-видимому, можно сделать-следующие выводы, определяющие, насколько это возможно, положение британских доминионов и Индии. Во-первых, несомненно, что Британская империя при своем нынешнем положении ни в какой мере не может рассматриваться как объединение или сообщество государств в международно- правовом смысле и потому международный статус как доминионов, так и Индии не может быть определен как такого рода объединение. Объединение государств предполагает, как известно, двух или более субъектов международного права, согласившихся объединиться в определенных целях, принимая на себя известные взаимные обязательства, и, следовательно, означает самоограничение и отказ от свободы действовать индивидуально в международных отношениях и замену таких действий совместными действиями посредством общих органов. В данном случае перед нами, напротив, обширное политическое унитарное образование, в котором по разным причинам развиваются весьма широкие местные автономии, так что, наконец, наступает время, когда автономные единицы добиваются права участвовать в международной жизни в качестве самостоятельных субъектов вместе и наряду с унитарным целым, в котором они состоят. Итак, с точки зрения юридической в данном случае имеется глубокое различие между Британской империей и политическими образованиями, известными под названием конфедераций или союзов государств, как, например, Союз германских государств с 1815 по 1866 год. И это различие существует не только потому, что Союз германских государств явился результатом развития центростремительных сил и шагом на пути к национальному объединению Германии, тогда как автономные единицы Британской империй возникли как результат развития центробежных сил и являются, быть может, шагом к более полному отделению, хотя, вероятно, отдаленному и нежелательному, но и потому, что источником образования и существования Союза германских государств служил международный договор, тогда как правопорядок Британской империи имеет источниками парламентские акты. Правда, указывалось, что право доминионов принимать участие в международных отношениях империи имеет источником соглашение, получившее выражение в приведенной выше резолюции Имперской военной конференции. Но в этом случае речь идет о конституционном соглашении (constitutional convention) в смысле английского государственного права и означает известные нормы, фактически определяющие конституционную жизнь, в противопо ложность нормам, основанным на парламентских актах или на! судебных решениях. Во-вторых, несомненно, что, сколь бы обширной ни была или могла стать самостоятельная международная деятельность доминионов или Индии, они все же неизменно остаются в подчинении высшему объединению, в котором они находятся и которое сама по себе есть субъект международного права. Автономия доминионов, так же как и Индии, имеет источником акты британского парламента и в них находит свое правовое основание. Возможно,, как полагают некоторые, что верховенство британского парламента ныне нужно рассматривать с несколько иной точки зрения., чем прежде. Но ничто не порождает сомнения в существовании, самого верховенства парламента, и подтверждением этого верховенства явились недавние решения, непосредственно связанные с международной деятельностью доминионов. Наконец, не подлежит сомнению, если не отрицать очевидные факты, что доминионы и Индия стали субъектами международного права в качестве автономных членов Британской империи. Тем не менее они являются зависимыми государствами, еслй; только понимать государство как объединенную политическую' организацию, обладающую свойством международно-правового* субъекта. Если попытаться провести аналогию с известной уже государственной формой, то таковой может быть не что иное* как вассалитет. Но, по правде говоря, позволительно спросить,, имеет ли какой-либо смысл настаивать на чисто внешнем и формальном сходстве? Не лучше ли ограничиться предшествующими указаниями и выждать неизбежного развития событий, нежели пускаться в какие-либо заключения, столь же опасные, как и преждевременные. Сказанное выше относительно доминионов и Индии распространяется также на Свободное государство Ирландию (1922) 116. Статья 1 конституции этого государства — которое, впрочем,, мало чем отличается от доминионов — действительно предусматривает, что Свободное государство Ирландия есть равноправный член союза народов, образующего Британскую империю. Вследствие принятия этого общего принципа ирландское государство 10 сентября 1923 года могло быть допущено в Лигу Наций, и, по мнению наиболее авторитетных английских авторов, все то. что говорилось о международном статусе доминионов, может быть распространено и на Ирландию. С конституционной точки зрения наиболее важной чертой, характеризующей, образование Свободного государства Ирландия, является то„ что оно создано на базе соглашения между представителями его •британского величества и Шин Фейна117. История Британской империи не знает подобного прецедента. Но здесь речь идет как раз о факте внутренней жизни империи, а не о международном договоре, поэтому Великобритания1 вправе возражать против того, чтобы это соглашение было зарегистрировано в Секретариате Лиги Наций, согласно статье 18 Устава.