Перестройка аппарата помощи иностранным государствам

Среди рычагов внешнеполитической политики США наименее стабильным, подверженным изменениям, в силу ряда причин оказался аппарат, ведающий оказанием помощи иностранным государствам. Республиканская администрация в настоящее время проводит очередную перестройку этого аппарата.

В истекшем десятилетии осуществлением основной части программ американской помощи ведало централизованное Агентство международного развития (АМР), формально подчиненное государственному секретарю, но практически обладавшее большой степенью автономии. К этим программам относились «займы развития», «техническая помощь», «взносы в международные организации», «помощь для поддержания обороны» (ныне так называемая «поддерживающая помощь»), «чрезвычайная помощь». Последние две программы с полным основанием могут быть отнесены к разряду военной помощи, являющейся, по словам Ганса Моргентау, «традиционным способом, к которому прибегают государства для того, чтобы подкрепить свои союзнические отношения»183. Такими видами прямой военной помощи, как поставки вооружений, снаряжения и обучение военного персонала, непосредственно ведало министерство обороны.

Сосредоточение основной части деятельности в области оказания иностранной помощи в руках единого агентства отвечало целевой концепции помощи, утвердившейся во времена президентства Кеннеди. Согласно этой возрожденной и модифицированной Уолтом Ростоу теории «стадий экономического роста», не получившей, впрочем, повсеместного признания в государственном аппарате США, основным при предоставлении помощи считалось поощрение экономического развития, конечно на капиталистической основе. Считалось, что такое развитие может служить как бы панацеей от расширения масштабов освободительных, революционных движений в странах Азии, Африки и Латинской Америки.

В последние годы, однако, в правящих кругах США развернулась острая критика такой концепции. В книгах многих американских исследователей отмечалось то обстоятельство, что экономический рост сам по себе не ограничивает, а скорее подстегивает процесс социального брожения и сдвигов 184. К тому же, как признавалось, американская помощь в общем мало способствовала экономическому росту даже на капиталистической основе, поскольку стратегические и политические соображения зачастую подталкивали Вашингтон к использованию меха- иизма помощи для достижения непосредственных военно-политических и экономических целей — размещения своих войск и баз на территории других государств, вовлечения их в военно-политические группировки под эгидой США, усиления экономического проникновения американских монополий и т. д.

Соображения военно-политической стратегии в большой мере довлеют над всеми программами американской помощи. Так, создание в начале 60-х годов межведомственного Комитета по антиповстанческой деятельности привело к резкому увеличению ассигнований на обучение в ряде стран полиции и подготовку специальных войск, а другие критерии, которыми пользовалось АМР в вопросах предоставления помощи, были просто отодвинуты в сторону.

Решающее влияние текущих военных и внешнеполитических соображений на осуществление программ американской помощи иностранным государствам неоднократно в критическом плане отмечалось различными комитетами, создававшимися для переоценки программ американской помощи. Один из таких комитетов, возглавлявшийся Мильтоном Эйзенхауэром, отмечал в своем докладе 1964 г.:

«Суть проблемы заключается в том, что использование помощи в качестве некоего универсального средства, чего-то вроде пряника или кнута для достижения всевозможных краткосрочных внешнеполитических целей, приводило к провалам, расточительству и неэффективности» п.

Внутреннюю противоречивость американских программ помощи иностранным государствам отмечает видный американский историк и теоретик в области международных отношений Ганс Моргентау. В своей книге «Новая внешняя политика для Соединенных Штатов», изданной в 1969 г., он пишет: «Иностранная помощь, предлагаемая при таких условиях, по всей вероятности, не сможет достигнуть целей экономического развития, а как взятка правящим группам скорее будет укреплять экономическое и политическое статус-кво. Она скорее обострит неразрешенные социальные и политические проблемы, чем поможет продвинуться к их разрешению» 185. В результате получилось, что при огромных средствах, расходуемых на помощь иностранным государствам 186 и содержание многочисленного персонала, ведавшего ее осуществлением (в начале 1970 г. на АМР в США и в 90 других странах мира работало 5,2 тыс. человек187), этот инструмент внешнеполитической деятельности оказался для Вашингтона относительно малорезультативным.

В начале 1970 г. созданная республиканской администрацией Специальная группа по вопросам международного развития выступила с рекомендацией радикально пересмотреть цели и направления американской помощи иностранным государствам. Осенью того же года президент Никсон внес в конгресс предложения о реорганизации помощи, которые затем конкретизировал в послании от 21 апреля 1971 г.

