7.1. «Указной» период развития избирательного законодательства

Политическая дискуссия о путях развития российской государственности, развернувшаяся в нашей стране в начале 1990-х годов, была разрешена внепарламентским путем. Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» Съезд народных депутатов Российской Федерации и Верховный Совет Российской Федерации были распущены, не доработав до конца конституционного срока своих полномочий.

Выборы депутатов Государственной Думы и депутатов Совета Федерации в 1993 году, проводившиеся одновременно с референдумом по новой Конституции, зафиксировали принципиально новую расстановку политических сил в России. Они позволили сформировать Федеральное Собрание — двухпалатный парламент Российской Федерации, предусмотренный новой российской Конституцией, которая также была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года одновременно с выборами в парламент.

Выборы в Государственную Думу и в Совет Федерации в 1993 году проводились в экстремальных политических условиях, сложившихся после прекращения деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета Россий- ской Федерации. На момент издания указа об их проведении не был принят новый закон о выборах в законодательный орган России. Избрание депутатов Государственной Думы и депутатов Совета Федерации не могло происходить на базе Закона «О выборах народных депутатов РСФСР» (1989 г.), так как формировался принципиально иной двухпалатный парламент России. Поэтому потребовалось принять временные нормативные акты, регулирующие выборы в Государственную Думу и Совет Федерации. Такими актами стали Положения о выборах в палаты парламента, утвержденные указами Президента Российской Федерации.

В связи с жесткими временными рамками избирательной кампании за основу были взяты имевшиеся законодательные наработки в этой области, например законопроект, подготовленный группой депутата В. Шейниса. После его доработки в Администрации Президента Российской Федерации он был оформлен Указом от 1 октября 1993 года в виде Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году. По аналогии был закреплен и порядок формирования Совета Федерации путем проведения прямых выборов (Указ Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»),

Указы в основном восприняли те изменения, которые предлагалось внести в прежнее законодательство о выборах Советов. Однако в то же время они оказались излишне радикальными — на вооружение были взяты идеи форсированного строительства многопартийной избирательной системы, последствия чего были не до конца просчитаны.

Между тем задолго до сентября 1993 года была очевидна необходимость серьезного обновления российской избирательной системы. Основная проблема, которую предстояло решить, — это переход к подлинно свободным многопартийным выборам без вмешательства в их проведение государственных органов. Следовало отказаться как от отдельных устаревших норм, так и от целого ряда институтов советской избирательной системы, не приспособленных для выборов в условиях многопартийности. Советская избирательная система была мажоритарной, но советской она являлась вовсе не в силу этого обстоятельства. Страны с устойчивыми демократическими традициями, такие, например, как США, Англия, Франция, при выборах депутатов парламента используют именно мажоритарную систему. Таким образом, когда ставилась задача создать благоприятные условия для развития многопартийности, упрочения плюралистической политической системы, ее решение могло быть достигнуто в рамках как пропорциональной, так и мажоритарной избирательной системы. Однако выбор не был сделан.

На вооружение была взята смешанная избирательная система. Однако на самом деле в Положении о выборах депутатов Государственной Думы было ус- тановлено, что одна половина депутатов избирается на основе системы пропорционального представительства, а другая — на мажоритарной основе, причем данные системы работали совершенно самостоятельно, давая порой взаимоисключающий результат. В особенности это касалось пропорциональной составляющей. Из возможных модификаций пропорционального представительства была выбрана технически наиболее простая, когда избирательными объединениями составляются связанные (то есть не допускающие изменений в очередности кандидатов) общефедеральные списки кандидатов, без точной привязки к регионам.

Простота системы пропорционального представительства, наложенная на российскую действительность, придала избирательной кампании территориально несбалансированный характер: чрезмерно усилилось влияние столичных партий и групп, что способствовало радикализации политического представительства.

Под первыми номерами в общефедеральных списках кандидатов избирательных объединений, как правило, значились московские политики, что и дало крайне несбалансированный для федеративного государства результат выборов: по общефедеральным спискам было избрано 133 проживающих в Москве депутата, или 59,1% от общего числа депутатов, избранных по этим спискам. Таким образом, коренным недостатком примененной системы пропорционального представительства явилось исключение региональных политических структур из полноценной борьбы за половину депутатских мандатов. Это и привело к значительному снижению числа представителей регионов в Государственной Думе.

Другая важная проблема, заслуживающая пристального внимания, — обоснованность соотношения числа мандатов, распределяемых по пропорциональной и мажоритарной системам, которое было установлено Положением о выборах.

И наконец, обстоятельного исследования требует вопрос об обоснованности преимуществ, которые в смешанной избирательной системе образца 1993 года имели избирательные объединения и их кандидаты перед «независимыми» кандидатами, выдвинутыми населением путем сбора подписей. Согласно Положению о выборах эти преимущества не ограничивались тем, что независимые кандидаты исключались из борьбы за половину депутатских мандатов, переданных для пропорционального распределения избирательным объединениям.

Общефедеральные избирательные объединения имели преимущества и при выдвижении кандидатов по мажоритарным избирательным округам. Этим кандидатам не требовалось собирать подписи избирателей округа в свою поддержку, что, как известно, в короткие сроки избирательной кампании 1993 года было очень сложным делом. Допускалось одновременное баллотирование одних и тех же лиц как по общефедеральному, так и по мажоритарному округу. Таким образом, кандидаты избирательных объединений имели своеобразную подстраховку, дающую возможность участвовать в распределении мандатов по одной из избирательных систем (по партийным спискам либо в мажоритарном округе).

Эти дополнительные преимущества для кандидатов избирательных объединений накладывались на другие, вполне естественные преимущества, связанные с наличием у избирательного объединения самостоятельной финансовой базы, организационной структуры в масштабах России, возможностью концентрированного ведения предвыборной агитации и другими обстоятельствами. Все это препятствовало реализации принципа равных правовых условий участия в выборах всех кандидатов в депутаты, вытекающего из принципа равного избирательного права.

Обобщая все перечисленные особенности смешанной избирательной системы 1993 года, касающиеся определения роли партий, политических движений и их блоков в избирательном процессе, можно заметить, что населению настойчиво навязывался посредник в его волеизъявлении — общефеде- ральные избирательные объединения. В результате партийная система в России в силу своей неразвитости и неустойчивости не смогла амортизировать резкие сдвиги в настроениях избирателей в период, предшествовавший выборам, и страна получила радикальный, расколотый на множество фракций парламент, в котором региональное представительство было чрезвычайно невелико.

Радикализм системы пропорционального представительства был усилен системой выборов по принципу относительного большинства, применявшейся в мажоритарных округах. Эта система также технически проста и дает значительную экономию денежных средств и времени: не нужно проводить повторные выборы, победитель определяется в первом туре. По такой системе при достаточно большом количестве кандидатов, зарегистрированных в округе, избранным может оказаться лицо, получившее весьма низкую поддержку избирателей.

При системе голосования в один тур избиратели не имеют возможности скорректировать волю меньшинства повторным голосованием. Мажоритарная система относительного большинства с голосованием в один тур усиливает элемент случайности в волеизъявлении электората.

Полагаем, что система избрания депутатов федерального парламента должна основываться на следующих принципах: •

определение числа депутатских мандатов, подлежащих распределению по пропорциональной системе, в зависимости от результатов волеизъявления избирателей по мажоритарным округам; •

недопустимость для кандидатов баллотироваться по мажоритарным округам и одновременно входить в федеральные списки кандидатов избирательных объединений; •

обеспечение равных правовых условий участия в выборах кандидатов в депутаты независимо от способа их выдвижения.