В соответствии с общими внешнеполитическими установками республиканской администрации, получившими отражение в так называемой «доктрине Никсона», основной упор в программах помощи был перенесен с экономического развития на укрепление военных позиций режимов и государств, связанных с Соединенными Штатами, преимущественно в Юго-Восточной Азии, на Дальнем и Ближнем Востоке. В соответствии с этим все части военной помощи были связаны в один комплекс «помощь по обеспечению безопасности». На эту категорию помощи на 1972 год администрация запросила почти 2/з всех ассигнований на иностранную помощь. Остальная часть помощи была подразделена на «помощь в целях развития», т. е. экономическую помощь, и «гуманную помощь», которая должна предоставляться государствам, пострадавшим от стихийных бедствий.

Полномочия по осуществлению программ «помощи по обеспечению безопасности» были распределены между министерством обороны и государственным департаментом. Пентагон через созданное недавно «Агентство по помощи в целях безопасности» под руководством заместителя помощника министра по вопросам международной безопасности будет по-прежнему ведать всеми чисто военными программами. Однако уровень руководства этими программами повышается. Учрежден специальный Совет по вопросам помощи в целях обеспечения безопасности под председательством помощника министра обороны по международной безопасности, в который вошли также представители Комитета начальников штабов 188.

Координация межведомственной деятельности госдепартамента и министерства обороны в области программы «по обеспечению безопасности» проводится по следующим установившимся каналам: 1) совместное рассмотрение поступающих из-за границы ежегодных предложений и отчетов по исполнению бюджета и программ; 2) ежегодная подготовка совместного закрытого меморандума, объединяющего результаты планирования и программирования на местах, где указываются размеры и основное содержание программ по странам и районам и перечисляются главные направления -политики в области военной помощи; 3) составление подробного документа с участием министерства финансов под названием «Политика и ответственность правительства США по продажам товаров военного назначения на экспорт», служащего руководством для проведения соответствующих операций как по государственной, так и по коммерческой линии (в области последней действует система лицензий, выдаваемых государственным департаментом после межведомственных консультаций).

Перечисленные формы координации межведомственной деятельности говорят о том, что программирование в области оказания иностранной помощи, т. е. систематическая разработка конкретных программ по различным странам и районам, увязка целей политики с необходимыми для их реализации средствами, начатые еще в АМР, получает сейчас дальнейшее развитие по крайней мере в области «помощи по обеспечению безопасности».

Та часть «помощи по обеспечению безопасности», которая называется «экономической поддержкой» и оказывается в форме займов и субсидий, поставлена под руководство государственного департамента. Для этого в госдепартаменте создается специальное управление во главе с помощником государственного секретаря, которое будет курировать Координатор «помощи по обеспечению безопасности», подчиненный непосредственно госсекретарю и входящий в группу руководства этого ведомства 189.

Осуществление «помощи в целях развития» возлагается на созданные и создаваемые автономные государственные организации, имеющие более узкие, чем Агентство международного развития, направления деятельности. К ним относятся Корпорация международного развития, Институт международного развития, Корпорация частных заграничных капиталовложений и Межамериканский институт социального развития. Общее руководство этой категорией помощи будет осуществлять Координатор «помощи в целях развития», подчиненный непосредственно президенту190. «Гуманная помощь» будет осуществляться государственным департаментом под руководством соответствующего помощника государственного секретаря.

С общеполитической точки зрения перестройка программ иностранной помощи и ведающего ими механизма проведена в направлении большего приспособления этой помощи к потребностям глобальной стратегии американского империализма на 70-е годы. Вынужденные сокращения американских войск и баз за границей, связанные с рядом внешнеполитических, экономических и внутриполитических причин, правящие круги пытаются компенсировать за счет усиления «вклада» со стороны партнеров США. В то же время своей экономической помощи США стремятся придать более целенаправленный характер, повысив ее эффективность в деле обеспечения экономических позиций американских монополий в развивающихся странах. В условиях ограниченности ресурсов, которые США могут выделить на иностранную помощь, большую актуальность приобретает вопрос о повышении уровня руководства программами иностранной помощи и их тес кой увязки с основными целями американской внешней и военной политики в отдельных странах и районах мира. Именно поэтому произошло повышение роли государственного департамента в деле осуществления ряда программ иностранной помощи и общей координации этой деятельности, усиливаются механизмы межведомственного взаимодействия, особенно между госдепартаментом и министерством обороны, а самое общее руководство политикой в области оказания иностранной помощи передается в Совет национальной безопасности и Совет по вопросам международной экономической политики. *

* *

В механизме внешнеэкономической политики США предусмотрены отчетливые организационные формы взаимодействия правительства и частного капитала. Одним из эффективных каналов такого взаимодействия является система консультативных комитетов и специальных групп, создаваемых при президенте для разработки долгосрочной стратегии во внешнеэкономической области и действующих на постоянной базе при основных правительственных ведомствах США.

Так, предложенный республиканской администрацией крутой поворот в политике помощи иностранным государствам, изменение организационных форм и методов ее осуществления вытекают из рекомендаций Специальной группы по вопросам международного развития под председательством бывшего президента «Бэнк оф Америка» Рудольфа Петерсона. В ее состав, помимо одного из крупнейших финансовых воротил, президента «Чэйз Манхэттен бэнк» Дэвида Рокфеллера, вошли и такие представители большого бизнеса, как президенты компаний «Хейнц К°» Берт Гукин и «Леви Штраус К°» Уолтер Хаас.

Силы сцепления правительственного аппарата с монополиями США продолжают расти, усиливается воздействие финансового капитала на формулирование внешней политики и контроль над практической ее реализацией.

Если влияние деловых кругов на Агентство международного развития оказывается не непосредствено, а через существующие при нем консультативные комитеты по экономическому развитию, частным зарубежным капита ловложениям и другие, а все аспекты финансовой деятельности Агентства пропускаются через «консультативное сито» подкомитета по делам АМР при Комитете нью-йоркских банков по иностранной валюте, то в соответствии с предложениями по созданию Корпорации международного развития и Института международного развития представители деловых кругов будут непосредственно участвовать в работе их руководящих органов. Это дает возможность более полно учитывать интересы могущественных группировок финансового капитала и проводить угодный им политический курс.

Специально созданная президентом Комиссия по международной торговле и инвестициям, призванная разработать свои рекомендации по внешнеэкономической политике Соединенных Штатов на 70-е годы, представила в июле 1971 г. доклад, в котором выдвинула цель «в течение 25 лет полностью ликвидировать все барьеры в международной торговле и движении капиталов» 191. Эти рекомендации в полной мере отражали долгосрочные внешнеэкономические установки правящих кругов США, нацеленные на всемерное форсирование экономической экспансии и устранение всех «барьеров» в других странах, которые «мешают» ее развертыванию.

Но наиболее сильное воздействие на экономическую политику правительства США оказывает созданный еще в 1933 г. могущественный Совет предпринимателей, связи которого с Белым домом особенно усилились в последние годы. На официальных сессиях и в частных встречах воротилы делового мира доводят до сведения представителей правительства свою точку зрения по основным вопросам экономической политики, обмениваются конфиденциальной информацией и входят в курс планируемых правительством мероприятий в экономической области. Огромное влияние Совета на принятие решений по широким экономическим вопросам объясняется тем, что он представляет крупнейшие промышленные и финансовые монополии США, которые «проталкивают» своих представителей на ключевые правительственные посты. В нынешней республиканской администрации отдельные министры тесно связаны с такими корпорациями, как «Хыоллет-Паккард»* «Дженёрал дайнемикс», «Локхид», «Крайслер», «Дженерал моторз», «Литтон индастриз», «Макдонелл-Дуглас» и др,, а также с рядом важнейших финансовых группировок. За спиной нынешнего президента стоит крупная монополистическая группировка. Во время избирательной кампании 1968 г, был создан «Совещательный комитет бизнесменов в поддержку Никсона», в который «вошел 51 лидер американской индустрии и банковского дела» 192,

По свидетельству американской прессы, объявленный 15 августа 1971 г, администрацией Никсона переход на рельсы новой экономической политики был согласован с Советом предпринимателей и в целом отражает позитивную оценку финансовым капиталом США избранного правительством курса действий в сложившейся обстановке 193,

Все это говорит о том, что внешнеэкономическая политика разрабатывается, осуществляется и организационно подкрепляется правительственными мероприятиями при самом активном участии монополистических кругов США и в их интересах,

В этой связи следует отметить и тот факт, что за последнее время значительно усиливаются мероприятия по охране интересов частного капитала США в развивающихся странах. Так, в январе 1972 г, при Совете по международной экономической политике образована специальная межведомственная группа для рассмотрения случаев экспроприации в этих странах «без надлежащей или какой бы то ни было компенсации» собственности американских компаний, а также для разработки конкретных ответных действии правительства США, Больше времени и внимания стали уделять этим вопросам министерства финансов и торговли, а госдепартамент даже создал в порядке оказания помощи Совету специальный отдел. Защищая «священные права» частного капитала, Вашингтон пускает в ход широкий набор рычагов экономического и политического давления — от аннулирования двусторонней программы помощи до использования своего влияния в международных организациях.